我國涉訴信訪機制權利屬性初探

摘 要：無論是在非涉訴信訪領域還是在涉訴信訪領域，信訪機制權利屬性的認定是研究一直都是我國信訪工作的關鍵性問題。在非涉訴信訪領域，目前學術界主要存在權利否定說、權利肯定說及權利隱性說等學說，由于在該領域存在公民有權參與國家政治生活的民主價值信訪理念及具有與憲法保障“請愿權”相關的法律規范定位，應承認公民信訪權具有權利屬性內核。但是在涉訴信訪領域，文章從設立目的、權利實現、司法實踐以及程序正當性四個角度論證涉訴信訪權權利的偽命題性。

關鍵詞：信訪;權利屬性;涉訴信訪

中圖分類號：D926.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）35-0008-04

作者簡介：徐鵬（1986-），男，漢族，遼寧大連人，本科，沈陽市中級人民法院信訪辦公室，法官助理，研究方向：憲法。

一、問題的提出

信訪機制權利屬性的認定是研究我國信訪工作的關鍵問題，但是在近些年來，公民來信來訪作為國家保障公民行使監督權的最具功能性的制度，在其是否具有憲法權利屬性內核這一問題上，卻在不斷地受到人們的質疑。有的學者從信訪權權利本體角度對此進行論證，從而否認了此項制度的憲法權利屬性：“表面上看，這種制度（信訪制度）似乎給與了公民相當大的權利，其實它甚至不是一項權利”①;但是張志銘認為，把信訪說成一種憲法權利，一般都把它與《憲法》第41條結合起來，從法律上講不能說它沒有法律依據，但也很難說有很清晰的法律依據，而國務院的信訪條例指的是行政機關的信訪，并非指所有機關②;林來梵卻不太同意此種觀點，他承認信訪制度的權利屬性內核，但是認為信訪權的確是一種飲鴆止渴式的權利——即屬于一種蘊含著客觀上引導人們曲折地追求，從而避開正式的訴訟程序而實現救濟的特護權利③;有的學者從憲法框架角度出發，認為信訪作為我國憲法一項輔助性政制，是公民基于某項基本權利和國家基于相應的職責經過長期互動已經形成的某種制度性安排，但憲法和嚴格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認。同時該學者指出，消解信訪困擾的首要課題是提升公民基本權利的保障水平，尤其是私有財產權保障和言論出版等表達方面的自由的保障水平④。

總的來說，當前人們對信訪是否是公民憲法權利問題表現出的莫衷一是的態度，反映出我國公民信訪工作理論存在現實的不成熟與不完善，這種不成熟與不完善會直接影響到信訪工作后續問題的研討以及信訪改革的實際運行效果。與此同時，作為大多數人所認為的信訪制度在司法領域的分支——涉訴信訪制度，該制度是否具有公民憲法權利屬性的內核，當今在我國學界中也仍未作明確的定論。在下文中，筆者將試圖對涉訴信訪制度的法律性質進行研究，從而助于為我國涉訴信訪制度作出憲法權利定位，以對未來該制度的合理定位及劃分國家機構的權能和職能、保障我國憲法賦予公民一系列救濟性權利的實現產生積極的推動作用，故該問題具有實際的研究價值。實際上，沒有理論支撐的實踐是無法走遠的，公民權利是否能夠涵射到涉訴信訪舉報領域、涉訴信訪舉報制度如何運行等是憲法學問題討論范疇，應當用實證憲法學理論的方法進行研究。

二、非涉訴信訪領域存在公民信訪權

如上文所述，目前學術界對公民信訪權的權利理論界定主要存在權利否定說、權利肯定說及權利隱性說等學說爭議。權利肯定說及權利隱性說均承認我國信訪制度自身所具有的合憲性以及正當性，同時肯定信訪權的客觀存在;與之相反，權利否定說則否認了信訪的憲法權利屬性，并認為該制度只是我國憲法第41條規定的公民享有的基本權利的一種行使方式。對此筆者認為，在非涉訴信訪領域，國家應當承認公民信訪權具有權利屬性內核，主要在于以下兩個理由。

