論中韓自貿區環境與貿易機制的完善
——以NAFTA相關機制為啟示

李天生 臧祥真

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

2012年5月，中韓兩國啟動自貿區談判。2015年2月25日，兩國簽訂了中韓自貿協定的全部文本，并確認了協定內容，中韓自貿區談判也由此落下帷幕。中韓自貿協定的國別貿易額之大、領域范圍之廣都遠超中國所簽訂的其他自貿協定。與中國已簽署的其它自貿協定相比較，《中國-韓國自由貿易協定》(簡稱“中韓FTA”)一個突出的創新，是對中韓自貿的環境與貿易單獨設立專章，建立了中韓自貿環境與貿易的基本框架，這是中國環境與貿易法制的重要進展。2019年3月29日，中韓自貿協定第二階段第四輪談判在北京舉行，并首次使用負面清單模式，(1)商務部新聞辦公室：《中韓自貿協定第二階段第四輪談判在京舉行》，2019年3月29日。進一步完善協定中的環境與貿易機制成為談判的重要內容。當前，全球貿易體系正經歷自1994年烏拉圭回合談判以來最大的一輪重構。(2)習近平：《加快實施自由貿易區戰略,加快構建開放型經濟新體制》，新華網2014年12月6日。美國有選擇地退出某些國際條約和國際組織或有意削弱其作用，并通過美國法的輸出、雙邊協定范本的推行以及區域性條約影響力的擴展來重塑全球規則。(3)車丕照：《是“逆全球化”還是在重塑全球規則》，《政法論叢》2019年第1期。對此，我國應在法律上積極應對，對有關國家的雙邊協定和區域性條約進行深入研究，在完善我國的FTA協議時把握創設新規則的機會。通過對中韓FTA的環境與貿易機制進行制度反思，為在中歐自貿區、中日韓自貿區協定談判過程中解決好環境與貿易機制問題提供路徑優化。在深入推進“一帶一路”國際合作中，將環境議題的合作獲益法律機制作為政策溝通、貿易暢通的有效途徑。

一、中韓FTA環境與貿易機制的成就與不足

(一)成就——環境與貿易法制框架的首次確立

截至2018年11月，中國已經達成17個自貿協定，涉及亞洲、拉美、大洋洲、歐洲、非洲的25個國家和地區，正在與28個國家進行13個自貿區談判或升級談判，與9個國家進行自貿區聯合可行性研究或升級研究。(4)商務部：《FTA是中日韓三國利益契合點》，人民網2018年11月19日。目前看，中韓FTA單獨設立“環境與貿易”章節，可謂創新之舉。在此之前簽訂的自由貿易協定中，要么缺乏相應的環境與貿易規定，要么只在衛生措施章節做簡單規定，對環境與貿易的關系重視程度不夠，因此有關問題也逐步顯現。如中國-東盟首先啟動的“早期收獲”計劃中，相關協調貿易與環境關系的標準規則就非常欠缺，規定允許利用貿易限制措施來保護稀有自然資源、人類及動植物，要求限制措施“只達到必要的程度以實現其適當的保護程度”，但并無具體的標準。此外，我國與東盟共同參與的湄公河流域開發計劃也會對環境產生負面影響，這一系列環境與貿易問題均需要進一步的解決。中韓FTA在環境與貿易問題上的做法，表明了中韓兩國對環境問題的重視，有助于加強中韓環境與貿易的合作。中韓FTA中環境與貿易機制條款的示范和指導意義已經顯現，2018年1月1日生效并實施的《中華人民共和國政府和格魯吉亞政府自由貿易協定》是“一帶一路”倡議提出后我國啟動并達成的第一個自貿協定，該協定的第九章就是專門的環境與貿易條款。(5)《中國-格魯吉亞自由貿易協定》，見中國自由貿易區服務網。

