強化抑或削弱：養(yǎng)老機構扶持政策向何處去

王文娟 張世青

(山東大學 哲學與社會發(fā)展學院，山東 濟南 250100；濟南大學 政法學院，山東 濟南 250014)

一項政策大都要經(jīng)歷政策評估這一環(huán)節(jié)。政策制定者通過考察政策的運行效率、實施效果、社會影響等多方因素，進而作出修改、延續(xù)或終止等方面的選擇。養(yǎng)老機構扶持政策是國家為處理日益嚴重的老有所養(yǎng)問題，在投融資、土地供應、稅費、補貼等方面給予民間資本一定程度的扶持或特惠的政策，從而激勵民間資本積極介入、參與養(yǎng)老問題的解決。近年來，由于我國老齡化水平日趨加深，同時養(yǎng)老服務供給又存在著嚴重不足(1)崔恒展、張軍：《供需視角下的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展研究》，《濟南大學學報(社會科學版)》2016年第5期。，國家遂在政策層面愈加重視對民辦養(yǎng)老機構的扶持。例如，1999年，國家出臺了《社會福利機構管理暫行辦法》。《辦法》規(guī)定，國家、社會組織和個人舉辦的社會福利機構均可享受國家有關優(yōu)惠政策。此舉標志著國家開始對民辦養(yǎng)老機構給予政策支持。再如2013年，國務院出臺了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》。該《意見》對民辦養(yǎng)老機構的扶持政策做了綱領性規(guī)定，地方政府據(jù)此又制定了本地的扶持政策，目的在于引導我國養(yǎng)老服務業(yè)實現(xiàn)長遠發(fā)展。在各級政府異常重視養(yǎng)老機構扶持政策的背景下，國家及政策研究者很有必要對這項政策進行理性的評估，進而對扶持政策的發(fā)展走勢作出符合實際的研判。

一、養(yǎng)老機構扶持政策評估的新視角

目前，學界對養(yǎng)老機構扶持政策評估的研究主要集中在三大方面。一是對扶持政策評估標準的研究。陳雷提出了評估民辦養(yǎng)老機構扶持政策的兩個通行標準：公平性和有效性。其中，公平性涉及“公平價值取向和理念、政策享受的平等性、制度覆蓋情況等”，有效性是指“某種制度在實施中產(chǎn)生影響的效果和效應，包括政策目標達成、政策運行規(guī)范性、需求滿足程度、資源的利用效率等”(2)陳雷：《民辦養(yǎng)老機構優(yōu)惠扶持政策實施評估研究——基于公平性與有效性視角》，《云南大學學報(社會科學版)》2016年第1期。。二是對扶持政策運行效率的評估研究。田楊等人對山東省45家養(yǎng)老機構進行了評估，發(fā)現(xiàn)政府的扶持政策效果明顯，如養(yǎng)老機構發(fā)展迅速，但并未實現(xiàn)政策預期設想，具體表現(xiàn)為：資金扶持政策完全或真正落實到位的非常有限、服務人員素質(zhì)不高、養(yǎng)老資源整體利用率不高等。(3)田楊、崔樹義、楊素雯：《養(yǎng)老機構扶持政策實施效果評估——基于山東省45家養(yǎng)老機構的調(diào)查分析》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。三是對扶持政策實施效果的評估研究。余新仁就福建省民辦養(yǎng)老機構扶持政策的實施效果，調(diào)查了102家民辦養(yǎng)老機構，發(fā)現(xiàn)用地優(yōu)惠政策、金融扶持政策以及設置醫(yī)療機構與醫(yī)療保險定點單位申請扶持政策等難以落實，同時養(yǎng)老機構的行政事業(yè)性收費或減免政策、養(yǎng)老護理員的崗位補貼政策和最低工資保障制度等方面仍待落實。(4)余新仁：《民辦養(yǎng)老機構優(yōu)惠扶持政策落實研究》，《社會福利(理論版)》2015年第6期。

