農業保險扶貧及其法律制度研究

趙容容

摘要：我國“十三五”規劃提出，到2020年農村人口要實現全面脫貧。這是全面建成小康社會必須要打贏的攻堅戰。2017年10月，黨的十九大報告中指出，脫貧攻堅戰取得決定性進展。但是，我國現在的貧困人口還有4000多萬，全面建成小康社會的最艱巨、最繁重的任務仍然在農村。要消除農村貧困問題，最根本的還是要提高農村居民的收入水平，農村地區農民的收入主要還是依賴傳統的農業經營，但是我國自然災害發生的頻率屢增不減，使得農業的發展伴隨著很高的危險系數，這不利于農業生產的發展，使得農戶更難擺脫貧困。保險作為一種特殊的風險管理工具，其風險阻隔、經濟補償等功能對預防、分散農業風險、減少損失方面具有重要意義。但我國農業保險扶貧存在著很多問題，有關法律制度的不完善是造成這些問題的主要原因，因此，我們要積極完善農業保險扶貧法律制度，以促進農業保險發揮其扶貧功能，助力脫貧攻堅戰的勝利。

關鍵詞：農業保險 保險扶貧 法律制度

一、農村貧困居民的致貧因素與農業保險扶貧的可行性分析

（一）我國農村貧困人口的致貧因素

導致貧困的因素多種多樣，最基本的在于收入與支出的不平衡。目前我國政府已經出臺了一系列有助于減輕農村居民負擔的優惠政策，主要集中在醫療領域和教育方面，比如自2002年起要求各級政府積極引導在農村地區實行新型農村合作醫療，以大病統籌為主，對于以前農村居民看病貴、看病難以及由此導致的許多家庭貧困和返貧等問題起到了很大作用，教育方面農村義務教育階段學生享受兩免一補政策等，減輕農村居民教育支出，隨著全面小康社會的逐步建成，政府減輕農民負擔的優惠政策會持續增多，但是也只是適當緩解了農村居民的經濟負擔，難以解決貧困的根本問題。要解決這一問題，最根本的還是要從其收入入手，提高其收入水平，解決收入與支出之間的不對等。而農村居民的家庭收入主要來自于農業經營的收入，工資性收入的比重只占很少一部分，農業經營收入的變化是影響家庭收入水平的主要因素。農業經營的狀況很大程度上取決于天氣等自然原因，而我國自然災害發生的頻率非常高，導致農業經營收入極不穩定，嚴重影響到家庭收入，所以，對農村居民來說，要提高他們的收入水平還是要從減少其農業經營因自然災害等遭受的損失入手。

（二）農業保險扶貧的可行性分析

農民的收入水平依賴于農業經營的好壞，粗放式的農業經營模式使得農業經營在很大程度上又取決于天氣狀況，面對頻繁的自然災害，以農業經營為家庭主要收入來源的農村居民自然難以擺脫貧困。要打贏脫貧攻堅戰，解決脫貧這個全面建成小康社會的阻礙，我們就必須要想辦法來保障農民的農業經營性收入，減少因自然災害造成的損失或者對其損失進行有效的補償。保險作為一種轉移風險、補償損失的最佳手段，其特有的這種功能正好滿足保障農業經營性收入的需求，對于預防、化解、分散農業風險，減少損失具有重要意義。在實踐中，保險預防、化解、分散的職能有助于投保人提升自身能力，主動規避風險。保險補償損失的職能能夠保障投保農村居民在其農業經營遭受自然災害時不至于因災致貧返貧，用保險的方式緩解扶貧理念缺乏公平性的特征。因此利用農業保險扶貧具有可行性。

二、農業保險及其法律制度中存在的問題

（一）農業保險供給短缺，需求不足

農業作為第一產業，是國家產業的根本與基礎，但究其特性，農業生產具有周期較長、季節性明顯、地域性差異、受自然影響較大等特點，因此農業風險通常都面積廣大、季節性明顯、發生頻率高以及損失大，農業保險作為規避農業風險的有效工具，其經營也具有高風險、高成本、高賠付率和高費率的特點，導致大部分保險公司不愿開展農險業務，目前我國農業保險產品的供給主體僅有29家，而且產品的保障范圍和覆蓋范圍較小。特色農業險種保障程度和覆蓋率更是不高。目前我國農業保險中央財政補貼的險種標的包括種植業、養殖業、森林及其它品種具體共15種，而全國各地區之間由于地形、氣候、溫度等原因各地農作物品種差異較大，特色農險產品數量上相對較少，很難滿足不同地區農戶的需要。其次部分特色農險產品的保障范圍僅限于自然風險，保障程度不高，同時費率較單一、免賠額較高等問題，造成農戶參保意愿下降，此外還有部分特色農險產品宣傳不到位、或只在試點地區出售等因素，無形中降低了特色農業保險的保障范圍和覆蓋率。