中韓FTA環境與貿易內容規定在第十六章，該章從整體上闡釋了環境與貿易的關系后，進一步明確了有關中韓環境的保護水平、協定、執行方式、影響評價、合作機制、機構資金與爭端解決，為解決中韓環境問題而采取或維持的包括法律和法規在內的各種措施提供了標準。中韓在協定中承諾以可持續發展為目標促進經濟發展，同時有效實施雙方均為締約方的多邊環境協定；明確了環境措施的執行原則，包括有效環境措施執行、禁止以環境為代價的貿易與禁止在對方領土執法三大原則；規定雙方在適合時間內評估協定實施對環境的影響，且可以共享彼此的評估方法；列舉了雙邊合作中的優先發展項目，肯定中韓現有雙邊協定的價值；中韓根據協定成立環境與貿易委員會，用以實施和監督該章規定。

(二)不足——過于綱領

現階段我國簽訂的一系列自由貿易協定中，普遍存在原則性過強，缺乏操作性的問題。以中國-東盟的一系列自由貿易協定為例，大多數文件都條款不多、內容簡單，多數從政治合作角度著眼，較少考慮切實可行的經貿技術手段。(6)李人達、鄒立剛：《中國—東盟共建新海上絲綢之路法律機制研究》，《中國海商法研究》2015年第1期。中韓FTA對環境與貿易的條款也存在類似問題。首先，在環境與貿易的關系上，僅規定不可因貿易發展降低環境標準，也不可將環境標準用于貿易保護之目的，但對此并無具體識別標準；其次，中韓FTA規定，在“環境與貿易”一章下產生的爭議，不適用于該協定第二十章的爭端解決方式，也就是說，協定并沒有針對中韓環境與貿易爭端提供專門的解決方式；再次，中韓FTA要求成立環境與貿易委員會，但并未規定委員會的機構設置及職能，在公眾參與方面還存在缺陷；最后，中韓FTA在與其他環境保護協定的協調問題上也未能明確。

(三)NATFA機制——北美成熟經驗的啟示價值

隨著世界經濟的一體化發展，環境保護成為全球共同關注的議題，各國在平等自愿的基礎上制定并簽訂了一系列全球性的環境保護條約和區域性的環境保護公約。在“一帶一路”倡議框架下，環境問題不應成為貿易自由的障礙，各國在環境產業的合作具有廣闊的發展前景。1992年8月12日，美國、加拿大和墨西哥三國簽署了北美自由貿易協定(以下簡稱“NAFTA”)。1993年，三國簽訂NAFTA的附屬協定——北美環境合作協定(以下簡稱“NAAEC”)。作為世界上第一個發展中國家與發達國家簽署的區域貿易協定，NAFTA為協調環境與貿易問題，創造性地于貿易協定中引入附屬環境協定。NAFTA中的環境與貿易機制以及NAAEC對協調環境保護與貿易自由化產生了積極的成效，且成員國包括發達國家與發展中國家，對中韓FTA環境與貿易機制的完善具有較大的借鑒意義。借鑒北美自由貿易區完善的協調機制，不僅有助于完善我國FTA環境保護與貿易促進框架機制，而且可以有效推動我國與有關國家開展區域性自貿協定，在當前全球多邊貿易機制遭遇重大挑戰的大背景下，確是應對貿易保護主義和單邊主義的有效途徑。以加快實施自由貿易區戰略為契機，我國應積極參與國際和區域性經貿規則的制定。結合對北美自由貿易協定相關制度和規定的分析，研究中韓FTA環境與貿易機制的具體完善內容與途徑，可以在國際規則制定中注入更多的中國元素，通過自由貿易區建設增強我國國際競爭力，維護和拓展我國發展利益。

二、中韓FTA環境與貿易標準規則的完善

(一)中韓環境與貿易標準及問題

韓國已形成了一系列環境標準，確立了比較完善的環境貿易協調的法律體系。自1993年起，韓國開征環境改善負擔金；根據其國內《大氣環境保護法》及《水質環境保全法》，韓國建立起了“廢棄物預付金制度”，量化相應標準，以控制廢棄物和污染物的排放。此外，韓國實行排放負擔金制度，規定排放者負擔超過標準外的全部成本，并于1992年通過《關于環境標志制度施行的有關規定》和1994年《環境技術開發及有關支持的法律》兩部法律法規，建立了環境標志制度。(7)韓承勛：《韓國環境管理體制改革》，《世界環境》2016年2期。