針對養(yǎng)老機構扶持政策在運行效率及實施效果存在的問題，學界主要提出了兩方面的化解對策。一是建議政府真正落實并進一步強化相應的扶持政策。細言之，政府要落實土地供應政策、稅費優(yōu)惠政策、金融信貸政策以及提高對養(yǎng)老機構的補貼和擴大補貼范圍，同時加大對養(yǎng)老機構工作人員的扶持。(5)黃闖：《民辦養(yǎng)老服務機構運行：自我發(fā)展與支持體系》，《重慶社會科學》2016年第2期。二是采取合理扶持養(yǎng)老機構的政策。有學者指出，政府可不對養(yǎng)老機構做數(shù)量上的要求，而應要求提高其利用率和提升老年人的機構養(yǎng)老獲得感。比如，可對農(nóng)村幸福院和城市日間照料中心改建為社區(qū)嵌入式的小型托管、住養(yǎng)機構和老年人活動中心(6)李克純、李棟：《北京養(yǎng)老機構運營調(diào)查：盈利仍然困難》，《中國房地產(chǎn)報》2014年11月10日。。從民辦養(yǎng)老機構的立場及化解問題的角度出發(fā)，這兩點建議非常必要，并且各級地方政府也在盡力執(zhí)行相應的扶持政策。

但筆者更傾向于認為，政府及養(yǎng)老政策研究者對養(yǎng)老機構扶持政策的評估不能再局限于公平、效率及實施效果這些標準，還需回到扶持政策是持續(xù)強化還是逐漸削弱這一帶有元問題的標準。采用這一評估標準基于如下因素考量：

其一，該標準反映了政府和市場在化解養(yǎng)老難題時各自所應扮演的角色。毫無疑問，政府擔負著保障每位老年人都能夠?qū)崿F(xiàn)老有所養(yǎng)目標的法律責任，此就要求政府通過興建養(yǎng)老機構、提高養(yǎng)老金水平等方式來達致。鑒于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，政府的養(yǎng)老責任通常定位于滿足每位老年人的底線需要或基本需要，而對于較高水平的或特殊的養(yǎng)老服務需求，倡導通過民辦養(yǎng)老機構來獲得解決。故而，國家出臺了大量扶持政策，以推動養(yǎng)老市場發(fā)展。當對民辦養(yǎng)老機扶持政策的實施效果評估后，如果發(fā)現(xiàn)這些扶持政策既不能滿足民辦養(yǎng)老機構生存和發(fā)展的基本要求，又不能達到政府的政策預期，也不能提高老年人的養(yǎng)老滿意度，即出現(xiàn)了涉及三方的“政策失靈”，那么就需要政策制定者對養(yǎng)老機構的扶持政策作出較大修改或終止的決定，而不能再強力推行扶持政策。

其二，該標準直接關乎政府資源和社會資源的流向與高效使用問題。對養(yǎng)老機構的扶持意味著政府拿出一部分財政資金、土地等稀缺資源投向市場，對養(yǎng)老機構的稅費減免或補貼也意味著政府財政收入的減少。如果流向養(yǎng)老市場的財政資金、土地等沒有發(fā)揮預期的政策效果，就說明政府的政策設置、資金投入缺乏足夠效率。同理，如果民間資本在政府扶持政策的吸引與激勵下進入了養(yǎng)老市場，但在養(yǎng)老市場上無法獲利或者獲利甚少時，對他們而言，這就是一種非理性的、非高效的市場投資行為。因此，政府的扶持政策走向直接關系到政府和社會稀缺資源的流向是否擁有較高的使用效率問題，如果扶持政策效率很低或沒有效率，那么就應當對其作出調(diào)整、修改或終止。

其三，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是市場行為，政府如果長期主導推動則有干預市場運行的“越位”傾向。在中國現(xiàn)行體制下，一般而言，某項產(chǎn)業(yè)在發(fā)展前景不明、耗資較大的發(fā)展初期，若沒有政府的強力推動有時候就難以開展。基于此種現(xiàn)實，為引導、鼓勵民間資本積極介入養(yǎng)老領域，以形成養(yǎng)老服務市場，各級政府通過土地、稅費、信貸等政策向民辦養(yǎng)老機構給予相應的優(yōu)惠、減免。從短期看，此舉具有一定的合理性，也能在某種程度上刺激養(yǎng)老服務市場的生成。但從長遠來看，假若民辦養(yǎng)老機構一遇到經(jīng)營難題，就向政府尋求資金、土地等方面的扶持，無疑會造成養(yǎng)老機構對政府的依賴、依附，以致違背市場主體間的公平競爭規(guī)則。更進一步言，政府過多地干預養(yǎng)老機構的生存、發(fā)展問題，乃典型的“越位”行為，長此以往勢必影響整個養(yǎng)老市場的健康、有序運轉(zhuǎn)。

