新西蘭進口陸生動物檢疫法治體系建設研究與探討

江紅旗 王洪武 於 劍 李 盟 馮英財 楊文友*

(1.中華人民共和國重慶海關,重慶 401147;2.中華人民共和國兩江海關,重慶 400061)

新西蘭是公認的生物多樣性最豐富的國家之一，農業是新西蘭傳統主導產業，畜牧業發達，乳制品與肉類是最重要的出口產品，粗羊毛出口量居世界第一位，占世界總產量的25%。鹿茸、羊肉、奶制品出口值世界第一，牛及奶制品、鹿和羊出口高達130億美元/年。歐盟、美國、加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭等發達國家動物檢疫法律體系與防控成效的文獻介紹較多[1]，但進口陸生動物檢疫法治體系介紹和研究文獻少見。針對我國是畜牧業大國，近年來，進境動物種類多、國別多、數量大、用途多、在國境內停留時間不一（≤15天--終身）、潛在疫病傳入風險高等客觀實際，筆者在對澳大利亞進境陸生動物檢疫法治體系建設研究基礎上，系統研究新西蘭對入境活動物檢疫監管新要求和相關文獻[1-2]，分析總結其進境陸生動物檢疫監管特征與方法，以期對中國進境陸生動物檢疫監管法治體系建設提供借鑒。

1 法治體系構成

新西蘭初級產業部（Ministry for Primary Industries，MPI）負責農漁食及林產品安全管理，MPI生物安全局負責《生物安全法》實施與協調。《生物安全法》等法律、動物進境衛生標準（IHS）、進境風險分析、外來疫病緊急應對、動物識別和可追溯等制度構成新西蘭科學完整的進境動物檢疫法治體系。

1.1 《生物安全法》

新西蘭《生物安全法 1993》是世界上第一部生物安全法規。該法對外來或本土重要生物實行全面、系統、預防性保護管理，避免外來有害生物與雜草的無意引入以及在國內定置傳播，對其生態環境和畜牧業造成毀滅性破壞，對保護新西蘭的經濟、環境、人類健康以及一系列社會和文化價值觀，具有里程碑意義。生物安全理念在《漁業法》、《野生動物法》、《衛生法》、《食品法規》等11部法律法規中均有闡述與體現[2]，持續保持了全新西蘭生物安全意識在整個國家法治體系中的協調、統一性。

新西蘭制定《國家生物安全戰略計劃2003》，2016年又發布《國家生物安全方向與戰略2025》，提出了5大戰略與方向和具體目標，是新西蘭生物安全新的里程碑。

1.2 《動物福利法》

新西蘭沿用英國《動物保護法1835》取代原動物保護法規，歷經《反虐待動物法1878》--保護野生和家養動物，《動物保護法1960》、《動物福利法1999》[3]3大階段，《動物福利法2015》修正案明確動物福利的強制性和虐待動物行為、違法處罰方法，要求透明的科學研究和禁止動物用于化妝品毒性實驗等。

1.3 《動物識別和可追溯系統法》

《國家動物識別和可追溯法2012》（NAIT）可識別出動物從出生到屠宰（死亡）或活體出口整個過程的物理位置以及全部信息，為外來疫病的監測、管理提供快速的應對基礎。出口到新西蘭的動物，經進口許可、獲得耳標后，才可實施出口前的隔離檢疫（PEI）。無正當理由損毀、修改或移除經MPI批準的耳標屬違法行為。農場主和畜主準確及時錄入信息是保障NAIT有效性的關鍵。

1.4 《危害物質和新生物控制法》

《危害物質和新生物控制法 1996年》（HSNO法）防控外來有害物質和新生物有意引入行為，與《生物安全法》防止外來物種無意引入共同防范生物入侵新西蘭。HSNO的引入、培育、田間測試或釋放須經安全評估批準程序。評估時要考慮風險與收益、例外釋放等因素。新西蘭環境風險管理局（ERMA）負責組織評估和批準，MPI負責制定實施IHS標準。

1.5 外來疫病應急處理制度

新西蘭依OIE原動物疫病病分類建立了外來疫病應急處理制度和三種應對方法，成功應對動物疫情傳入和控制。規定動物疫病發生調查、應對、終止、監督/后續處置時限要求，疫病嚴重程度越高，要求越嚴格、應對更迅速。一類疫病從啟動調查到采取措施要求在18小時內完成，48小時內完成所有關鍵應急處理行為[4]。

新西蘭從未發生口蹄疫等19種重要通報疫病。入侵的傳染性牛胸膜肺炎等3種疫病[1]，曾地方流行的綿羊癢病等5種疫病已成功撲滅[4]，實施牛結核病等5種疫病（區域化）控制計劃[5]。

1.6 風險分析制度

《生物安全法1993》規定進口有風險的物品須實施進境風險分析。《新西蘭生物安全風險分析程序2006》替代《有害生物風險評估標準2001》。分析對象包括動植物及其產品，關注運輸工具等無生命體的風險分析。規定對已定殖在新西蘭的病蟲害不實施風險分析[6]，建立了部際風險分析信息交流協作機制。

