我國先行地區(qū)“放管服”改革演進邏輯

(南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京 211800)

一、引言

“放管服”源起于對計劃經(jīng)濟時代的全能型政府角色的揚棄。受新公共管理、新公共服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等理論和現(xiàn)實因素的影響，以服務(wù)、效率和責(zé)任等為主要目標(biāo)的政府機構(gòu)的改革在中國大地上悄然興起。由于下放權(quán)力的改革顯著降低了政府運行成本，改進了服務(wù)質(zhì)量、提升了民眾滿意度，很快它就從一個地區(qū)向全中國蔓延，形成了全國范圍的“放管服改革潮流”。然而，實踐中“放管服改革”失敗的案例不斷涌現(xiàn)，以至政府不得不進行權(quán)力下放-上交的“怪圈”，與實踐相對應(yīng)，關(guān)于“放管服改革”的研究也受到國內(nèi)學(xué)界的青睞和熱捧，學(xué)者們從不同的研究視角、不同的研究方法對其進行了較為全面的深入研究。筆者2019年7月在中國知網(wǎng)以“放管服”、“權(quán)力下放”、“優(yōu)化營商環(huán)境”為主題進行檢索，剔除了工程類、工商管理類等與本研究無關(guān)的研究以及2017年以前的研究，選取有代表的文獻108篇.

縱觀這些文獻研究，我們發(fā)現(xiàn)近20年來，我國學(xué)界對“放管服”服務(wù)的研究主要在2016年以后，研究主題從初期對簡政放權(quán)的界定、政務(wù)服務(wù)功能的詮釋，逐漸向監(jiān)管領(lǐng)域的改革并和放與服結(jié)合研究進行探索。這些研究內(nèi)容的變化說明，“放管服”研究逐漸深入，從“放管服”的本質(zhì)、價值問題向操作性技術(shù)問題、實質(zhì)性路徑問題，以及深層次哲學(xué)問題轉(zhuǎn)變。當(dāng)我們將“放管服”的研究脈絡(luò)和理論與實踐相結(jié)合起來觀察，不難發(fā)現(xiàn)“放管服”改革的內(nèi)容就是以各種理論的概念界定為基礎(chǔ)，一定程度上展現(xiàn)了公共行政學(xué)所推崇的核心觀點和價值思想。

目前，在全國范圍內(nèi)大行其道的“放管服”其實并非突降“產(chǎn)品”，它的萌生甚至比市場經(jīng)濟體制等還要早，新中國成立后我國政府部門先后進行了7次機構(gòu)改革，雖未行“放管服”改革之名，但其進行的實質(zhì)就是轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府服務(wù)。“放管服”首次出現(xiàn)是在2014年政府工作報告中指明要進一步簡政放權(quán)，2016年政府工作報告內(nèi)容變?yōu)椤巴苿雍喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的縱深發(fā)展，這是首次完整表述“放管服”改革的思想。之后每年兩會政府工作報告，十九大報告、十九屆三、四中全會公報都涉及“放管服”改革的內(nèi)容。

二、“放管服”研究的發(fā)展完善

學(xué)術(shù)研究從研究內(nèi)容上分為理論研究、現(xiàn)實研究，理論研究指能對多邊關(guān)系、跨部門關(guān)系、集權(quán)弱化、邊界重要性的消減、體制分散化進行解釋的一套理論工具，將多學(xué)科研究各種思想觀點納入整體框架進而覆蓋政府行動的全領(lǐng)域，對公共部門進行改革，重構(gòu)公共服務(wù)的提供方式；現(xiàn)實研究主要根據(jù)案例針對某地區(qū)或者某一領(lǐng)域的具體問題進行探討，從而提出針對性的建議。本文以期通過對現(xiàn)有文獻的梳理，理順“放管服”改革的整體架構(gòu)，為未來的研究提供可借鑒的思路。