其次，傳統的農民自身文化水平有限，獲取信息的方式單一，無法了解農業保險的有關情況，再加上傳統保險的保費高，賠付手續繁瑣、賠付數額過低，對于賠付，保險公司往往制訂苛刻的條款，不賠償的排除項過多，造成農民不相信農業保險，認為投保是花冤枉錢，因此不愿投保。當遭受自然災害時，寄希望于政府救濟，農業保險有效需求不足。

（二）農業保險補貼不到位

農業保險的目的在于穩定保障農業生產，支持農業經濟發展，是國家與政府主導對于農業的保護和支持，所以農業保險的發展必須得到國家政策的支持。農業保險補貼首次提出是在2004年中央一號文件中，自此我國農業保險保費補貼試點工作逐步開展，截至目前，中央財政補貼品種已經由最初的6種擴大到覆蓋種植業、養殖業、森林及其它品種具體共15種，補貼試點擴大到 29個省區，種植業保費補貼比例增至 35%以上，但是險種主要針對主流種養產業、貧困地區覆蓋率較低、采用保費補貼方式補貼手段較單一且不夠穩定等問題，嚴重影響了我國農業保險的發展。相對于貧困居民收入低薄、經濟基礎較差的情況，35%到40%的保費補貼比例仍顯不足。目前我國農業保險保費補貼工作實行政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進的原則。實踐中，補貼是否到位主要取決于當地農戶應負擔的保險費是否繳納完成以及縣級財政補貼是否到位，但對于貧困地區來說，縣級財政往往無力承擔其補貼額，中央、省級財政補貼也就無法到位，扶貧農業保險無法真正實施。雖然現在部分試點地區對補貼機制進行了改革，也取得了較好的效果，但是從全國范圍內來看，中央財政補貼仍然存在力度不夠、方式單一、不夠穩定等問題，直接影響了農業保險供給主體開發特色險種的積極性，許多有需求的農戶難以得到保障。

（三）農業保險法律制度不完善

目前，我國農業保險方面的依據主要有2013年的《農業保險條例》，2016年的《中央財政農業保險補貼試點管理辦法》。農業保險作為國家保障農業的一種工具，通常涉及保險經營機構、政府以及農業生產者三方，但有關文件中并沒有對農業保險中的各個主體的民事責任做出具體規定、對政府的權力邊界也沒有明確規定。具體來說，首先沒有規定農保運營機構的市場準入和退出規則及其經營范圍等，導致實踐中經常出現一些保險公司擅自違規投資、捏造財務數據和虛假償付能力報告的情況。其次，在政府方面，有關文件沒有明確規定農保中政府 的職能和應承擔的法律責任，經常出現政府人員濫用職權、徇私舞弊、監守自盜的現象。甚至有些部門參與騙取補貼，完全達不到監管的作用，對此必須要在法律上明確界定政府的職責范圍與責任，嚴厲打擊知法犯法的行為。此外，對于農業生產者來說，由于沒有嚴格的監管制度，一些農業經營者在遭受災害后故意夸大其經濟損失以騙取更高的保險金，并且這種現象頻發，得不到有效控制。農業保險的經營和發展對法律法規的依賴很強，必須要完善法律制度以對其進行保障。

三、農業保險及其法律制度的完善

（一）增加農業保險的有效供給和有效需求

1. 大力開發農險產品，適應農民需要。首先，政府可以采取優惠政策、補貼政策等，積極推動保險經營機構開展農業保險業務，同時爭取讓已開展農業保險的公司入駐本地區，增加農業保險的供給主體;其次，保險經營機構要不斷增強研發能力，開發適應面更廣的農業保險，同時也加快特色險種開發，要深入調查，充分了解不同地區的經濟狀況、農業特點，與當地政府積極配合，了解當地農民實際需要，為其量身打造特色農險產品，綜合考慮風險和收益，確定合理的費率和保險額，讓農民可以接受，提高投保率，提高農業保險覆蓋面，讓農業保險在扶貧方面更好的發揮作用。

