財(cái)政壓力對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響

(東南大學(xué) 江蘇 南京 210000)

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提升，無論在國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面還是民生層面都對(duì)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化提出了進(jìn)一步的要求。中央政府對(duì)于環(huán)境治理給出了高度的重視，但是地方政府的治理效果一直差強(qiáng)人意，這背后的原因與地方政府的環(huán)境治理行為不足有關(guān)，與其采取治理行為的動(dòng)機(jī)也有關(guān)。

分稅制改革對(duì)我國之后的許多重大問題產(chǎn)生了深刻的影響。一方面，分稅制改革后有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(張晏，龔六堂，2005)。另一方面，分稅制下地方政府事權(quán)大而財(cái)權(quán)小，對(duì)地方政府而言財(cái)權(quán)的擴(kuò)大無疑是急需的。(王敘果等，2012)。這種模式下地方政府的財(cái)政壓力成為了常態(tài)。

財(cái)政壓力下的地方政府在處理地方事務(wù)時(shí)，都會(huì)面對(duì)一個(gè)共同的困境：如何利用有限的財(cái)政解決問題？一方面，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。為了緩解財(cái)政壓力，地方政府可能寬容非環(huán)境友好型企業(yè)，只為了擴(kuò)大稅基以抵消被上移的稅收(席鵬輝，2017)。而另一方面，“晉升錦標(biāo)賽”體制下的政府官員更關(guān)注有利于自身升遷的指標(biāo)(周黎安2007)。冉冉(2013)在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方官員普遍認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維持穩(wěn)定這些在某種程度上可以對(duì)官員考核“一票否決”的“硬指標(biāo)”與環(huán)境保護(hù)之間有著沖突。基于上述理論分析，本文提出第一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性假設(shè)：

假設(shè)1：財(cái)政壓力對(duì)于地方政府在環(huán)境治理上的物質(zhì)性投入有負(fù)面影響。事實(shí)上，隨著國家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視程度越來越高，地方官員對(duì)于治理環(huán)境有了更加積極的意愿，官員晉升考核體系的改善也一定程度上使得環(huán)境治理成效好的地方官員獲得了更高的晉升可能(Siqi Zheng等，2014)。但是環(huán)境治理效果的顯現(xiàn)有一定的時(shí)間滯后性，對(duì)于想要晉升的官員的吸引力沒有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的程度高。考慮到地方官員對(duì)于環(huán)境治理的“曖昧”態(tài)度，故本文認(rèn)為出臺(tái)地方法規(guī)是地方官員平衡對(duì)環(huán)境治理的關(guān)切和巨大財(cái)政壓力的重要選擇。基于以上對(duì)于地方政府在環(huán)境治理方面存在“動(dòng)嘴不動(dòng)手”傾向，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)2：財(cái)政壓力對(duì)地方政府新頒布關(guān)于環(huán)境污染治理的法律法規(guī)有正向影響。

假設(shè)3：重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政壓力和地方政府的環(huán)境治理行為有調(diào)節(jié)作用。

二、變量定義與模型設(shè)定

(一)模型設(shè)計(jì)

本文采用面板模型研究財(cái)政壓力和地方政府環(huán)境治理行為之間的關(guān)系，并在其中加入財(cái)

政壓力與地方重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的交互項(xiàng)。本文構(gòu)建模型如下：其中i表示城市，t表示年份。

governit=α0+α1preit+β1pGDPit+β2popit+β3fdiit+β4rdit+β5eduit+β6openit+β7DRit+εit(1)

governit=α0+α1preit+β1pGDPit+β2popit+β3fdiit+β4rdit+β5eduit+β6openit+β7DRit+δstrucit+ηpreit×strucit+εit(2)

(二)變量定義

1.被解釋變量：本文主要參考鄭思齊等(2013)的研究，將地方政府的環(huán)境治理行為分為環(huán)境治理投資水平和關(guān)于治理環(huán)境污染的地方法規(guī)規(guī)章數(shù)，分別代表政府在物質(zhì)和精神上對(duì)環(huán)境治理的重視。

2.解釋變量:財(cái)政壓力是學(xué)術(shù)界經(jīng)常研究的問題，但是關(guān)于財(cái)政壓力的衡量沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。考慮到中央轉(zhuǎn)移支付有著明顯的“沖刷”作用，將地方之間原本有差異的財(cái)政壓力抹平，因此本文參考學(xué)術(shù)界的常用做法(袁潔，王業(yè)斌2016)，構(gòu)建財(cái)政壓力=本年支出合計(jì)/本年收入合計(jì)，用以代表地方政府在自負(fù)盈虧狀態(tài)下的財(cái)政壓力。

3.控制變量:為了使分析更加合理貼近現(xiàn)實(shí)，本文采用以下變量作為控制變量。其中經(jīng)濟(jì)因素包括：

人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(pGDP)、外商投資企業(yè)投資總額(fdi)和對(duì)外開放水平(open)。社會(huì)因素包括：人口(pop)、研發(fā)投入水平(rd)、教育水平(edu)和地方撫養(yǎng)比(DR)。

4.調(diào)節(jié)變量:考慮到每個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異會(huì)導(dǎo)致每個(gè)地區(qū)不同的環(huán)境污染水平，從一定程度上將一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)代表了環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)狀況，進(jìn)而可能影響財(cái)政壓力與地方政府的環(huán)境治理行為，故本文引入重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(struc)作為調(diào)節(jié)變量。依據(jù)《上市公司環(huán)保核查行業(yè)分類管理名錄》，選擇采礦業(yè)等17個(gè)行業(yè)作為重污染行業(yè)。

