新型城鎮化背景下農村土地使用權資本化對策研究

□詹王鎮 吳善善

[內容提要]當前，我國農村土地使用權及其效益的實現存在諸多制度障礙，特別是非市場化土地征收導致農民無法享受到土地帶來的地租增值。中共十八屆三中全會明確了未來我國農地制度的改革方向，其中一個創新點就是逐步推進農村土地使用權的資本化，這對于促進農村經濟社會的科學發展、縮小城鄉收入差距、促進土地資源的合理配置、促進土地產權制度改革以及為經濟理論界深化關于資本、產權和制度及其相關問題的理論研究提供參考，尤其是對農村土地規?；洜I的促進，農業增長方式的轉變，農村經濟發展“瓶頸”的解決來說是最現實的選擇。但當前在新型城鎮化背景下，還存在農村土地使用權資本化制度障礙和集體土地資本化運作現實障礙等，嚴重阻礙了土地資本化的運行。因此，為更好推進地區城鎮化進程中農村土地資本化，我們要進行適合土地制度的改革，創建農村土地金融市場機制，拓寬農民融資渠道，建立多元化農地資本化的市場運作形式，確立農村土地使用權資本化的市場運作機制、監管機制和保障機制等。

中共十八屆三中全會明確了未來我國農地制度的改革方向，即加快推進農村土地資本化，促進其使用權的融通與流轉，“賦予農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。因此，要保障農民在集體經濟組織中所享有的成員權利，大力發展農村(農民)股份合作，規范農民對農村集體經營資產股份的占有權、收益權，保障流轉方面的有償退出權、繼承權以及抵押和擔保。推進農民住房財產權自主實現抵押、擔保、轉讓，探索增加農民財產性收入途徑。十八屆四中全會進一步提出了依法治國，要求運用法治思維謀劃推動土地資本化改革，保障農民的土地權益，進而推動新型城鎮化的發展。

一、探索我國城鎮化進程中集體土地資本化的現實意義

(一)有利于促進農村經濟社會的科學發展

資金嚴重不足是集體土地現代化經營的重要阻礙之一。通過農地資本化來吸引企業投資農業，通過集體土地資本化流轉有利于規模效益和改變資源配置方式，降低成本以及規范企業和農戶之間利益市場調劑與分配。農村經濟得以發展也能為我國其它經濟相對發達地區和次發達地區推行農村土地資本化提供示范經驗。

(二)有利于縮小城鄉收入差距

長期城鄉二元體制造成城鄉收入差距過大，而縮小城鄉差距需要讓農戶參與要素收入分配取得財產性收入。農地資本化有利于農戶提前獲得未來收入預期的貼現值，使得土地的部分級差收益為農民所享有，從而縮小城鄉收入差距。

(三)可以促進土地資源的合理配置

中共十七屆三中全會《決定》指出：農村金融問題是農村經濟的核心。土地金融要盤活需要做好土地抵押貸款等土地金融服務完善工作來促進土地資源合理配置和聚集資金與分散風險。當前一部分農民不愿意經營土地，而其卻又急需資金投資其他行業，通過土地銀行等對土地抵押，然后把土地流轉給規?；慕洜I者，這樣最終結果是參與土地金融的各方都能獲得便利，土地資源也能得到優化配置和資本化運營。這樣可以建立既反映市場供求情況又反映資源環境稀缺程度的價格形成機制。

(四)可以促進土地產權制度改革，形成化解征地矛盾的有效機制

我國集體土地制度本身存在多個產權主體并存等產權模糊狀況。這種由政府控制土地資源的局面，在利益驅動下，一些地方政府以“公共利益”為名超低于市場價格征地通過拍賣等方式牟取體制性暴利，結果導致嚴重的征地矛盾。為此，有學者指出，在征地過程中，地方政府的“理性經濟人”角色會對征地的成本—收益進行權衡選擇，為此需要保障農民土地發展權，遏制這種侵犯農民土地權益的行為，從而化解征地矛盾。