（一）公民有權參與國家政治生活的民主價值信訪理念

從國家政治生活民主角度分析，構成我國信訪制度的理念基礎，是基于新中國政法文化在具體政治生活實踐中的主要表現，此種表現所反映出的在我國社會主義性質下所特有的司法群眾路線和實事求是原則，均超越了資本主義非人格化的形式理性特征，而此種超越也為我國提供了一種不同于資本主義的、表現為直接接觸與實質理性民主參與的渠道⑤。筆者認為，我國公民在實質民主參與國家政治生活渠道的出現，正是民主價值為我國政治生活合理化提供了一種合理的規則與有效的路徑，由于客觀上這種價值目標與公民政治權利保障需要在價值形態上保持相一致，故這種相一致最直接的實現方式之一，即能夠在我國的信訪制度理念中灌注人權保障價值的屬性內涵，而貫徹信訪制度的民主與公民政治權利的價值形態理念，也能夠在一定程度上推動我國公民權利運動在更為法治和規范的軌道上運行。對此有學者沿襲該種思路，對當前信訪實際工作中產生的侵犯公民憲法權利問題進行了一系列的研究，并在研究中發現某些地區地方政府因制止越級上訪而衍生出的一系列超越法律法規的非規范“截訪”現象，認為產生根源在于我國自下而上的政績管理體制現況，正是由于這種政治管理現況與信訪制度中公民民主參與國家治理理念相悖，從而產生因公權力過度控訪侵犯公民權利的社會問題。如果要根除此類侵犯人權現象，必須將社會治理模式自上而下變為自下而上——即通過保障我國《憲法》第34條規定的選舉權與被選舉權的方式，讓公民能夠切實地、直接地參與到國家的政治生活之中⑥。

（二）與憲法保障“請愿權”相關的法律規范定位

從我國憲法規范的文本角度分析，事實上，在憲法的權利絕對保障層面⑦，無論是我國憲法第41條和第27條分別規定的公民所具有的批評、建議、申訴、控告和檢舉、獲得國家賠償的權利，還是與之對應的國家機關和工作人員所應負的傾聽人民意見和建議、接受人民監督的義務，上述這些具有公民權利屬性及國家義務屬性的法律條款，均為我國的信訪制度提供了憲法權利層面的理論依據。對此有學者認為，我國憲法第41條乃是信訪權利與信訪制度在憲法上的上位依據是毋庸置疑的。究其原因在于，憲法第41條所列舉的各項公民權利基本上均屬于或近似于傳統憲法學說所說的“請愿權”。但是由于在我國，信訪類的法律、法規內容與憲法第41條所列舉的各項權利又確系一種具體與抽象的法律結構關系，故信訪權的憲法權利基礎使之與請愿權在具體權利的層面仍具有關聯性⑧。因此該關聯性通過相對明確的憲法規范，為我國信訪制度權利屬性做出了具體的、憲法學意義上的歸類指引，故公民信訪具有憲法的權利屬性內核;與此同時，在普通法律的權利相對保障層面，由于我國信訪制度相關權利內容、國家保護及規制條件等，在當前我國全國人民代表大會及常委會均未通過普通法律立法形式予以具體化的保障——例如國家尚未開展的關于《信訪法》等一系列信訪類法律的立法工作。因此在現階段，也正是由于國家信訪制度在法律相對保障層面存在規范法律法規文件的缺失，加之國家各權力機關對憲法絕對保障層面保護的重視程度相對缺乏，由此導致了一些人所認為的信訪權不具有公民權利屬性等一系列誤解現象的存在。

三、涉訴信訪權的偽命題性

反觀我國的涉訴信訪制度。筆者認為，該制度并非一般信訪制度的分支，而應作為我國一項具有獨立地位的、非行政性質的群眾性基礎性工作來看待。一般學界所討論的“公民涉訴信訪權”，由于該“權利”并不具備權利救濟屬性內涵，因此我們也不應當把該“權利”歸類為一項涉訴信訪領域的公民憲法性權利，故學界所認為的公民涉訴信訪權這一概念，具有偽命題性特征。對此，國家僅應將涉訴信訪作為一種公民為維護自身權利，通過反映意見的手段，此種手段能夠成為未來人民法院發現錯案、再審錯案、并以進行自糾的行使方式，而非一種公民維護憲法權利的手段來看待。究其原因，主要在于以下四個方面。