(一)理論層面的“放管服”改革的研究

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于“放管服”改革制度層面的研究主要從緣起背景、主要內(nèi)容、存在問題等方面展開，整體性政府理論強調(diào)政府在治理過程中的動態(tài)性，進而重構(gòu)新型政務(wù)服務(wù)邏輯架構(gòu)，同時整體性治理注重各部門、各主體之間的協(xié)作，通過打破部門壁壘，以降低成本、提高效率；“放管服”改革強調(diào)在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，在實踐操作中的政府購買服務(wù)、“最多跑一次改革”、“雙隨機一公開”、績效評估等都強調(diào)多元主體合作參與。新公共管理理論中的用企業(yè)家精神重塑政府以及新公共服務(wù)理論中的公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品等理論，以及體現(xiàn)了我國人民當(dāng)家作主以人民為中心的思想理論，這一系列理論為“放管服”改革奠定了理論基礎(chǔ)。

當(dāng)前學(xué)者對于“放管服”的概念表述和內(nèi)容界定各有差異，要么根據(jù)政府-社會-市場間的關(guān)系、要么當(dāng)前政府存在的問題角度進行論述，要么根據(jù)政府政策文本解釋缺乏統(tǒng)一的認識，具體來說有的認為“放”就是中央下放行政權(quán)，而有的人則認為政府放權(quán)與社會和市場；“管”方面有的人認為政府部門應(yīng)該加強監(jiān)管，創(chuàng)新改革行政監(jiān)管體制，而有的人認為管就是既要有有效政府也要有有效市場、有效社會。至于“服”有的學(xué)者認為需要多元主體共同參與治理進而優(yōu)化政府服務(wù)，其他人則認為服就是建立服務(wù)型政府。

我國是典型的壓力型體制，“放管服”改革是由中央政府自上而下推動的，這就出現(xiàn)在下放權(quán)力過程中，地方上層主政官員不顧地方實際，盲目追求形式政績、面子工程，并未將中央與地方改革的價值導(dǎo)向在政策制定和執(zhí)行中統(tǒng)一，將本該產(chǎn)生的自治空間衍化成自治空間、合作空間、新辟空間，造成中央政府改革意志與基層受眾體驗間的差異。同時人員配置、財權(quán)等相關(guān)配套措施不能到位，仍然牢牢掌握在上級政府手中，致使“放管服”改革多年但很難改變“放權(quán)就亂收權(quán)就死”的怪圈。下放權(quán)力缺乏監(jiān)管就會產(chǎn)生就會出現(xiàn)公權(quán)濫用現(xiàn)象，但由于我國缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法律，各地各級政府監(jiān)管標(biāo)準不同出現(xiàn)政策打架，為促進經(jīng)濟發(fā)展我國對新興產(chǎn)業(yè)采取包容審慎的態(tài)度使得政府成為最終的背鍋俠，影響政府權(quán)威和威信，同時政府部門缺乏專業(yè)的監(jiān)管人才，社會上缺乏專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)致使監(jiān)管能力有限。政務(wù)中心建設(shè)方面面臨權(quán)力清單、互聯(lián)網(wǎng)平臺、資源交易平臺整合、公共服務(wù)需求和提供模式等方面的挑戰(zhàn)，在解決政府與公眾“最后一公里”問題方面作用發(fā)揮有限。

(二)現(xiàn)實層面的“放管服”改革的研究

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于“放管服”改革技術(shù)層面的研究主要從背景緣由、目標(biāo)任務(wù)、優(yōu)化路徑等方面展開，從目標(biāo)任務(wù)和背景緣由上看：為適應(yīng)當(dāng)前國際國內(nèi)形勢變化，在國際競爭中處于有利地位，各國政府都在尋求良方以保證營商環(huán)境的國際化、法治化、便捷化，同時在“地方政府錦標(biāo)賽”的背景下，地方政府為了尋求“政績”，緊跟政策導(dǎo)向，出臺多項政策法規(guī)進而推動政策落實。同時政府部門利用多樣治理工具如證照分離、互聯(lián)網(wǎng)家政務(wù)服務(wù)、雙隨機一公開、最多跑一次、清單制等從實驗的途徑看待改革，進行了多項探索性、創(chuàng)新性、漸進性的實驗，在此復(fù)雜的現(xiàn)實背景下政府部門通過簡政放權(quán)、減稅降費、優(yōu)化服務(wù)等有效制度供給進而促進政府與市場、社會和民眾關(guān)系的改善，營造良好的社會關(guān)系，提高民眾滿意度和幸福感。