反觀中國，自20 世紀 80 年代開始我國政府才通過制定法律規范和宏觀政策加大了應對環境污染的力度。現行環境治理體系中突出的問題是整體性治理制度供給不足，制度之間缺乏有效的銜接與組合等。(8)王莉：《低碳發展下中國環境治理體系轉型的理論選擇》，《政法論叢》2017年5期。以氣候變化方面的環境保護為例，當前中國還沒有這方面的立法，2015 年修訂后的《大氣污染防治法》僅僅是要實施大氣污染物和溫室氣體協同控制的減排原則，國內關于溫室氣體減排等活動缺乏法律約束，更多的是基于道德倫理制約，不利于中國充分參與應對氣候變化的國際立法和實踐。(9)袁雪、童凱：《中國船舶大氣排放協同控制的法律規制探析》，《中國海商法研究》2017年第2期。中國現行的環境政策還難以有效牽制經濟政策和能源政策，無法將這些政策的制定和實施納入到環保的規制框架內。(10)騰延娟：《論環境立法的科學性》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2015 年第5期。經濟貿易與環境協調的政策、規則在實踐中很難落實，中國的環境質量并沒因環境法律法規數量的增多而顯著改善。總體來說，我國環境保護狀況并不樂觀，與國家和社會對政府環保工作的期待，以及環境法律的要求尚有距離。中韓兩國在環境標準上的差距仍然較大。

中韓兩國國內環境狀況不同，統一標準的難度較大，這也是中韓目前簽訂的絕大多數環境協定都不明確環境標準的原因。如中韓雙方共同簽署的《中華人民共和國環境保護部與大韓民國環境部環境合作諒解備忘錄》和《2015年中韓黃海環境聯合研究科學協議》均未對環境標準作出規定。中韓FTA“環境與貿易”一章第1條第3款規定，“締約雙方同意環境標準不得用于貿易保護主義之目的”，但卻沒有明確什么程度的環境標準會被認定為存在貿易保護主義，中韓環境標準存在一定差異，因而我國可能面臨韓國利用國內環境標準限制產品進口，阻礙雙方自由貿易的困境。再如，隨著中國國內環境貿易政策的改革，中國將逐步提升環境保護水平，對污染環境的產品加強控制。如此一來，部分韓國進口產品極有可能受到影響，此時，中國如何避免被認定為使用協定中所禁止的“環境貿易壁壘”也將成為焦點。

(二) NAFTA環境與貿易標準規則

不同于WTO模糊的態度，NAFTA直接對協調貿易與環境關系的標準問題進行了規定。NAFTA成員國可以自擬適當的環境保護標準，而且這一標準可以高于國際環境保護標準。如對于衛生及植物檢疫措施，成員國可以在國際標準之上進行嚴格把控。但是，為了避免濫用這項權力，NAFTA對成員國的自由裁量作出了限制，要求成員國不能歧視他國產品，應采用科學原則和依據來進行產品標準評估。NAFTA體系下各國自行設立的標準應當明確，并對“歧視”“科學原則與依據”有具體的判斷標準。NAFTA規定依據標準所做的行動不能超出合理水平，不能變相地阻礙貿易。為了鼓勵成員國保護稀有自然資源及動植物資源，第2101款允許對此可以采取貿易限制措施。但無論如何，這些環境標準被允許的前提都只能是“必要且合理”，通過對“必要且合理”的可操作性判斷，NAFTA既確立了環境與貿易協調的標準，又能禁止利用環境措施來限制貿易發展。(11)王春婕：《WTO體制下的單邊環境措施初探》，《政法論叢》2010年第1期。