（一）從設立目的角度，建立涉訴信訪制度初衷不以權利救濟為目標

一般來說，我國信訪制度被認為是一項“脫史于東方傳統文化，具有中國特色的政治參與、行政監督和權利救濟制度”⑨。在現階段，由于我國涉訴信訪人群體與其它信訪人群體在信訪人員結構構成、話語輿論資源、維權手段方式、違法行為處置后果等具有同質性的特征，國家權力機關往往為了降低社會穩定管控的邊際成本，單純地看重涉訴信訪制度與非涉訴信訪制度中同質性的“信訪”一個因素，并簡單地倚重行政補充救濟等手段，將涉訴信訪工作作為信訪工作的一個分支加以類別化看待，從而便于進行宏觀地指導、穩控和管理。誠然，從積極的角度來看該種做法多方面強化了涉訴信訪工作中的公權力運行機制，從而產生了比較積極的穩控工作成效，但是從反方面來看，它卻忽視了涉訴信訪制度中另一更為重要的“涉訴”因素——即國家設立該制度的初衷，此初衷設立的目的是國家通過公民信訪行為，能夠發現并糾正集司法終局性及程序救濟性于一身的人民法院產生的部分錯誤及瑕疵的生效裁判，從而以保證人民法院審判權力能夠更加公平正義地行使。同時由于權利的救濟在一定意義上等同于相應權力的制約，涉訴信訪制度設立初衷僅在于人民法院對自身行使裁判權時產生的錯誤及瑕疵的糾正，該糾正行為僅是一種自我糾錯行為，不等同于人民法院對自身裁判權的制約，亦不能等同于對涉訴信訪人相關權利的救濟。由此我們能夠推導出國家建立涉訴信訪制度初衷不以權利救濟為目標這一結論，故涉訴信訪制度不具備與信訪制度類似的憲法權利屬性內核。

（二）從權利實現角度，涉訴信訪人利益實現無法律救濟手段保護

利益法學的開拓者耶林在《為權利而斗爭》一文中認為：“權利的獲得、利用和實現在純客觀不法的情況中，是一個純利益的問題——根據我自己的定義，權利自身不外乎是一個在法律上受保護的利益”⑩。筆者沿用上述觀點認為，如果將一項制度作權利化認定，則至少應當滿足以下兩個基本條件：一是該制度應當涉及人的自身利益;二是該利益能夠受到相應法律的保護。一般來說，涉訴信訪人的信訪訴求一般直接表現為信訪人要求對生效判決在一定范圍內進行糾錯，由于該生效判決在內容上能夠直接影響案件當事人財產權、人身權等權利內容的實現，故涉訴信訪制度具有一定的利益屬性，對此不做贅述。但是某項權利若稱作公民憲法意義上的權利，其權利實現手段在法律表現應至少要囊括法律所規定的非訴訟類救濟或訴訟類救濟兩種方式。其中所稱非訴訟類救濟是指權利人通過行政仲裁、行政復議、信訪等非司法途徑進行的救濟方式，而訴訟類救濟是指權利人通過民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟等司法途徑進行的救濟方式。假使我們在此將公民涉訴信訪制度作權利化認定，若該權利受到不法侵害，在權利人尋求權利救濟過程時，無論是作為法院訴訟救濟程序前的非訴訟類程序，或是作為法院訴訟救濟程序中的訴訟類程序，都無明確法律對該涉訴信訪利益加以制度性保障。因此筆者認為在權利實現角度，因涉訴信訪權因無利益的實現法律救濟手段，涉訴信訪制度不滿足權利成立條件。

（三）從司法實踐角度，涉訴信訪與司法終局性存在緊張關系

法律上所稱的司法終局性原則是指：“所有涉及個人自由、財產、隱私甚至生命的事項，不論是屬于程序性的還是實體性的，都必須由司法機關通過親自聽審或聆訊做出裁判，而這種程序性裁判和實體性裁判具有最終的權威性”。在現實的涉訴信訪活動中，由于大多數涉訴信訪人往往以糾正人民法院生效裁判文書作為主要信訪訴求，假使國家將該訴求所依托的涉訴訪行為作以權利化認定，根據權利義務統一性原則，那么接訪責任機關則必須履行與該涉訴信訪權利相對應的義務——在司法案件的裁判活動中即表現為接訪機關應當對涉訴信訪案件作出再次審查的法律義務。但是由于接訪部門本身并無法律賦予的審判權限，對該案件的法律審查實質上已超出了非司法程序的審查范疇，從而與司法終局性這一原則產生齟齬。對此筆者認為，在此條件下將涉訴信訪作權利性認定易產生兩個不良后果：一方面，人民法院在即便對當事人爭議做出程序性救濟的終局裁判，卻仍難于對案件結果“蓋棺定論”，從而在危害了司法的獨立與權威的同時，加劇了人民法院作為司法救濟機關的行政化傾向和被僭越救濟途徑主次地位的可能;另一方面，正是由于實然狀態下人們對涉訴信訪權利性質的錯誤認識，認為似乎有一種可與司法救濟相抗衡的涉訴信訪救濟途徑存在，導致其時常將該“權利”作為否認司法生效判決的武器，發生涉訴信訪嚴重反噬人民法院生效判決，司法權威難以在社會中良好樹立的惡果。