(五)可以為經濟理論界深化關于資本、產權和制度及其相關問題的理論研究提供參考

在實踐層面，可以為政府機構制定農村土地資產運用和管理方面的政策提供新的決策參考，為農村基層工作者做好農村基層工作和帶領農戶發展經濟、建設新農村提供新的視角，也能提供新的建議和意見；為立法機構制定、修改和完善以及出臺配套法律法規，如《物權法》、《土地承包法》等，提供理論依據，推進我國有關農村土地流轉的法律體系的發展和完善。

二、我國城鎮化進程中集體土地資本化的難點分析

(一)新型城鎮化背景下農村土地使用權資本化制度障礙

1.農地所有權制度模糊

目前土地產權制度中土地所有權主體不明?！巴恋丶w所有權在事實上的虛置。所有權主體的非明晰化造成了權力真空，所產生的最嚴重的問題是對土地的侵蝕和公共資源的浪費?！碑斍?，城鄉二元化格局造成的歷史鴻溝阻礙了生產要素在城鄉間的流動、土地集體所有制所帶來的慣性影響集體經濟組織、村民委員會或村民小組當然成為集體土地所有者的代表，成員自身實際掌控的也僅僅是土地的承包權利。

2.集體土地使用受限制

目前，現行《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對土地流轉制度的設計比較保守，對土地承包經營權流轉方式和土地使用權抵押規定得過于嚴格。只規定少數農地，如“四荒地”、鄉村企業建筑物占用地等，使用權可以抵押，其余是明令禁止，《農業法》第三十七條明文規定：“集體所有的土地使用權不可抵押”。實踐中，由于集體土地使用權受限較大，土地流轉根本就難以達到政策的預期效果。

3.土地管理制度有失公平

我國長期以來五級土地管理體制，弊端在于地方政府土地審批和規劃權、收取土地出讓金的權利等多種職能集合在一塊。有了這些特權，政府對土地征收具有隨意性，其違法批地破壞了土地市場秩序，有損社會公平。土地管理制度亟待創新，主動適應社會實踐需求，推進土地資本化流轉，及早撤銷對流轉對象及方式加諸過多的限制，改進土地承包經營權入股等流轉方式的制度設計。

4.對公共利益的界定缺乏合理性

《憲法》第十條第三款明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”我國法律層面并沒有明確說明到底什么是“公共利益”？目前，我國的征地拆遷現實中，什么是公共利益基本上都是由政府來決定。于是，相應利益場合下，農民反而沒有了發言權。城鎮化過程中，由于農村土地市場的不完善，地方政府通常就利用手中的權力，官商兩便，各自追求短期的經濟利益，他們成為集體土地市場化名副其實的最大受益者。

5.農地用途管制較為嚴格

農地用途管制目的是為了糧食安全，但也不利于農民致富，因此用途管制機會成本就是要對農民的土地發展權進行補償。但是《土地管理法》第四條指出：“所有使用土地的單位和個人，必須按照國家編制的土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。但是這種管制，農民沒有獲得土地的級差收益和土地發展權的機會。

(二)我國城鎮化進程中集體土地資本化運作現實障礙

1.思想觀念落后

受到小農意識的影響，對土地資本化經營認識不足，導致農民不敢于也不愿意將土地使用權轉讓。農民和政府思想觀念轉變存在問題。農民對土地的鐘情和依賴心理。政府決策者多從政治上考慮是否土地資本化與社會主義性質相違背等，而非以農民利益為重心。領導對土地資本化如何運作和如何進行股份設置等沒有經驗。而事實上，只有兩者觀念轉變才能推動農村土地資本化、激活農民土地資源、推動經濟發展。

2.市場失范及行政干預

資本化運作需要公平競爭環境才能實現資源的優化配置。我國現在環境中很難保障土地交易各方平等、自愿、公平進行。行政化的土地征收依舊是政府主導的，政府憑借其權力優勢強制占有農地的級差收益，而農民僅僅獲得遠遠低于市價的部分土地產權收益。這種背離市場的農地征收和行政化的干預等已經成為我國農地非農化的明顯弊端，農民土地使用權資本弱化和農民沒有得到土地增值紅利等現象特別嚴重。