北美自由貿易區之所以大刀闊斧地解決環境合作問題，有一部分原因是為了改善墨西哥的環境狀況。墨西哥是發展中國家，受落后經濟的影響，環境法規及環境保護水平也相對落后，環境與貿易沖突不斷。協定批準后，墨西哥在協定的推動下逐步調整環境管理框架。根據環境合作委員會的研究報告，NAFTA的環境與貿易機制實施后，墨西哥的環境情況有所改善，在環境標準及其法規建設方面發生了廣泛變化。墨西哥政府從宏觀政策和具體行政方面雙管齊下，引入了“可持續性利用”自然資源的理念，根據NAFTA環境與貿易標準規則，強調利用經濟手段調節貿易與環境關系，改變以前的直接控制方式，(12)佘群芝：《論北美自由貿易區的環境合作》，《中南財經大學學報》，2001年第3期。并且有針對性地遏制了一些污染性工廠的運營。同時，按照NAFTA標準設置了環境準入條件，逐步通過簽發許可證和營業執照的方式來限制工廠的設立，并對違反相關規定的工廠進行罰款。

(三)完善中韓FTA環境與貿易標準規則的建議

當前，貿易保護主義、單邊主義抬頭，經濟全球化和自由貿易體制受到沖擊，風險挑戰加劇。多邊貿易體制和區域貿易安排是驅動經濟全球化向前發展的重要引擎，我國政府一直倡導的中日韓自貿區和“區域全面經濟伙伴關系協定”(RCEP)建設對于推動東亞乃至亞太地區經濟一體化具有重要意義。但也應該看到，中國與上述兩個自貿協定中的日、韓、澳等發達國家在環境標準上的巨大差距，將是自貿區談判中需要正視的一個問題。從完善中韓FTA環境與貿易標準規則的立足點出發，要著重優化以下幾個方面：

其一，明確對環境標準自由裁量權的限制。中韓兩國應進一步著手簽訂中韓FTA的附屬協議，對環保標準做更加全面的規定。兩國環境與貿易發展存在一定差距，兩國國內環境保護標準也不盡相同。為維護兩國國家主權，保證國內法的執行，中韓FTA可以借鑒NAFTA的規定，考慮不同成員國國內的具體情況，允許國內為了環境保護的目的采取較為嚴格的標準規則。但是，這項自由裁量權應得到限制。因為，只有在某項產品致使環境或安全等遭遇潛在危險，且有確實的證據證明時，這項自由裁量權的行使才不會成為限制貿易的不合理“環境壁壘”。至于如何評估產品的危險性程度，目前的要求只能是“基于科學理論”，并經過一定的危險產品評估程序。當然，隨著日后環境與貿易機制的完善，兩國可以嘗試磋商簽訂《科學研究協議》，在環境與貿易上逐步形成統一標準。

其二，提高出口標準與明確進口標準。中國應高度重視圍繞本國出口韓國的優勢產品，發展綠色環保技術，提高自身出口韓國貨物的環保標準，這不僅有利于我國環保技術的發展，同時也是對環保規則的恪守，以便減少與韓國在貿易上出現涉及環保標準的摩擦。國內在進口貨物的環境標準上，應考慮到國內外的實際情況，設立明確的進口標準，在保證國內標準得到合理執行的同時，加強中韓環境與貿易合作。

三、中韓FTA環境與貿易爭端解決機制的完善

(一)中韓FTA環境與貿易爭端解決機制困境

第一，中韓FTA爭端解決機制的缺失。中韓FTA第16章第9條明確規定，協定第20章的爭端解決不適用于環境與貿易機制下的糾紛，其目的是在一定程度上維護成員國制定或修訂其環境法律和政策的主權權利。因為，一項協定義務是否受爭端解決機制的約束，采用何種方法解決協定成員之間因履行義務發生的貿易爭端，決定了相關貿易規則法律約束力的強弱。因此，由于中韓FTA第16章未明確此類糾紛適用何種爭端解決機制，從而弱化了中韓FTA解決環境貿易爭端問題的能力。