2. 培養專門的農險人員，增強綜合服務能力。農業保險具有較強的專業性，對普通農民來講很難理解。所以首先必須要培養專門的農業保險人員，做好農業保險普及工作。當地政府要給予積極配合，通過廣播、電視、報紙、標語等各種方式進行宣傳，使得農業保險這項利好政策家喻戶曉。農業保險人員要深入農村地區，向當地村民講解農業保險的有關知識，對農業保險的標的、起賠點、賠付標準、保費、理賠流程等進行細致講解，使農民可以真正明白農業保險是降低農業損失的有力工具，讓農民愿意投保，提高當地農業保險的參保率。同時這些專門人員在宣傳普及過程中要做好信息收集工作，了解當地農業生產情況，分析貧困原因以及農險產品推行的主要阻礙，為特色農險產品開發提供合理的意見和建議，配合做好產品運行后的信息反饋工作。

（二）完善農業保險補貼政策

首先，各地區政府要積極貫徹推行三農優惠政策，推進本地區農業結構調整，發展現代化農業，增強農業的發展潛力，發展具有本地區特色的農業。各地區基層政府要為農業保險實施創造有利的外部環境，與農業保險經營機構積極配合，根據自身的農業發展特點、經濟狀況、風險狀況等，實地考察制定適于本地區發展的農險補貼政策，并且要把農業保險補貼真正落到實處，降低農戶投保費用，做好宣傳工作，擴大本地區特色農業保險的覆蓋面，提高投保率，減少農民因自然災害而承擔的風險。其次，國家要加大中央和省級財政的補貼額度，根據各地區不同的經濟狀況逐步降低基層政府的補貼責任以及農戶的投保費用，改善基層政府補貼負擔過重的情況，同時增加中央財政補貼的險種標的以及補貼方式，通過稅收優惠、保險經營機構研發補貼、巨災風險準備金等手段逐步建立多層次的中央財政補貼機制。

（三）健全農業保險法律制度

1.健全立法保障體系。首先，我國應健全農業保險的立法規定。通過立法明確規定農業保險中各主體的民事責任以及政府的權力邊界。明確農保運營機構的準入、退出規則、經營范圍等，明確規定農業保險實施中政府的職能及其違反規定應承擔的法律責任，明確農戶享有的權利和騙保等應負的責任等。其次，在基本立法基礎上，以行政法規或地方立法的形式制定農業保險扶貧專項立法及實施規則最后，從農業保險供需、運行、風險控制與監管層面構建農業保險扶貧制度立法規范體系。在農業保險服務供需層面，建立服務供需協商、差異化調控制度和績效評價，創新農業保險產品、扶貧對象信用能力建設等制度規范;在農業保險運行層面，構建農業保險精準識別和瞄準，保險補貼精準利用，產業扶貧、財政扶與科技扶貧等協作制度規范;在農業保險監管與風險防控層面，建立農業巨災保險與再保險制度規范，構建區域化、審慎監管制度規范，以加強農業保險經營風險防控。

2.建立扶貧保障激勵約束機制。首先，建立政府補貼資金管理平臺，對政府補貼資金實施嚴管嚴查，明確每項資金的用途及落實，加大對違法使用補貼資金的懲治力度，避免政府濫用職權、監守自盜，保險機構將資金用作它途。其次，建立農險扶貧考核機制，包括激勵機制和懲罰機制，根據各自地區的實際情況制定明確的考核標準，并且嚴格執行，將責任全面落實到每個人，將有關信息及時公開，保證農業保險真正發揮其扶貧功能，保證國家政策落實到實處。此外，在農村地區合理設定分支機構和服務平臺、開發適合農民需要的保險產品等法定義務，并規定相應的考評監督機制與法律責任機制，從法律層面加強對其扶貧的約束。構建公眾參與績效評價立法機制，保障績效評價的針對性和民主性。

3.優化農業保險風險防控法律機制。第一，建立對農業保險的再保險制度，以此來分散農業保險扶貧中出現的風險問題，改善農險經營機構因懼怕風險而缺少供給的情況。第二，為保證農業保險扶貧的有效實施，在貧困地區設立專門的農險監管機構，監管農險實施的精準度和有效性，對于貧困地區的農險監管機構，適當的增加其權限。第三，對不同地區的農業保險經營機構實施差異化監管，對其設立條件、風險監管指標等在可控制的范圍內實施差異化管理，鼓勵農險經營機構在貧困地區開展業務，研發具有特色的農險產品，滿足不同地區的差異化需求，增強監管作用，促進農業保險發揮扶貧的積極作用。

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（作者單位：山西財經大學法學院）