3.土地產權缺乏有效司法保護

土地產權缺乏保護，侵權現象嚴重，農村集體土地所有者和使用者的權利并未在司法上得以有效保護?！稗r民缺乏對土地獨立、穩定和受保障的產權，經營行為的短期化現象也就必然十分嚴重?！痹偌由虾芏噢r地的拋荒導致沙漠化等加重這一現象。目前，集體土地流轉問題重重。集體所有土地轉為國有土地主要是國家征地。農民往往征地得不到合理的補償導致社會矛盾尖銳化。農民集體之間的土地使用權流轉規定很多都不規范，再加上相關法律的模糊給很多人投機的機會。缺少法律保障，談何集體土地正常流轉？談何集體土地資本化？

4.土地資本化金融支持力度不夠

實現土地的資本化經營，必須有足夠的資金來支持。而我國金融機構普遍存在著城市情結，以致農村成了我國金融市場最薄弱的環節。農業投入的資金來源一般來自政府的財政撥款或者是銀行貸款、民間借貸等，這樣資金來源比較受束縛。農村土地經營資金匱乏，嚴重影響和制約了土地資本化的發展。因此，土地無法融資成了土地資本化的關鍵難題。

5.技術操作存在障礙

土地資本化運作是個非常復雜的金融系統工程，涉及的領域很多，既包括對土地價值進行評定、設計股權、發行轉讓資本收益，還包括規避投資風險等問題，這就需要進行細化設計確保土地資本化能夠無障礙得以實施。

6.缺乏服務完備的中介組織和高端人才

土地的資本化經營需要一個綜合性強、多功能、信息量充足、關聯度高的土地經營中介組織，更需要有大量懂土地房地產、懂金融管理的綜合型人才?，F行的中介組織達不到推進資本化運作的要求，呈現出規模小、運作不靈活、管理水平低、管理人員素質參差不齊，無力激活潛在土地資產，使之資本化。

三、新型城鎮化進程中集體土地資本化的對策建議

“土地使用權資本化的構想，根本出發點和立足點是創造一個有利于要素——土地、農村勞動力和資本——流動的制度安排條件”，其目的在于農業的發展和農業乃至國家的現代化。需要下列方面進行完善：

(一)加快推進法制化改革

農村集體土地使用權資本化改革只有良性立法才能持續健康發展。我國現行的《土地管理法》和《物權法》都存在一些欠缺，都沒有對集體土地使用權流轉做出明確、細致規定。但現實農村，集體土地隱形流轉現象卻比比皆是。這導致立法與實踐之間明顯的沖突。當務之急是盡早修改相應的法律規定，建立包含農村集體土地使用權自由流轉方面的新的法律法規。使《憲法》、《物權法》和《土地管理法》在農民集體土地的所有權、使用權、財產權和交易權等相關規定上形成完整、統一、平等的法律規范，從而使得使我國農村集體建設用地使用權資本化有法可依。

(二)進行土地制度改革

1.明晰土地產權

農村土地的所有權主體必須要明確，土地所有權的權能必須要逐步完善。而明晰土地產權必須要“明確界定農村土地所有權主體，明確界定國家和農民集體之間的土地權利界限”，探索農民實現所有權的途徑，確立農民對土地共同所有的組織。

2.完善土地所有權權能

“明確農民作為集體成員對本集體土地擁有完整的物權,包括處分權能，使政府不能再以“公共利益”為借口任意征用、兼并農民土地”。完整的土地權能讓農民真正成為土地的主人，可自主決定土地使用權買賣、出租、轉讓、繼承、抵押、入股等。

3.完善集體土地產權制度

打破30年承包期，可以將土地使用權進行私有化。將村民委員會界定為法人，同時拓寬宅基地使用權買賣范圍，給農村建設用地在入市方面便利，使得農地能夠參與到新型城鎮化之中，并在登記制度方面予以完善。土地承包經營權的流轉方式不應僅僅局限于現有的幾種方式，應有所創新?！巴恋爻邪洜I權作為一種財產權，采取收益抵押，經營權證質押、出典以及拍賣、變賣土地收益等方式流轉也并不違背現有法律政策的規定。”可以采取土地承包經營權入資合作社，或者土地使用產權可以抵押融資，促使其走向資本化。