第二，WTO爭端解決方式的不對應性。中韓均加入了WTO，WTO 規則體系包含《建立WTO 馬拉喀什協定》及其附件《關于爭端解決機制和程序的諒解》(DSU)在內的WTO項下的各個協定、議定書、諒解等，從條約法上看，WTO 規則具有廣義的國際條約的性質。(13)何力：《美國“301條款”的復活與 WTO》，《政法論叢》，2017年第6期。因此，根據WTO爭端解決機制的規定，中韓環境貿易爭端問題，可以提交WTO進行解決。但由于WTO爭端解決機制下，成員國間的此類糾紛均只能根據WTO相應的貿易制度進行裁決，爭端解決機構(以下簡稱DSB)無權援引并根據區域貿易協定規則審理爭端，也無權裁決成員行為是否違反了FTA項下的義務。而對于中韓兩國的環境貿易合作而言，區域貿易協定應優先于WTO多邊貿易協定適用，中韓就環境貿易問題產生爭議時，雙方權利義務的識別也應以FTA為法律依據。所以，利用WTO爭端解決機制解決中韓環境貿易爭端并不合理。

(二)NAFTA環境與貿易爭端解決機制

NAFTA對貿易與環境糾紛專門規定了一套爭端解決機制。依照NAFTA第104款的規定，一成員國可以在衛生、檢疫或其他問題上采用一定的標準，包括為保護環境采取某些行動。而當其他成員國對此有異議時，申訴方可以選擇適用NAFTA爭端解決程序或WTO爭端解決程序來解決爭議，且一旦確定選擇其中一種程序，之后便不得進行更改。在程序上，上述兩種爭端解決機制具有一定的相似性，但對于舉證責任主體的規定卻有很大不同。WTO程序將舉證責任主體限定為受控一方國家，要求其證明自己采用的標準或行動是符合規定的；而NAFTA程序則要求申訴一方承擔舉證責任，證明受控方的行為違反相關規定，不利于成員國環境與貿易的協調。(14)《北美自由貿易協定》，葉興國、陳滿生譯，法律出版社2011年版，第325-327頁。這條規定在一定程度上維護了成員國的主權，可以避免對一國國內環境政策造成太大影響。

根據NAAEC的設立宗旨，解決成員國之間的環境與貿易爭端主要依靠的是國家間的合作，而制裁手段是迫不得已才使用的最后武器。根據協定，北美三國每年必須提交一份年度報告，詳細說明各自國內實施環境法規和履行環境義務的情況。如果成員國不能合法合理地執行其環境法規，且這種行為處于持續狀態時，其他成員國才可以依據NAAEC申請對該國進行制裁。但采取制裁措施的前置程序是相關政府間要進行磋商。NAAEC同時也確立了一種爭端解決機制，并規定該爭端解決程序的啟動前提是獲得三國中的兩國同意，這一點區別于NAFTA爭端解決程序。

根據NAAEC的規定，當出現爭議時，各方之間先進行磋商，如果無法成功解決問題，則由環境合作委員會(簡稱“CEC”)召集技術顧問進行調解。CEC是NAAEC的內設機構。為尋求滿意的解決方案，CEC可以向爭議各方提出建議。調解過程從政府間的交流、咨詢開始，在60天內沒有進展的，就由CEC介入調查，由五位環保法律和國際爭端調解專家組成的小組來裁決。如果確定成員國確實存在依協定應制裁的情形，即持續在一定期間內不能有效執行或違反環境法規，申訴方和受控方之間還可以達成相應的行動計劃。如，約定受控方修改不合理的標準，或在限定期間內保證法律的執行等等。為督促計劃的確實履行，裁決專家小組可以向違反方收取一定的罰款。罰款并非歸申訴方所有，而是納入NAAEC設立的一個基金中。該基金設立的目的在于將罰款切實用于環境保護。很顯然，NAAEC規定的爭端解決機制存在幾個先后步驟，只有在實行前面幾個程序后仍無法解決爭端，才會啟動制裁。實際上，爭端大多在之前的程序中就被解決了，制裁手段也一直被“束之高閣”。盡管如此，制裁手段對成員國仍存在隱形壓力，成員國政府因此積極修訂國內法，并加強相關執法力度。例如，1996年墨西哥修改環境保護法，之后每年仍持續更新其環境法規。