二、養(yǎng)老機構扶持政策應當弱化的事實根據(jù)

毋庸諱言，國家長期實施的養(yǎng)老機構扶持政策有力地推動了我國養(yǎng)老機構的快速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國各類養(yǎng)老機構和設施有16.8萬個，養(yǎng)老床位合計達到727.1萬張，比上年增長3.3%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1張。(7)《2018年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201908/20190800018807.shtml。盡管如此，如果對養(yǎng)老機構的運行現(xiàn)狀、實施效果進行剖析，會發(fā)現(xiàn)我國的養(yǎng)老機構存在著入住率不高、政策套利、誤導企業(yè)家投資等若干問題，而且有些問題還非常難以解決。

一是養(yǎng)老機構扶持政策誤導民間資本投資養(yǎng)老機構。鑒于資本帶有天然的逐利屬性，顯然，無論是公辦民營型還是民辦民營型的養(yǎng)老機構，追逐利潤是它們的首要目的或主要目的。一般而言，養(yǎng)老機構能否盈利以及盈利多少，受制于前期資金投入的規(guī)模、入住率、收費標準、員工工資、政府扶持資金、市場競爭程度等多種因素的制約。多數(shù)調(diào)查表明，民辦養(yǎng)老機構很難實現(xiàn)盈利目標。如趙佳寅對長春市某區(qū)36家民辦養(yǎng)老機構的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：4家養(yǎng)老機構“盈利較多”、14家“略微盈利”、10家“收支平衡”、6家“略微虧損”、2家“虧損嚴重”。(8)趙佳寅：《民辦養(yǎng)老機構運營的困境與對策》，《社會科學戰(zhàn)線》2016年第1期。從全國范圍看，據(jù)統(tǒng)計，有40%的民辦養(yǎng)老機構常年處于虧損狀態(tài)，僅9%實現(xiàn)了盈利，而其中80%左右盈利率在5%以下。(9)《養(yǎng)老服務供需失衡 四成民營養(yǎng)老機構虧損》，http：//www.yicai.com/news/4022450.html。顯而易見，在市場經(jīng)濟體制下，政府鼓勵進入的或資本自愿進入的任一行業(yè)和領域都伴有風險性和不確定性，政府和市場既不能保證資本的保值，更不能保證其增值。但是，政府為化解養(yǎng)老危機、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，出臺的大量養(yǎng)老機構扶持政策無疑給民間資本描繪了誘人的發(fā)展前景。當扶持政策紅利用盡或者無法完全享用時，民間養(yǎng)老機構的盈利問題、可持續(xù)發(fā)展問題便隨之而來，虧損、微薄盈利、難以盈利很可能就成為大多數(shù)民間養(yǎng)老機構的運行常態(tài)。實言之，養(yǎng)老機構的破產(chǎn)抑或艱難經(jīng)營，不僅意味著財政投入沒有實現(xiàn)其預設的經(jīng)濟價值和社會價值，而且還會向其他民間資本發(fā)出遠離養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的警示，最終危及中國養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展和多元化的發(fā)展格局。