4.改革集體土地使用權制度

對于公益和非公益用地區分操作，對于公益用地采取國家征遷方式，非公益用地放權于民、讓利于民。同時清理地方不合理的規定，凡是違法和不合理的要廢除。從而為土地高效利用和農民分享土地紅利掃清制度障礙。

5.設立農村集體土地發展權，建立集體土地資本化后的收益分配制度

土地資本化經營要義在于土地收益在國家、集體和個人之間進行合理的分配。確立土地發展權并使得農民土地的非農化權利由其集體自主的支配，完善現有農地土地利益補償機制。給土地產權人更大自主權和更多的政策支持，結合國家扶貧政策來創新土地產權制度。

(三)完善農村金融市場機制，拓寬農民融資渠道

土地銀行是突破農村融資瓶頸的重要途徑，是實現農村投融資多元化的重要載體，可促進農村土地流轉及農村經濟發展。國外比較典型和成功的土地銀行制度有美國聯邦土地銀行、德國土地抵押信用合作社和1912年開始的南非土地與農業發展銀行等。其中，德國的土地金融制度是最早最成熟做法。國外這些成熟的運作經驗為我們提供了啟示和借鑒。

隨著我國農地產業化和規模化發展，國內農村土地金融市場資金嚴重短缺，“貸款難”問題很嚴重。為解決資金瓶頸，農村亟需金融改革，需要盡快調整金融市場準入政策，通過試點設立村鎮銀行、農村資金互助合作社或農業貸款專業公司等新型農村金融機構，拓寬融資渠道，逐步建立商業性、合作性和政策性相結合的農村金融機制，完善農村金融服務模式，推進金融產品和擔保抵押模式創新，為農地資本化推進做好金融服務。

如可以嘗試建立“農村土地銀行”。采取以下做法：政府擔任組織者，把相對集中的土地使用權歸集到一起，包括：同一區域的農民承包地使用權、農村集體建設用地使用權以及退讓出來的農民宅基地使用權等。并且進行分類性重新整合，做到“零存整貸” 按照銀行的模式進行相似性運作，即首先挑選出零散的、小面積的、界線清晰的土地，按照自愿原則，農民將這類土地的承包經營權存入本地的“土地銀行”；其次，“土地銀行”再以類似于“土地存款利息”的形式付給農民一定價格水平的租金；然后，“土地銀行”按照功能進行土地的條塊劃分，再貸給一些農戶或者企業，以供他們進行租賃經營，收取相應價格水平的租金，作為“土地貸款利息”。最后，擔當客戶角色、租賃土地的農戶或企業，依照政府相關農業方面的統一規劃，以及“土地銀行”的相關要求進行生產經營，而作為中間媒介的“土地銀行”則賺取土地存貸一定的差額利息，維持經營運轉和發展，并且要建立相應的行業風險聯保基金等?！?/p>

(四)建立多元化農地資本化的市場運作形式

可以采取下列運作模式：

1.農地租賃模式

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定:農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。據此，農地租賃資本化在我國還沒有大規模展開，雖然實踐中存在農地租賃的案例，但主要局限在農業用途的租賃方面，這就導致了我國現如今主要以家庭承包為主的經營模式，由于我國家庭承包經營模式，農地收益太低，因此，可以借鑒日本、法國、韓國等發達國家的補貼農地租賃的經驗，通過轉包、轉讓、出租來進一步活躍農地市場。探索建立在法律允許的框架內符合我國實際農地租賃模式，進一步活躍土地資本市場，保障農民的切身利益。