(三)完善中韓FTA環境與貿易爭端解決機制的建議

建立從磋商到懲罰的科學系統。環境保護問題重在合作，而非制裁。針對中韓環境與貿易問題，本文建議中韓FTA可以借鑒NAFTA制度，針對環境與貿易爭端建立由申訴方承擔舉證責任的獨立爭端解決機制，這樣有利于貫徹協定中“各自擁有確定各自環保水平及其環境發展優先領域，以及制定或修訂其環境法律和政策的主權權利”的規定。為了保證雙方之間的合作，中韓兩國在環境與貿易問題上發生爭端時，首先應進行政府間磋商。雙方以協定為基礎，秉承友好協商的態度共同尋求合作方式解決問題。磋商未果的，可以申請由委員會介入，委員會組織相關技術人員與兩國進行交流，尋求圓滿的解決方案。如果方案仍不能確定的，環境與貿易委員會可以啟動獨立調查職能，對爭端進行調查取證、科學分析后，如果認定一方確實存在持續期間內不能有效實施環保法規的情況，或違反了合理的環境標準，則違反國必須根據委員會的要求提交解決問題的方案，經委員會審核通過后履行相關義務。如果違反國拒絕履行這些義務，委員會有權決定向違反方征收罰款，不繳納罰款的，另一國有權通過征收關稅來補齊。

四、中韓FTA環境與貿易委員會機制的完善

(一)中韓FTA的規定

中韓FTA第16.8條規定建立“環境與貿易委員會”，旨在對環境與貿易下發生的事項進行磋商以及監督執行，并規定“委員會應由締約雙方行政部門的若干高級官員組成。委員會應在認為必要時開會，以監督本章的執行。”根據中韓FTA的規定，中韓出現的環境貿易糾紛可以通過委員會進行磋商解決。但中韓FTA本身并未對該委員會的具體職能、內部機構設置、人員分工等做進一步的規定。具體機制規定的缺失，將導致委員會喪失發揮積極作用的機會，甚至可能淪為沒有實質權力的聯絡工具。

(二)環境委員會與公眾參與

韓國成立了“可持續發展委員會”，組成人員涵蓋政府官員和民間專家學者等，意在通過官方和民間的共同力量去實現可持續發展的目標。目前，該委員會及其具體職能部門在經濟、能源和環境政策的協調上，都起到積極推動作用。這種官民結合的體制使可持續發展觀念替代了韓國原先單純的“經濟至上”主義的發展思想(韓承勛，2016)。盡管中國政府也重視以人為本，強調環境保護要走群眾路線，并且《環境保護法》《固體廢棄物污染環境防治法》等法律法規中都規定公民有保護環境的義務，有權舉報和控告污染環境的行為，政府為鼓勵公眾參與也作出極大的努力，但由于法律規定過于原則、信息公開機制不健全、環保社團能力不足等諸多缺陷，相關制度的實施效果不太理想。與韓國相比，中國政府尚未充分重視并建立環境貿易委員會制度。

環境委員會機制的重要作用是鼓勵并促進公眾參與環境保護，但中韓兩國環境發展水平與民眾環境意識存在的差異，極有可能給委員會運行帶來困難。兩國在國內組織、民眾參與上的差距，不僅可能在之后的中韓貿易中遭受韓國民眾的質詢，也有可能阻礙中韓自由貿易的進一步發展。對此，本文認為可以借鑒NAFTA環境合作委員會機制，完善中韓環境貿易委員會機制及其公眾參與職能。