二是養(yǎng)老機構扶持政策阻礙公平競爭的養(yǎng)老市場的形成。養(yǎng)老機構的不公平競爭一方面體現(xiàn)在公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老機構之間。政府雖然對公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構都給予了政策扶持、資金扶持，但從扶持力度看，由于公辦養(yǎng)老機構的“公有”屬性，政府對它們的扶持力度更強、財政投入更多。然而在養(yǎng)老市場上，民辦機構則要與公辦機構展開同等競爭。顯然，這是一種不公平的偽競爭，公辦機構較低的收費價格勢必擠占民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展空間。為扭轉(zhuǎn)此種不利態(tài)勢，民辦養(yǎng)老機構會把很大一部分精力用在游說政府方面，以渴求扶持政策全部落實并希冀與公辦養(yǎng)老機構獲得同樣的政策支持，甚或追求特殊的扶持政策。從長遠來看，此又將會影響它們追求內(nèi)部管理的完善和服務質(zhì)量的提升。養(yǎng)老機構的不公平競爭還表現(xiàn)在營利性養(yǎng)老機構和非營利性養(yǎng)老機構之間。在實踐中體現(xiàn)為：“部分非營利性養(yǎng)老機構在享受政府優(yōu)惠和補貼的同時，從事營利性經(jīng)營活動，從而對營利性養(yǎng)老機構形成不公平競爭”(10)吳玉韶：《中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究》，《老齡科學研究》2015年第8期。，這種行為實際上背離了非營利養(yǎng)老機構需承擔公益性責任目標的政策初衷。上述兩個方面若得不到有效解決，均會不同程度地制約公平的養(yǎng)老機構市場的形成和發(fā)展。

三是養(yǎng)老機構扶持政策引發(fā)部分養(yǎng)老機構政策套利現(xiàn)象。必須承認，絕大多數(shù)民間資本能夠利用政府提供的優(yōu)惠政策和資金支持來投資、興建養(yǎng)老機構。然而事實表明，由于政府對養(yǎng)老機構補貼數(shù)額的逐漸提高，有的政府在事中、事后出現(xiàn)監(jiān)管不力或疏于監(jiān)管現(xiàn)象，有些民辦養(yǎng)老機構便放棄參與解決養(yǎng)老難題的社會責任，轉(zhuǎn)而借創(chuàng)建養(yǎng)老機構之名謀取私利。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為獲取政府的一次性建設補助金和三年的運營補助金，有的養(yǎng)老機構采取虛報床位數(shù)、老年人入住數(shù)等方式套取政府的財政補貼(11)田楊、崔樹義、楊素雯：《養(yǎng)老機構扶持政策實施效果評估——基于山東省45家養(yǎng)老機構的調(diào)查分析》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。。還有研究顯示：“部分養(yǎng)老機構異化成了房地產(chǎn)等商業(yè)開發(fā)項目。一些企業(yè)或私人投資者之所以瞄準養(yǎng)老服務業(yè)，并非真正出于提供養(yǎng)老服務的目的，實際上也并不依靠收住老人來獲取收益，而是以養(yǎng)老機構之名獲得廉價的土地等資源后另謀生財之道，根本不在乎床位是否空置。”(12)謝瓊：《養(yǎng)老機構：一床難求還是床位空置率高》，《光明日報》2015年6月15日。

四是養(yǎng)老機構扶持政策并未促使養(yǎng)老機構產(chǎn)生較高的入住率。盡管全國各地的民辦養(yǎng)老機構數(shù)量呈蓬勃發(fā)展之勢，但老年人入住養(yǎng)老機構的積極性并不高。換言之，政府對養(yǎng)老機構扶持政策并沒有產(chǎn)生預期的養(yǎng)老入住效果，反而出現(xiàn)了較高的空床率，造成養(yǎng)老資源的嚴重浪費。有研究發(fā)現(xiàn)，“北京的床位空置率為40%—50%；即使在老齡化程度最高的上海市，養(yǎng)老機構的總體入住率也不足70%，個別郊區(qū)養(yǎng)老機構實際入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的養(yǎng)老床位處于空置狀態(tài)，更有甚者，由于各種原因，該市每年都有10多家民辦養(yǎng)老機構關門停業(yè)。”(13)謝瓊：《養(yǎng)老機構：一床難求還是床位空置率高》，《光明日報》2015年6月15日。根據(jù)崔樹義等人的調(diào)查，山東省45家養(yǎng)老機構中，平均入住147名老年人，入住率為46.74%，有的機構入住率甚至僅有6%(14)崔樹義、田楊：《養(yǎng)老機構發(fā)展“瓶頸”及其破解——基于山東省45家養(yǎng)老機構的調(diào)查》，《中國人口科學》2017年第2期。。不難理解，老年人入住率較低的原因除了與中國人家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念密不可分外，也與民辦養(yǎng)老機構較高的收費直接相關。盡管政府及學界意識到可把養(yǎng)老扶持金由補“磚頭”轉(zhuǎn)向補“人頭”(15)張翔、林騰：《補“磚頭”、補“床頭”還是補“人頭”——基于浙江省某縣養(yǎng)老機構的個案調(diào)查》，《社會保障研究》2012年第4期。，但民辦養(yǎng)老機構為了盈利，必須要提高入院價格，而較高的收費又會排斥掉那些收入不高階層老年人的入住，這反過來又會制約養(yǎng)老機構的入住率。為避免此種困境，學界及養(yǎng)老機構又極力呼吁政府加大對養(yǎng)老機構的資金扶持力度。此種主張無疑背離了政府養(yǎng)老機構扶持政策的初衷，即撬動、利用民間資本發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