（四）從程序正當性角度，涉訴信訪程序標準低于司法程序標準

在過去，國家權力機關基于我國傳統“以德配天”思維理性支配及馬克斯韋伯社會支配學理論指導，加之我國的正當法律程序的理念尚未完全建立，導致在涉訴信訪工作存在明顯的績效導向工作方式，這種工作方式最直接的體現是產生一系列如電影《我不是潘金蓮》中，在國家召開重大會議的穩控時期，人民法院或其它國家控訪部門為了片面保證穩控目標能夠順利實現，通過采取一系列限制信訪人人身自由、強制遣返進京訪人員等手段，發生侵犯公民基本權利等引起社會熱議的事件。一般來說，程序權利是指為制約國家機關的權利，保障公民實體權利的實現，在一定的法律程序中為公民設定的權利。但是在實際涉訴信訪接訪工作中筆者發現，當前我國涉訴信訪程序運行標準往往低于司法程序的運行標準，并且在某些方面存在涉訴信訪程序空轉等問題。可能是由于“正當程序”一詞本身就是一個極富道德意味的命題，雖然筆者無法通過客觀材料能夠證實

涉訴信訪制度權利屬性與穩控手段的程序正當性存在的可能性聯系，但有一點可以肯定的是，正是由于當前國家對涉訴信訪工作行使規制規范程度往往低于貫徹正當程序理念下的司法程序規制，從而間接反映出公民涉訴信訪制度在權力屬性表現的不足。所以在未來的涉訴信訪工作中，如何將績效導向模式轉變為程序導向模式，怎樣通過釋放法律程序和程序慣例以統攝各種正當性資源和調整機制的作用，已成為涉訴信訪前瞻性研究課題。

四、結語

信訪制度是具有中國特色和憲法價值權利的一項政治制度，但我國涉訴信訪制度卻由于在設立目的、權利實現、司法實踐以及程序正當性四個角度存在差異，使之不具有公民憲法性權利性特征。雖然涉訴信訪制度與一般信訪制

度具有不同的價值和功能，可是由于其在關注民生、傳達民意、保障民權具有特殊的重要作用，所以我們仍應采取一視同仁態度，對該制度進行同等保護。作為人民法院錯案自糾的一種行使方式，國家對涉訴信訪工作尤其是涉訴信訪改革工作應當加以著重關注。實際上，完成對涉訴信訪權利屬性初探成果的最終目的仍是要面向涉訴信訪改革，并希望通過其對為未來涉訴信訪改革工作拋磚引玉。

[ 注 釋 ]

①梁治平，等.新波斯人的信札[M].北京：中國法制出版社，2000.61.

②蔣安杰.涉法信訪是否挑戰司法權威[N].法制日報，2004-6-10（03）.

③林來梵.從憲法規范到規范憲法[M].北京：商務印書館，2017.60.

④童之偉.信訪體制在中國框架中的合理定位[J].現代法學，2011（1）：4-10.

⑤左衛民，何永軍.政法傳統與司法理性[J].四川大學學報，2005（1）：38.

⑥張千帆.上訪體制的根源與出路[J].探索與爭鳴，2012（1）：36.

⑦韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究[M].北京：人民大學出版社，2004（1）：278.

⑧林來梵，余凈植.論信訪權利與信訪制度[J].浙江大學學報，2008（3）：27-29.

⑨朱最新，朱孔武.權利的迷思：法秩序中的信訪制度[J].法商研究，2006（2）：78.

⑩耶林.為權力而斗爭[M].北京：商務印書館，2006.29.