“沒有獲得感的治理是偏離的”

胡桂林　徐浩程

10月底召開的十九屆四中全會，審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。5000余字的《決定》中“監督”一詞共出現52次，是高頻詞之一。

“落實各級黨組織監督責任”“強化政治監督”“完善派駐監督體制機制”“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接”“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”……盡管《決定》的52個“監督”分布在7部分，但其中32個出現在第十四部分“堅持和完善黨和國家監督體系”中。

應該如何理解監督體系在國家治理體系中的地位？對基層紀檢監察機關而言，又應該如何堅持和完善監督體系？就此，本刊采訪了北京大學中國政治學研究中心教授何增科、北京航空航天大學教授任建明、中國政法大學副教授李莉。

任建明

何增科

李莉

權力監督的問題與難點

《廉政瞭望》：此次《決定》中專門提出“堅持和完善黨和國家監督體系”。這是否意味著監督體系也有一個現代化的命題？

任建明：推進現代化對于保障國家宏觀制度建設具有重要作用。四中全會提出的13個方面的制度或制度體系，其中最后一類是關于權力監督和廉政建設的。這類制度建設具有多方面的意義，既重要又困難，還具有相當的挑戰性，以至于數千年的中華文明都從未破解。如何在這類制度建設上實現突破？關鍵還是要堅定地推進現代化。而要推進相關制度的現代化，首先就要克服傳統觀念，實現觀念和思想上的革命。

例如，在權力監督方面，傳統觀念和思維主要存在如下問題：一是重視單向監督，缺乏雙向制約的理念;二是重視自上而下的組織監督，而自下而上的民主監督意識薄弱;三是重視自身（內部）監督，忽視異體（外部）監督;四是強調對被監督者的監督，忽視對監督者的監督。

在黨和國家權力監督實踐中，有兩大難點尤為突出：一是一把手監督難，且越往上越難;二是監督監督者難。之所以形成這樣的權力監督現實，與傳統觀念關系甚大。與現代的觀念相比，這些傳統的觀念和思維都是落伍的。如果不首先革新這些傳統觀念，就無法在制度的現代化上取得突破。只有權力監督制度現代化了，才能真正把權力關進制度的籠子，從而消除滋生腐敗的土壤，取得廉政建設的成功。

促進基層行權規范化

《廉政瞭望》：在治理體系與治理能力現代化中，監督體系處于一個什么樣的作用與地位？

何增科：國家治理本身目標是保障人民美好生活、國家的可持續發展、社會的長治久安，這些東西都離不開廉政治理。假如我們的干部斂財自肥、與民爭利，那么人民群眾的美好生活就談不上;不作為、不擔當，當二傳手，那么要可持續發展必然就后續乏力。干部不干事了，可持續發展就會出大問題。如果人民群眾對黨和政府不信任了，跌入塔西佗陷阱，就會出現治理危機，長治久安就會出現問題。所以我們說廉政治理在國家治理中起著基層性、保障性的作用。

《廉政瞭望》：十八大后監督體系的完善，最重要的事情莫過于監察體制改革，它對治理體系與治理能力現代化有什么作用？

李莉：國家治理現代化最重要的內涵就是要形成一套非常穩定、健全的權力約束機制，這是現代國家建構最重要的一個共識。在共識的基礎上，我們也有中國特色，其中最重要的權力約束和制約就是堅持黨的領導下的權力約束和制約。國家監察體制改革，以前可能就理解是為反腐敗進行的改革。現在看來，反腐敗只是追求治理體系與治理能力現代化中的一個重要部分，國家監委也不僅僅是要進行反腐敗，更重要的是要讓權力得到有效監督和制約。它是為整個國家治理體系和治理能力提升做的一個重要的制度性變革。

《廉政瞭望》：“堅持和完善黨和國家監督體系”需要進一步深化紀檢監察體制改革，下一步還可以從哪些方面完善？

何增科：紀檢監察體制改革目的在于增加紀檢監察機關專業性、權威性、獨立性、有效性與責任性。判斷改革是否成功，需要從這五個方面來看。監察法的通過，保障了監察機構的獨立性和權威性;紀檢監察體制改革充實了人數、力量、資源，增強了紀檢監察機關的有效性。從這些角度來說紀檢監察體制改革已經取得良好的進展。那么進一步深化的方向，就是專業性和責任性上。紀檢監察機關的責任性，就是如何保障紀檢監察機關在辦案過程中不濫用職權等等，現在也制定了一些規定，還需要進一步強化。

這方面廉政公署可以借鑒。廉政公署的執行處有一個外部委員會，該處調查一個事情后，決定對這個事情立案，外部委員會不過問，但是決定不立案時，他們就沒有這個權力了。案件不查的決定權，要問外部委員會。

《廉政瞭望》：對基層紀檢監察機關而言，可以從哪些方面著力，堅持和完善監督體系？

李莉：在基層很多政策需要因地制宜，但在靈活上也有走偏的現象存在，一偏就會出現權力監督失控。十九屆四中全會強調權力運行的規范化、法制化，未來在基層各個流程和環節，用權都會向著更加規范化去努力。雖然可能有地域差距，但大方向是這個。所以對于基層紀檢監察干部來說，就需要學法、懂法，不僅是學黨內紀律規范，還有國家法律的學習。

此外，為了實現監督的效率與規范，靠傳統的方式已經滿足不了的，就迫切需要從手段上去變革。比如十九屆四中全會提到“建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制”，這就是要求用權留痕，要留痕就需要用一些新的方式方法去實現。

治理要讓老百姓有獲得感

《廉政瞭望》：大數據技術是這些年你研究的重點之一，它在監督體系現代化中發揮了什么作用呢？

李莉：雖然它是一個技術變革，不是體制的變革，但是它也是非常有用的。在現有情況下，技術手段是一種完善監督體系與能力的巧勁，非常有效。而且從實踐來看，用大數據去監督多是基層，因為基層工作需要有一些有效的辦法提供抓手。

《廉政瞭望》：《決定》中提到“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”，這其中之一就是群眾監督。群眾不僅是監督的主體，也是治理能力現代化感受的主體。如何提升群眾在治理體系與治理能力現代化中的感受呢？

李莉：權力運行與監督除了監督之外，還要讓老百姓感受到監督對他們也是有意義的。只有這樣，他們才愿意參與到其中。就是讓老百姓有一個獲得感。治理能力的提升在一定程度上不僅是政府要使勁，如果老百姓沒有感受到治理效能，沒有獲得感的話，那你這個治理一定意義上也是偏離的，是虛的。

《廉政瞭望》：更多是一種管理，而不是治理。

李莉：對，治理要讓老百姓得到實惠，有獲得感，這樣才能形成一個良性的循環。這是基層在考慮治理體系與治理能力現代化中的一個著眼點。什么叫現代化、什么叫治理效能提高，在基層落腳點就是老百姓獲得實質性的收益，老百姓要覺得好，這個才是真的好。