五是養(yǎng)老機構扶持政策并未產(chǎn)生養(yǎng)老福利預期。2013年，民政部制定了《老年人能力評估》這一文件，但有些養(yǎng)老機構并沒有真正執(zhí)行，而是依據(jù)自己制定的能力評估標準對老年人進行能力評估。結果出現(xiàn)了那些可以正常交流、身體健康、生活自理的老年人可以進入機構養(yǎng)老，而那些失能失智的老年人多被排斥在外的情況。從風險規(guī)避的角度看，這符合養(yǎng)老機構的理性選擇。不可忽略的是，政府的扶持政策還體現(xiàn)著民辦養(yǎng)老機構需要承擔一定程度的養(yǎng)老福利責任，即它應當是一種“弱盈利性社會福利項目”(16)趙文聘：《福利事業(yè)中制約共建共享格局的不均衡性因素——以弱盈利性社會福利項目為例》，《學習與實踐》2018年第7期。。換言之，民辦養(yǎng)老機構還應向那些收入水平不高、生活無法自理的老年人敞開大門。然而，由于政府監(jiān)管不力或者養(yǎng)老機構社會責任缺失，公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構均存在著不同程度的選擇性。研究表明，某些公助或公辦的養(yǎng)老機構在對老年人進行能力評估時，專門收住那些身體健康狀況和經(jīng)濟條件都比較好的老年人，而將那些身體健康狀況差、貧困的老年人拒之門外。(17)陳友華、艾波、苗國：《養(yǎng)老機構發(fā)展：問題與反思》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2016年第6期。同樣，民辦養(yǎng)老機構對老年人采取的是一種非常強的排斥性入住策略。再以崔樹義等人的調(diào)查為例，“目前山東省養(yǎng)老機構失能老人收住率只有30%左右；對于失智老人，只有少數(shù)養(yǎng)老機構予以收住；即使是收住失能、失智老人的機構，也幾乎不能提供身體機能和認知機能方面的康復訓練。”(18)崔樹義、田楊：《養(yǎng)老機構發(fā)展“瓶頸”及其破解——基于山東省45家養(yǎng)老機構的調(diào)查》，《中國人口科學》2017年第2期。

六是養(yǎng)老機構扶持政策會形成“政策內(nèi)卷化”現(xiàn)象。學界一般認為“內(nèi)卷化”這一概念率先由吉爾茨在分析爪哇島農(nóng)業(yè)時所提。“爪哇人自己不可能轉(zhuǎn)變成為資本經(jīng)濟的一部分，轉(zhuǎn)變?yōu)橥庋有缘霓r(nóng)業(yè)。因為他們?nèi)狈Y本，沒有能力剝離多余的勞動力，外加行政性的障礙，使他們不能跨越他們的邊界……對于這樣一個自我戰(zhàn)勝的過程，我稱之為‘農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化’。”(19)轉(zhuǎn)引自劉世定、邱澤奇：《“內(nèi)卷化”概念辨析》，《社會學研究》2004年第5期。后來這一概念被學界廣為引用并加以演進。杜贊奇在分析20世紀前半期中國國家政權擴張及其現(xiàn)代化進程時，提出了“國家政權內(nèi)卷化”這一概念。“國家政權內(nèi)卷化是指國家機構不是靠提高舊有或新增(此處指人際或其他行政資源)機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系來擴大其行政職能。”(20)杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2004年版，第51頁。筆者所提的“政策內(nèi)卷化”深受杜贊奇的影響，并認為政策內(nèi)卷化現(xiàn)象是指國家或政府通過出臺政策的方式以解決某一社會問題，然而隨著所要解決問題的愈加復雜或出現(xiàn)了新情況，原有政策已不能有效應對，國家不得不出臺更多的政策以彌補、修正原有政策的不足，最終出現(xiàn)“問題無止境的增多、扶持政策再增加、問題還是很難解決、再出臺更多扶持政策”的怪圈。由此可見，如果各級政府仍然沿襲靠出臺扶持政策或配套政策來應對養(yǎng)老機構所出現(xiàn)問題的思路，那么政策內(nèi)卷化現(xiàn)象將更為嚴重，因為問題是無窮盡的且不可預測的。