實踐中存在的問題：“放管服”研究存在多年但對于其研究仍然存在部分問題，例如只涉及到“放管服”改革的主要成效和經(jīng)驗推廣，對于失敗的案例缺乏研究，其實失敗的案例比成功的案例更有利于新事物的發(fā)展。但現(xiàn)有的研究中，大部分學(xué)者主要從“放管服”三方面的發(fā)展脈絡(luò)的梳理和對成功案例中尋求當(dāng)前各項“放管服”改革成效被大打折扣的成因著手，例如監(jiān)管機構(gòu)改革的實踐中在監(jiān)管管理相對發(fā)展較完善的杭州還存在條塊關(guān)系失衡、經(jīng)濟監(jiān)管過于削弱、專業(yè)監(jiān)管能力提升不足等問題，另外在通過我國還是以行政監(jiān)管為主導(dǎo)，社會監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管部門之間相互分割，缺乏對監(jiān)管機構(gòu)的問責(zé)和激勵，致使相關(guān)工作人員缺乏動力機制；放管的最終目的是提高服務(wù)質(zhì)量，滿足群眾需要，但是當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)地方政府主官和工作人員服務(wù)意識和對服務(wù)的注意力淡薄同時服務(wù)主體單一，服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡，服務(wù)供給的放權(quán)和承接方面也存在問題。

在優(yōu)化路徑方面：有學(xué)者運用政策工具的分析框架分析“放管服”改革中在不同地區(qū)選用不同的政策工具促進承接主體-社會組織發(fā)展，中西部地區(qū)用放松管制型，東部地區(qū)使用監(jiān)督工具。在營商環(huán)境優(yōu)化方面，堅持利民便企的導(dǎo)向，進一步推動減費降稅及深化行政審批制度的改革，建設(shè)有中國特色的營商環(huán)境評價體系，在監(jiān)管設(shè)置方面，杭州建立大市場監(jiān)管局、深化三合一綜合執(zhí)法，推出“雙隨機、一公開”，建立分級管理體制保證監(jiān)管機構(gòu)的獨立性以及跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、需要借助智慧監(jiān)管等手段取得了良好的成效。在高質(zhì)量服務(wù)提供方面:浙江省從企業(yè)和人的全生命周期提升市場主體的服務(wù)水平，提高服務(wù)質(zhì)量和相關(guān)利益群體的滿意度，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的契機推出了“最多跑一次改革”，跑向了全國。

三、“放管服”改革的經(jīng)驗性規(guī)律

我們按照改革先行者的標(biāo)準，選擇了“放管服”實踐較為成功，且由于其產(chǎn)生的杠桿效應(yīng)帶動了全國的追逐，這些先驅(qū)包括浙江省、上海市、江蘇省、深圳市，具有先動性示范效應(yīng)。

通過對中華人民共和國中央人民政府(http://www.gov.cn/)、中華人民共和國財政部(http://www.mof.gov.cn/)、中華人民共和國民政部(http://www.mca.gov.cn/)、中國政策研究網(wǎng)(http://www.zgzcinfo.cn/)、深圳政府在線(http://www.sz.gov.cn/cn/)、江蘇省人民政府(http://www.jiangsu.gov.cn)、浙江省人民政府(http://www.zj.gov.cn/)、上海市人民政府(http://ss.shanghai.gov.cn/)等相關(guān)網(wǎng)站及其子網(wǎng)站上各類資料的獲取、梳理，確定“放管服”改革相關(guān)政策文本及其“放管服”的代表性省市(見表1)

表1 先行地區(qū)“放管服”的情況

從先行地區(qū)經(jīng)驗來看，“放管服”改革有著較為一致的規(guī)律，這主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.“放管服”本質(zhì)是為了踐行“以人民為中心”的思想，提高企業(yè)和群眾獲得感和滿意度，真正代表人民利益。十八大以來尤其是“放管服”改革以來，各級政府部門轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)變政府部門的職能最大限度為各類市場主體松綁，建立清單制度、改革稅費制度、優(yōu)化辦事程序、強化市場監(jiān)管、回應(yīng)民眾需求的方式為人民群眾解絆，為市場騰位，更多的站在市場和人民群眾的立場和角度去考慮問題，讓企業(yè)和民眾感受到政府部門保姆式、媽媽式的服務(wù)，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境、降低企業(yè)成本、提高企業(yè)效率、釋放市場主體活力，更好的實現(xiàn)全面小康。同時我們也觀察到政府改革大多數(shù)都是從稅務(wù)部門開始，這在一定程度上體現(xiàn)了我國以民為本的思想，將財政取之于民用之于民。