(三) NAFTA環境合作委員會機制

NAAEC成立的環境合作委員會(簡稱CEC)，由理事會、秘書處和聯合顧問委員會三個部門組成(簡稱JPAC)。理事會是委員會的主管機構，主要職責是為締約方討論環境問題提供論壇及促進締約方之間的環境合作；秘書處的職責主要為理事會提供技術和行政上的支持；聯合顧問委員會則由15位代表組成，為理事會提供咨詢意見。(15)鄧寧：《論北美自由貿易區對貿易與環境的法律協調》，《中國石油大學學報(社科版)》2011年第4期。CEC極其重視公眾參與，他們每年都舉行民眾會議，為民眾提供與三國環境部長直接對話的機會。環境部長針對民眾關于環境保護的問題進行解答，民眾也可就相應問題向部長進行投訴。而JPAC就民眾所關心的環境問題進行民眾磋商，加大民眾參與性，便于民眾獲取信息。(16)肖曼、鄒寧華：《NAFTA的貿易與環境問題》，《世界環境》2004年第1期。為了向公眾提供全面充分的環境信息，保證公民能及時有效地了解和獲取成員國環境法規及環境新聞等信息，CEC建立了一個北美環境網站，用以公開相關信息和數據。針對成員國沒有貫徹執行環保法規的行為，成員國的公民、團體有權直接向CEC秘書處控告。控告的結果雖不具備強制性，但這種民眾施壓的方式至少能起到監督作用。CEC在成立后的五年內就建立了一個北美環境網站，在網站上公布成員國的環境法規和一般性新聞，(17)李壽平：《北美自由貿易協定對環境與貿易問題的協調及其啟示》，《時代法學》2005年第5期。并且發行了27種出版物，建立了檢測三個國家空氣質量的專門網站等。除此之外，針對一些環境事故，CEC有權以機構名義獨立進行調查并發布報告，如其對1995年墨西哥森林水庫的大規模鳥類死亡事件的報告。JPAC每年都會在成員國舉行多次公開咨詢會議。此類會議匯集各方代表，包括社會團體、環境學術界以及政府代表等。會議最終會向理事會提供討論環境與貿易問題的匯總信息。這一系列的舉措在加強公眾參與的同時，也改善了成員國間的環境與貿易關系。

(四)完善中韓FTA環境與貿易委員會的建議

第一，推動從政府性質到獨立機構的轉變，確保機構的專業化和獨立性。如上文提及，中韓FTA第16.8條僅規定成立“環境與貿易委員會”，“委員會應由締約雙方行政部門的若干高級官員組成”。但對機構的具體組成人數以及機構運行、職能等都未細化。借鑒CEC，中韓FTA應進一步明確環境與貿易委員會的內部機構和職能，賦予其獨立調查環境與貿易沖突事件的權力，保證其為信息收集、污染預防和改善環境法規提供技術建議的作用，確定其在公眾參與機制上的指導地位，從而避免委員會機構虛置。同時，未來應通過中韓FTA附屬協議改變委員會的構成，從單一的“高級官員”擴展為包括官員、專業人士、民間人士等在內的多元機構，切實保證委員會的專業化與獨立性，真正起到環境與貿易的橋梁溝通作用。

第二，擴大公眾參與知情和監督問責渠道。可持續發展離不開以人為本，只有民眾普遍關注環境，環境狀況才能真正得到改善。NAFTA在公眾參與機制上的行動充分體現了這一點。中韓FTA可以借鑒NAFTA及NAAEC的經驗，要求兩國及時客觀地向環境與貿易委員會傳送國內環境法律法規及其更新情況，按時提交國內年度環保數據狀況，并在此基礎上建立網絡宣傳平臺，通過官方網站及時公開中韓兩國環境保護相關情況，發行中韓環境與貿易出版物，保證民眾能夠全面便捷地獲得所要查閱的信息。為進一步加大公眾參與度，委員會可以在網站或者兩國境內設置專門的受理民眾咨詢的渠道，及時解決民眾對相關問題的質疑，利用多種途徑完善公眾參與機制。隨著自由貿易區未來的發展，中韓可以嘗試建立定期的民眾會議，解答兩國民眾關于環境與貿易的問題，受理民眾關于國家對環保不作為的投訴。提高公眾的行政決策參與和行政執法參與，如就產業準入、環境標準設定、環境監督管理等參考公眾意見。當然，如NAFTA所規定的，為維護國家主權，民眾投訴結果可以不具備強制性，只是作為民眾監督參與環保的方式之一。

五、中韓FTA與相關雙邊(多邊)環境協定協調機制的完善

(一)中韓FTA與相關協定沖突解決規則的模糊

自2014年至今，中韓雙方先后簽署了《中華人民共和國環境保護部與大韓民國環境部環境合作諒解備忘錄》《中華人民共和國國家林業局和大韓民國環境部關于野生動植物和生態系統保護合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國環境保護部和大韓民國環境部關于開展鋼鐵行業大氣污染防治示范項目的合作意向書》和《中韓黃海環境聯合研究科學協議》，在野生動植物保護、自然保護區管理、黃海區域樣品采集分析測定方法等方面擴大了合作關系。