三、養(yǎng)老機構扶持政策的發(fā)展走向

據(jù)上可知，當前我國的養(yǎng)老機構扶持政策產(chǎn)生了一些異化現(xiàn)象，而且有些問題(如養(yǎng)老機構的盈利問題)又非常難以解決，政府又采取慣常的對現(xiàn)行政策進行補“補丁”的方式予以應對。然而事實上，幾乎每一項政策都是不完美的存在，養(yǎng)老機構就會希望或要求政府不斷地完善、修訂、出臺相應的扶持政策。實言之，每一項公共政策背后幾乎均涉及政府對人力、物力、財力等稀缺資源的配置問題。對養(yǎng)老機構無窮盡的政策扶持，就意味著政府的資金補貼、物力補貼等也難有盡頭，假以時日，這又會增加政府的財政負擔，實質(zhì)上是加重納稅人的負擔。基于此，政府可引入“預防預見性治理”理念，即政府用少量的錢預防，而不是花大量的錢進行治療，而且政府在做決定時，應盡一切可能考慮到未來。(21)戴維·奧斯本、特德蓋·布勒：《改革政府》，周敦仁譯，上海譯文出版社2006年版，第205頁。“預防預見性治理要求我們培養(yǎng)更敏銳的前瞻性政策規(guī)劃能力，去思考未來會遇到的問題”(22)文軍、劉雨婷：《40年來中國治理研究回顧與實踐展望》，《濟南大學學報(社會科學版)》2019年第3期。，這一理念體現(xiàn)在養(yǎng)老領域乃是，政府需逐步減弱對民辦養(yǎng)老機構的政策扶持，使其最終按照市場化的方式運作。當然，這一主張并不是要求政府對養(yǎng)老事務采取放任自流的做法，而是實施更加精準的養(yǎng)老服務政策。

一是在對民辦養(yǎng)老機構扶持政策弱化的同時，重點給予它們土地政策扶持或租金扶持。當前中央及地方政府對養(yǎng)老機構的扶持政策非常繁多，但從政策的重要性程度看，我們以為，土地扶持政策最為重要。此中原因在于：一方面，我國的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸地方政府所有。這表明，民間資本若要獲得土地的使用權也必須獲得農(nóng)村集體或地方政府的同意。另一方面，《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，同時嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。這就意味著即便是擁有土地的農(nóng)民或者集體，也不能隨意改變土地的屬性和用途。上述兩點意味著社會資本在進入養(yǎng)老市場時面臨著較大的土地制度限制。因此，政府需加強對養(yǎng)老機構的土地政策扶持。