2.“放管服”改革借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)工具打破時間、地域和空間的限制，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推進政府間的改革協(xié)同，促進部門內(nèi)部協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)跑路暢通政府與社會的溝通聯(lián)系，為公眾提供多渠道、精準化、個性化的服務(wù)。當(dāng)前各級各地政府政務(wù)微博、微信公眾號、小程序、APP等讓民眾通過各種手機客戶端了解政府政策取向和動態(tài)，加強與民眾的信息溝通和共享，同時各種政務(wù)大廳、服務(wù)大廳、以及統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等建設(shè)各種電子證照服務(wù)平臺，例如“最多跑一次”、不見面審批、一窗辦理等實踐，實現(xiàn)居民辦事電子化，讓居民少跑路。同時通過互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)整合政府機構(gòu)，打破部門之間的信息壁壘，加強部門之間信息互通，實現(xiàn)數(shù)字政府、智慧政府、虛擬政府，另外通過信息技術(shù)進行決策、監(jiān)管，加強社會信用監(jiān)管，培育和發(fā)展社會力量，讓政府部門工作人員致力于各項惠民政策的創(chuàng)新。

3.各地區(qū)進行“放管服”的先行試驗都將“放管服”項目運行進行標(biāo)準化、法治化、流程化的限制，政策法律先行，同時要注意對“放管服”改革成效的考評。但當(dāng)前部分政府官員產(chǎn)生不求有功但求無過的消極心理，消極面對上級政府下達的任務(wù)，十八大以來實踐證明，為解決這種消極態(tài)勢政府部門提出依法治國，地方政府主政部門制定各項政策文本(詳見表1)，指明改革的方向和目標(biāo)，促進各項政策措施的落地生根，并對各種創(chuàng)新性行業(yè)和試點采取包容審慎的態(tài)度，各級政府在根據(jù)績效評估結(jié)果進行激勵，這在一定程度上提高政府官員服務(wù)動力，同時推行各種權(quán)力清單消除權(quán)力尋租空間，在行政審批、減稅降費等改革中規(guī)范程序，在注重法治過程中也要加強對政府官員個人素質(zhì)的提升，法治和德治并行進而提高政府公信力，在監(jiān)管過程中以信任監(jiān)管為主要著力點加快推進社會信用體系建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管理念、制度和方式，提高監(jiān)管水平和能力推動高質(zhì)量發(fā)展。

4.“放管服”過程中要注重社會力量的培育，加強專業(yè)組織和專業(yè)人才的培養(yǎng)。當(dāng)前我國在公安、教育、醫(yī)療、稅務(wù)、科技、經(jīng)濟等各個方面進行“放管服”的改革，不管是下放權(quán)力中將部門權(quán)力下放給社會組織或者企事單位，為政府部門減負，讓政府部門專注于自身的核心職能的履行，或是監(jiān)管過程中引入專家學(xué)者或者專業(yè)的社會機構(gòu)，或是政府將部分公共服務(wù)外包給社工機構(gòu)或者社會企業(yè)都需要專業(yè)社會力量的參與，同時政府部門也需要提高自身職員的專業(yè)素養(yǎng)和能力，為高質(zhì)量公共服務(wù)的提供奠定人才和組織基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

當(dāng)前隨著黨中央、國務(wù)院以及習(xí)近平主席和李克強總理多次強調(diào)“放管服”改革，我國各地各部門政府紛紛開展各行業(yè)、各部門的“放管服”改革，但在此過程中，有兩種傾向值得警惕：第一、完全否定過去政府部門各項服務(wù)和權(quán)力，第二、在未弄清楚“放管服”改革規(guī)律的情況下全面推行。要解決這兩種傾向，需要借鑒當(dāng)前先行地區(qū)的經(jīng)驗，尋求其中的規(guī)律，進而推進“放管服”的各項工作。放管服改革是一項綜合性、系統(tǒng)性的工程，除具備人、財、物等物質(zhì)資源還需在思想觀念、意識形態(tài)方面打好“保險杠”。