對于此類協定，中韓FTA16.7條第3款表明，中韓環境與貿易合作應以現有雙邊協定或安排為基礎和依據，在有共同利益的領域深化合作；第16.4條則體現了對中韓雙方均為締約方的多邊環境協定的重視。因此，如中韓FTA第16.4與16.7條所規定，建立中韓自貿區環境與貿易制度應高度重視中韓參與的雙邊及多邊協定，但中韓FTA并未明確在此類協定與中韓FTA沖突時，是否也應遵守此類協定中的規定，該規定是否確立了其他專門性環境協定優先適用的規則仍值得討論。

(二)NAFTA與相關雙邊(多邊)環境協定的協調機制：沖突最小的優先適用制

根據NAFTA第104條規定，如果本協定與其他環境保護協定規定的義務不一致的，以其他協定為準，但是要求締約方在同等有效、合理可行的履行義務的若干方式中，必須選擇與本協定沖突最小的方式。此處的其他協定作出了限制，包括1973年《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、1987年《蒙特利爾議定書》、1989年《巴塞爾公約》，美加雙邊環境協定及美墨1983年的《關于邊界地區環境保護和改善的協定》也包括在內。協定也同意締約國將日后簽訂的環保協定納入到該條約中。其實協定的這種限制性規定，在一定程度上是為了避免環境對貿易產生過大的影響，也反映了當時迫于環境壓力而不得不做出妥協的制度背景。

(三)中韓FTA與相關雙邊(多邊)環境協定的協調對策：環境條款清單化優先適用制

中韓FTA僅規定雙方“在各自法律和相關實踐中有效實施雙方均為締約方的多邊環境協定”，應理解并明確為多邊環保協定優先原則，確立該原則也是考慮到目前中韓FTA環境與貿易部分并無實質性內容。但是，隨著日后附屬協議的簽訂，上述機制逐漸完善后，為了避免架空中韓FTA在環境與貿易上的規定，同時也保證其他專門性環保協定的實施，中韓FTA可以考慮NAFTA的處理方式。傳統的做法極具單一性，只能夠貿易協定優先或者環境協定優先。對此問題，NAFTA采用“具體問題具體分析”的方法，逐一分析各多邊環境協定，明確這些協定與多邊貿易協定的關系，并在與成員國洽談的基礎上，列出具有優先適用效力的多邊環境協定。中韓FTA可以借鑒這種做法，在磋商基礎上對相關雙邊(多邊)協定或有關條款排列優先清單，清單內的規定優先于中韓FTA的內容。當然，NAFTA“沖突最小優先適用”的做法也值得借鑒，這有利于中韓對不同的其他雙邊(多邊)協定所涉環境與貿易問題進行較為靈活、具體的協調，有利于兩國持續加強雙邊(多邊)環境協定與雙邊(多邊)貿易協定合作，不斷完善中韓FTA環境貿易與其它協定的協調機制。

六、結論

當前，世界貿易的全球性規則體系正在發生重大變化，全球性和區域性貿易組織或自由貿易協定中大都有涉及環境規制的相關規則，其表現形式和主要內容存在差異，但總體上體現了內容日益詳盡，規則逐漸具有約束力，爭端解決愈發傾向于強制機制的特點。在此大背景下，為了完善中韓FTA環境與貿易機制，中韓應以簽訂環境合作附屬協議的方式，進一步完善環境與貿易標準規則，建立獨立的環境與貿易爭端解決機制，明確環境與貿易合作委員會的機構、人員設置和職能安排，構建專門機構來推動公眾參與機制的發展，擴大公眾參與環境與貿易合作的渠道，透明化環境法規的執行過程。通過以上機制和規則的完善優化，不但有利于推進落實中韓雙方在環境與貿易法律政策方面的相互支持與合作，也有利于我國在加快實施自由貿易區戰略進程中，處理好貿易與環境規制的關系，構筑立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的自由貿易區網絡，有效應對貿易保護主義、單邊主義。