具體來看，地方政府就得在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)滿足民間資本的用地需要，使民間力量有資格興建養(yǎng)老機構。另外，有些民間資本還可通過租賃政府或民間一些建筑設施，加以改造轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老機構。事實表明，在土地價格和租賃價格一直高昂的背景下，民間資本無論是靠承包土地興建養(yǎng)老機構還是靠租賃建筑設施改造建設養(yǎng)老機構，均需要大量的資金投入。有研究顯示：“民辦養(yǎng)老機構的土地使用要占到其成本支出的很大部分，甚至達到70%左右。”(23)吳雅琴、韓旭：《淺析我國民辦養(yǎng)老機構成本控制及融資對策建議》，《商業(yè)經(jīng)濟》2016年第10期。據(jù)報道，安徽合肥九久夕陽紅養(yǎng)老院若按照市場價格租賃養(yǎng)老機構，每年需繳房租190萬元，而租賃政府用房，只需繳20萬元。(24)夏海軍：《民辦養(yǎng)老須解“成長的煩惱”》，《安徽日報》2015年1月15日。可見，在土地價格、租賃價格高昂的環(huán)境下，如果沒有政府的土地政策或租金政策扶持，那么民辦養(yǎng)老機構的經(jīng)營成本將會居高不下，這直接影響?zhàn)B老機構的長遠發(fā)展。因此，我們主張政府可以弱化對民辦養(yǎng)老機構在稅費、補貼、人才培養(yǎng)和就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策，使其根據(jù)市場法則求得生存和發(fā)展，轉(zhuǎn)而把重點放在土地供應扶持政策和租金扶持方面。這兩方面的扶持程度需要綜合考察土地或建筑物所在的區(qū)位、性質(zhì)、市場價格等因素，并且這種扶持還應當有一定的時間限制，而不能無限期的扶持。基于此種扶持政策理念，當前對那些已經(jīng)全部獲得了政府床位、稅費等補貼的養(yǎng)老機構，政府就不應再繼續(xù)補貼；對那些在合同期內(nèi)、還未全部享受完政策扶持的養(yǎng)老機構，政府還需繼續(xù)補貼，直至合同到期為止。

二是政府可通過實施間接扶持政策推動民辦養(yǎng)老機構發(fā)展。2019年，國務院辦公廳在頒發(fā)的《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》中指出，要“健全黨委領導、政府主導、部門負責、社會參與的養(yǎng)老服務工作機制”。社會參與很重要的一點是要依靠市場機制實現(xiàn)企業(yè)、社會組織向老年人提供養(yǎng)老服務的目的。前文已述，雖然社會力量興建了大量養(yǎng)老機構，同時一些養(yǎng)老機構也采取公辦民營方式，但養(yǎng)老機構入住率普遍較低的問題并沒有得到解決，長此以往，民間資本投資養(yǎng)老機構的熱情將會大打折扣，進而制約養(yǎng)老服務業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。因此，政策制定者、養(yǎng)老機構負責人還必須考慮如何提高養(yǎng)老機構入住率這一棘手的發(fā)展難題。為促使那些有意愿、有需要的老年人能夠入住養(yǎng)老機構，一方面，養(yǎng)老機構需要提高自身的管理水平、服務水平以及進行合理定價，另一方面，政府在對養(yǎng)老機構給予土地、租金等直接政策扶持外，還可借助法律援助政策、宣傳政策、養(yǎng)老金政策等間接性的扶持政策以推動養(yǎng)老機構發(fā)展。這種間接性的扶持政策并不要求政府向養(yǎng)老機構直接投入大量資金、土地等資源，而是通過實施具有正外部性的支持政策來促進養(yǎng)老機構發(fā)展。我們認為，當下及未來一項很重要的間接扶持政策乃是養(yǎng)老金政策。因為眾多研究表明，養(yǎng)老機構較低的入住率與其收費相對較高直接相關，致使有些低收入老年人雖然有入住養(yǎng)老機構的需求，但因缺乏支付能力而被排斥在外。(25)喬曉春：《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為何興旺不起來？》，《社會政策研究》2019年第2期。事實表明，中央及地方政府每年都在提高養(yǎng)老金水平，但提高的幅度并不大，尤其是農(nóng)村老年人、城鎮(zhèn)居民以及企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金待遇還很低，這使得他們沒有足夠的支付能力進入養(yǎng)老機構。因此，政府還需要持續(xù)不斷地提高老年人尤其是收入水平非常低、甚至是沒有收入的老年人的養(yǎng)老金水平，確保他們具備入住不同性質(zhì)、不同層級、不同收費標準的養(yǎng)老機構的能力。