2.組建農地股份合作社

甘肅省首個土地股份合作社于2008年甘肅省慶陽市寧縣民生農民專業合作社成立，在促進土地流轉，規避一家一戶的小農經濟難以應對市場經濟的弊端，增加農民收入方面發揮了作用。隨著時間推進，我國已明確提出加強土地承包經營權流轉管理和服務，但在監督監管、規范化運營以及合作行形式等方面還存在一些弊端，有待進一步完善。因此，今后實踐中可以通過“政社分開”、債權人治理機制、控制權競爭機制、經理市場和產品市場機制等健全合作社的激勵和監督機制。讓農民充分享有自己土地權利，如入股權、轉讓權、經營權、抵押權、收益權與處置權等，鼓勵其參與農地資本化進程。

3.創新股權流動機制

探索合作社內外股權流動，明確區分內部之間股權流動與集體內外之間流動機制，將土地股與非土地股做明確區分。有的觀點認為：土地股方面，為了保持集體土地資產的穩定性，原則上不允許自由轉讓，可考慮將轉讓控制在集體成員內部之間。我們認為，既然法律允許土地進行流轉，那么是否可以考慮將依附在土地基礎之上的股權進行流轉，對內或者對外不做限制，進而增加土地資本市場的活力，進一步體現農地的價值。

4.農地使用權拍賣制

目前法律允許國有土地進行拍賣，但對農地拍賣進行了限制，雖然國有土地買賣存在抬高土地價格，引起房價上漲等問題，但體現出了市場在土地資源分配中的作用。因此，在有些地方土地已經失去基本社會保障功能的條件下，可以考慮在不改變土地用途及性質的前提下對農地進行拍賣，以利于體現市場在土地資源配置中的價值，尤其是農村中“四荒”土地資源和經營不善土地的經營權推向市場，提高土地利用效率。

5.農地信托

土地信托主要是指將土地的經營權、使用權信托給受托人，由受托人進行管理、經營和處置，并將因此而獲得的收益歸屬于特定的受益人。在當前農民文化素質及投資理財能力普遍不高的前提下，通過信托手段可以發揮提高土地的利用率、調整土地結構 、實現規模效益、增加農民收入等作用。當下農村可以借鑒日本、韓國及臺灣地區的土地信托資本化經營經驗，在建設完善農地信托機構以及建立土地信托基金方面下功夫。

6.農地使用權證券化

農地使用權證券化主要是把農村土地使用權可以獲得的收益，作為抵押品擔保，發行土地股票或者債券，然后在證券市場上向公眾出售，使得農地使用權的擁有者獲得融資。近幾年，我國農村土地土地使用權(流轉)證券化主要有三種模式，即農地使用權入股模式、地票模式、農地信托模式。此三種模式各有利弊，因此應該立足本地實際，針對農村的不同情況采取不同的模式，進而促進市地與農地指標在全國范圍內更有效率的配置。

7.利用土地稅收調節機制

農村集體土地使用權資本化的過程中，收益分配格局由政府壟斷的收益將會更多地向農民流向變化。在充分保障農民土地合法權益的基礎上，通過建立稅收征繳制度來調節土地流轉過程中產生的過高收益，合理均衡國家、集體及農戶三者之間的利益，建立保障國家、集體及農戶三方利益均衡的機制，以保證農村集體建設用地使用權資本化模式有效運作。通過征收土地增值稅、征收土地保有稅、開征土地用途調節稅來平衡協調相互利益?？梢愿鶕唧w情況先行試點，然后逐步推廣。

(五)確立集體土地資本化的市場運作機制

建立集體土地資本化運作的交易規則制度、中介體系、信息反饋政策、金融體系。

1.建立和培育規范、完善的農村土地使用權市場

建立統一、開放、競爭、有序、公開、公平、公正的土地使用權交易市場，促成城鄉土地使用權以商品身份自由進入市場買賣，從而實現資本化。建立農村土地使用權區域交易中心，通過搞好土地交易市場的管理，完善公證與監督服務機制為土地使用權資本化服務。

2.建立農村土地使用權價格體系

土地使用權交易的前提是價格明確，而價值確定則是土地使用權的前提條件。按照科學的價值規律，土地的使用權價值是相對穩定的，其交易價格受土地使用權市場供求狀況影響。因此，在土地資本化運作機制下，必須“合理確定土地使用權交易價格，建立起完善的土地使用權價格體系”。