三、實(shí)證分析

(一)數(shù)據(jù)來源及統(tǒng)計(jì)特征

本文選取2005-2016年中國30個(gè)省級(jí)行政區(qū)(考慮數(shù)據(jù)可得性，除去西藏)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。數(shù)據(jù)分別來源于《中國財(cái)政年鑒》、《中國環(huán)境年鑒》、北大法寶網(wǎng)站、各個(gè)省份的統(tǒng)計(jì)年鑒、《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文均采用stata 14軟件進(jìn)行相關(guān)的數(shù)據(jù)處理和模型檢驗(yàn)。

(二)面板模型結(jié)果分析

表格1顯示了面板回歸結(jié)果，根據(jù)Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果，所有結(jié)果均采用固定效應(yīng)。

由模型的主效應(yīng)M1可知，地方政府財(cái)政壓力的系數(shù)顯著為負(fù)。說明地方政府的環(huán)境治理行為在資金投入方面確實(shí)受到財(cái)政壓力的影響，壓力越大，治理投資額越低。假設(shè)1得到了驗(yàn)證。由M3可知，地方政府財(cái)政壓力對(duì)環(huán)境治理相關(guān)的地方法規(guī)規(guī)章累計(jì)數(shù)有顯著正向影響，且財(cái)政壓力每增加1單位，地方政府通過“精神”關(guān)注環(huán)境的傾向就上升10%。假設(shè)2得到了驗(yàn)證。兩種政府治理環(huán)境的行為對(duì)財(cái)政壓力做出了完全相反的反應(yīng)模式：地方政府最終表現(xiàn)出的“動(dòng)口不動(dòng)手”的環(huán)境治理行為，說明在治理環(huán)境時(shí)地方財(cái)政的確是影響環(huán)境治理的重要條件，于是“不花錢”的通過法規(guī)表達(dá)對(duì)環(huán)境的關(guān)注獲得了地方的青睞。

表1 財(cái)政壓力對(duì)環(huán)境治理投資水平的影響

(三)交互項(xiàng)模型結(jié)果分析

基于以上面板分析結(jié)果，本文對(duì)兩個(gè)模型都分別加入財(cái)政壓力和重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的交叉項(xiàng)(pre×struc)，以考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用。需要注意的是，在構(gòu)造交互項(xiàng)之前要先對(duì)兩個(gè)變量進(jìn)行去中心化處理，目的是為了避免共線性。引入交互項(xiàng)后分別得到M2、M4。

在以環(huán)境治理投資水平為被解釋變量的模型中，交互項(xiàng)系數(shù)為正并在1%的水平下顯著，這說明當(dāng)財(cái)政壓力一定時(shí)，重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更高的地區(qū)由于污染現(xiàn)實(shí)會(huì)迫使地方政府有更高的環(huán)境治理投資水平。

在以累計(jì)地方法規(guī)規(guī)章數(shù)為被解釋變量的模型中，交互項(xiàng)系數(shù)為正并在1%的水平下顯著。這說明財(cái)政壓力對(duì)地方法規(guī)規(guī)章累積數(shù)的影響會(huì)隨著重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)值的上升而上升。這些地區(qū)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)這樣的污染現(xiàn)實(shí)本來就更為關(guān)注環(huán)境治理，在強(qiáng)大的財(cái)政壓力下金錢的投資也許難以滿足現(xiàn)實(shí)需求，于是就更加傾向于通過地方法規(guī)規(guī)章來規(guī)范地方環(huán)境污染行為，給予精神上的支持。

四、研究結(jié)論與政策建議

目前我國的環(huán)境狀況還難以滿足公眾日益提高的需求。地方政府作為治理環(huán)境中的重要主體，在巨大的財(cái)政壓力下是否還可以“盡心盡力”治理環(huán)境以及地方治理環(huán)境的動(dòng)機(jī)成為了一個(gè)值得探討的問題。本文基于2005-2016年30個(gè)省的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，并加入交互項(xiàng)，實(shí)證研究了財(cái)政壓力和地方政府環(huán)境治理行為之間的關(guān)系，并得到以下結(jié)論：第一、地方政府的環(huán)境治理行為在財(cái)政壓力下有著顯著“動(dòng)口不動(dòng)手”的傾向，具體來說就是在財(cái)政壓力下，地方政府更愿意通過頒布相關(guān)的法規(guī)規(guī)章以表示對(duì)環(huán)境的關(guān)注度，而不愿意直接“真金白銀”的投入財(cái)政進(jìn)行治理。第二、重污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政壓力與地方政府環(huán)境治理行為的關(guān)系有著顯著的調(diào)節(jié)作用。在對(duì)環(huán)境治理投資水平的調(diào)節(jié)中，重污染產(chǎn)業(yè)比重高的地區(qū)的投資隨著財(cái)政壓力的提升有著輕微的上升。在對(duì)關(guān)注度的調(diào)節(jié)中，重污染產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)隨著財(cái)政壓力的上升更加偏好于通過法規(guī)手段來規(guī)范相關(guān)的環(huán)境治理事務(wù)。第三、為了進(jìn)一步改善我國地方政府的環(huán)境治理行為，本文認(rèn)為可以考慮以下幾個(gè)方面。首先，根據(jù)央地政府的事權(quán)財(cái)權(quán)統(tǒng)一原則，合理劃分財(cái)政收入。進(jìn)一步明確央地政府之間的職責(zé)劃分。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的法律地位，提高政府治理行為透明度。最后，促進(jìn)社會(huì)相關(guān)團(tuán)體組織的發(fā)展，提高大眾參與度。