三是強化對養(yǎng)老機構的監(jiān)管，保障養(yǎng)老機構規(guī)范化運行。一般而言，養(yǎng)老機構要向入住機構的老年人提供康復護理、生活照料、精神慰藉、文化娛樂等多樣化的養(yǎng)老服務。養(yǎng)老機構能否供給這些服務以及供給質(zhì)量如何，除了與自身的資源多寡、人員素質(zhì)、管理水平等因素相關外，還離不開政府以及社會對其的監(jiān)督。事實表明，有些養(yǎng)老機構在無法提供足夠?qū)I(yè)性的護理服務、康復服務、醫(yī)療服務的情形下就走向了市場，同時有些養(yǎng)老機構甚至存在著虐待老人、打罵老人的違法或不文明現(xiàn)象。因此，政府還必須要對養(yǎng)老機構嚴格監(jiān)管，使其在法律法規(guī)的框架下運行。一方面，政府需健全、完善養(yǎng)老機構的準入、評估、退出機制，推行養(yǎng)老機構的等級評定及評估等制度。具體而言，關于等級評定制度，在養(yǎng)老機構進入市場時，政府確定它們的服務對象、服務方式、服務內(nèi)容、收費價格等，當發(fā)展到一定階段后，政府再為其進行較為恰當?shù)氖袌龆ㄎ唬魂P于評估制度，可由直接主管的民政部門或工商部門、第三方機構對養(yǎng)老機構進行定期、不定期的評估，并向社會公布評估結果，接受公眾、社會監(jiān)督，確使養(yǎng)老機構的管理、服務、人員等方面能夠真正到位。另一方面，政府制定出操作性強的制度法規(guī)，明確養(yǎng)老機構、老年人及其家屬的權利和責任，特別是當老年人發(fā)生意外事件與養(yǎng)老機構發(fā)生矛盾糾紛時，能夠有法可依。此外，政府還需通過法律法規(guī)手段，追究那些政策套利、擾亂養(yǎng)老市場公平競爭以及虐待、打罵老人的養(yǎng)老機構或個人的法律責任。當然，對那些達不到制度規(guī)定或違法情節(jié)嚴重的養(yǎng)老機構，政府應依法使其退出養(yǎng)老市場。

四是政府需加大對公辦養(yǎng)老機構的政策支持，在機構數(shù)量與服務質(zhì)量上最大程度地滿足老年人的養(yǎng)老需要。顯然，政府弱化對民辦養(yǎng)老機構的政策扶持，并不表明要求政府退出養(yǎng)老領域，反而更應加強對公辦養(yǎng)老機構的資金支持、人力資源支持和社會資源支持等，因為公辦養(yǎng)老機構具有較強的福利性和非排他性。具體而言，在資金支持方面，政府可提高對公辦養(yǎng)老機構的財政預算，并向公辦養(yǎng)老機構輸送更多的社會福利彩票資金，同時把原計劃投入民辦養(yǎng)老機構的資金投向公辦機構，尤其是為農(nóng)村投資興建較多的敬老院、幸福苑、日間照料中心等，促使城鄉(xiāng)養(yǎng)老福利向一元化邁進(26)馬光川：《分割與整合：城鄉(xiāng)社會福利一元演進的制度邏輯》，《濟南大學學報(社會科學版)》2016年第6期。。政府在興建和發(fā)展公辦養(yǎng)老機構時，還需注意兩個問題：其一，公辦養(yǎng)老機構應在優(yōu)先滿足特殊老年人，如貧困老年人、失能失智老年人優(yōu)先入住的前提下，逐漸向那些具有機構養(yǎng)老意愿、生活能夠自理、身體健康的老年人開放(27)林卡、朱浩：《應對老齡化社會的挑戰(zhàn)：中國養(yǎng)老服務政策目標定位的演化》，《山東社會科學》2014年第2期。；其二，公辦養(yǎng)老機構還要避免高檔化、奢侈化的現(xiàn)象，防止把公辦養(yǎng)老機構辦成酒店式、公寓式的豪華機構。在人力資源支持方面，針對當前有不少機構存在著服務人員專業(yè)化水平不高且流動性強等問題，公辦養(yǎng)老機構可采取向員工提供專業(yè)技能培訓的方式，提高現(xiàn)有員工的專業(yè)化水平；同時，招聘臨床護理、老年服務與管理等專業(yè)的大中專畢業(yè)生，并提高他們的薪酬待遇，確保養(yǎng)老機構有足夠的吸引力留住人才。在社會資源支持方面，政府可鼓勵符合條件的養(yǎng)老機構興建醫(yī)院或鼓勵社區(qū)醫(yī)院進駐養(yǎng)老機構，促進醫(yī)養(yǎng)結合目標的實現(xiàn)，也可動員志愿者去養(yǎng)老機構為老年人做一些精神慰藉、護理等方面的服務。