3.建立農村土地使用權市場中介機構

要“建立行政性和市場化相結合的中介機構，而且中介機構是獨立于政府的經濟利益主體。”要充分發揮中介機構只能作用提高交易效率,降低交易費用，保護市場主體的合法權益，以更合理地確定地租、地價,準確反映土地市場供需狀況。要充分發揮政府在中介機構建立建設中的引導、管理、監督作用，通過立法、政策促進中介機構的健康發展。

4.建立當事人之間自由議價機制

讓土地需求方直接與農民談判市場定價，并通過土地市場建設來予以保障。同時培育農村企業，多渠道來吸納農民的土地使用權股份來提高農民土地級差收益。同時健全土地市場中介機構，促進土地資本化的專業經營和服務，如設立土地金融公司為農民土地經營提供資金保障，設立土地租賃公司為無力自己經營的農戶提供高效利用的渠道。加強信息反饋機制建設，如建立交易跟蹤機制、建立信息發布平臺等確保農地入市的健康發展。同時完善土地資本化運作的金融體系建設，為農村土地資本化發展提供支持并減少不必要的風險，并在土地確權基礎上采取重慶地票模式和三權抵押等形式以及通過農民社保等政策來予以保障。

(六)建立集體土地資本化運作的監管機制

1.確立好政府角色

培育有限政府和服務型政府，讓渡部分政府權限、培育農民自治組織、發揮其參與土地經營的積極性。政府同時加強法律宣傳，對于私自交易和逃稅漏稅等行為進行監督。加強政府的監督引導作用，使集體土運作朝著健康、有序方向發展。

2.做好社會監督

為保證土地資本化運作的公正、透明，農村集體土地使用權資本化的全過程都需要接受廣泛的社會監督，涉及土地審批的應對外公示，接受社會監督，尊重雙方知情權。同時建立監督決策機制，尤其涉及到收入分配等重大個人利益時，充分發揮農民的監督作用。

(七)建立集體土地資本化保障機制

1.創新土地用途管制

在耕地紅線基礎上放寬農村建設用地的用途管制，根據經濟建設、社會建設、文化建設和生態文明建設需要，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，結合土地用途、規模、結構、布局等對土地進行用態管控制，使得農民能在城鎮化中高效利用土地和分享土地增值帶來的紅利。

2.加大耕地保護力度

設立耕地警戒線，加強對耕地保護的動態巡查和違法責任的追究等。通過建立完善規劃管控機制，完善基本農田紅線劃定工作。通過落實耕地保護政策，嚴格規范用地管理，嚴格執行占補平衡制度,保持全市耕地保有量總量動態平衡。通過建立土地動態巡查機制，前移土地執法的關口,早發現、早報告、早制止土地違法行為等，切實加強保護耕地力度。

3.改善農民社會保障

建立失地農民基本生活風險基金，完善社會保險，完善戶籍制度和加強農民技能培訓等提高農民保障能力?，F階段要重點做好農村社會養老保險、新型合作醫療、社會救濟救助、外出務工人員社會保障等制度的建立和完善，為農村集體土地資本化提供基本保障。

4.改革戶籍制度

城鄉戶籍分離制度一直備受爭議，帶有一定的福利性和歧視性，在現階段已經成為阻礙經濟社會發展和區域、城鄉平衡發展的重要制約。因此需要解除其中的利益捆綁，消解其中的身份地位性象征，使農民工進城后可以平等享受城市的教育、醫療、住房、就業等公共服務。要加大戶籍制度改革力度，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

5.完善城鄉統一的勞動力就業制度

加快新型城鎮化建設，建立并完善城鄉勞動力平等的就業制度和城鄉統一的勞動力市場及其相關的配套服務體系，鼓勵自謀職業和自主創業。改善勞動環境，保障平等的就業機會，同時通過強化技能培訓，建立并完善城鄉統一的社會保障體系，解決謀職業者和自主創業者的后顧之憂。