1.7 進境動物衛生標準

《生物安全法1993》規定，對所有可能帶來生物安全風險的活動物要求制定進口衛生標準（Import Health Standard，IHS）。MPI負責IHS的制修定及實施，按一國家和地區一種動物制定一標準原則起草發布。進口許可、出口前的隔離檢疫、入境時和入境后的隔離檢疫以及獸醫證書和隨動物同行的證單等是標準的核心內容，建立了部際IHS制修訂協商機制和標準調整原則。

2 進境動物管控

新西蘭海關、MPI負責監督管理進境動物安全，海關發布禁止進境動物名錄。允許國家的動物進口通過出口前的管控、進境時的監控和進境后的檢疫三道防線防止非法入侵。未風險評估和制定IHS前，不允許進口。

2.1 允許進口的動物

水生動物、種禽蛋、農場動物、實驗動物、馬、寵物、動物園用動物、無脊椎動物等。

2.2 允許進口的陸生動物

農場動物（包括牛、綿羊、鹿、羊駝和山羊）、馬、寵物、動物園用動物和無脊椎動物。

2.2.1 農場動物。允許澳大利亞的綿羊、山羊、鹿、羊駝和美國的羊駝進口。規定了非允許國家上述動物進入新西蘭的方法。

2.2.2 馬。允許準入國家的馬、驢和它們的雜交品種進口，許可國家和地區：新加坡、澳大利亞、中國香港、歐盟、美國、中國澳門等。

2.2.3 實驗室動物。每一種/次實驗動物進口單一申請并開展評估。澳大利亞等9個國家的5種實驗用果蠅許可進口。實驗用小鼠和大鼠，澳大利亞的實驗用兔允許進口。

2.2.4 寵物。準許滿足IHS要求的貓狗寵物進口。分3種類型檢疫監管，第1類是澳大利亞（包括Norfolk島），第2類是無狂犬病地區，第3類是無狂犬病發生或控制良好地區。澳大利亞的兔子和豚鼠，英國的栗鼠，歐洲和澳大利亞鸚鵡準許進口。

2.2.5 動物園用動物。準許批準國家的動物園用動物，如爬行動物、蝴蝶和飛蛾進口。特別要求裝載野生動物的設施需評估，獲取資格代碼、許可后才可啟用。

2.2.6 無脊椎動物。每種無脊椎動物進口申請需逐個評估，須滿足特定的要求和嚴格的生物安全保障措施。

2.2.7 禁止進境動物。鳥、蛋類及其產品、雪貂、豚鼠（澳大利亞除外）、美國比特犬、阿根廷杜高犬、日本拔鼠、牧羊犬。

3 進境動物檢疫實施

新西蘭實施動物出口國家風險評估、進口許可、進境前、進境時、進境后檢疫全程控制。經入境申報、口岸檢疫、隔離檢疫合格后，實施生物安全通關和清關，放行動物至進口商。

3.1 許可申請

進口許可申請僅限于允許國家指定的動物。進口寵物前，獸醫證書和證明文件正本應遞送至MPI以獲得許可批準。

3.2 入境申報

出口國完成動物PEI后，動物抵達前3d申報并提供相關文件。

3.3 口岸檢疫

實施指定口岸進口檢疫制度。現場核查動物健康狀況，證書與動物的一致性，許可證是否有效，運輸路線、裝載動物籠箱完好度，衛生狀況，是否有禁用的鋪墊材料等。因裝載容器打開，鉛封破壞或單證不符要求，可退回、銷毀或留檢180d。

經批準允許過境的動物，須滿足新西蘭和進口國家生物安全要求，在境內不允許離開其運輸工具，停留不超過4h。

3.4 隔離檢疫

口岸查檢后，將動物運至指定的隔離場所實施隔離檢疫。隔離檢疫期間對特定動物疾病檢測、測定狂犬病中和抗體滴度和接種疫苗等措施。對患病寵物采取治療、銷毀、退回或扣留等處理[7]。不同批次的同一種動物可在同一隔離場實施檢疫。特別關注飼料安全，防止野生動物污染和符合IHS要求。

3.5 生物安全清關放行

符合IHS要求的動物簽發獸醫證書，清關放行活動物至進口商。

4 思考與建議

4.1 我國進境陸生動物檢疫監管制度需進一步法治化

新西蘭動物檢疫法治體系非常完善嚴格，進口動物許可管控，系統的動物進境衛生標準，完整的動物識別與可追溯體系等為其畜牧業、生態安全提供了法治和技術保證。中國動物檢疫防疫法治建設已取得具大成效，但法律法規的協調統一以及法治體系建設還有差距。建議加大《進出境動植物檢疫法》等法律法規修訂，密切與《動物防疫法》《海關法》《食品安全法》《環境保護法》《農產品質量安全法》等法律的聯接與協調力度，加快《生物安全法》立法進程，加快進境陸生動物檢疫監督管理辦法起草、發布、實施進程，構建科學、嚴謹、貿易便利、行政成本較小的中國特色的進境陸生動物檢疫法治體系，不斷提升現代進境動物檢疫監管法治能力。

4.2 我國進境動物衛生標準亟需進一步標準化

新西蘭允許進境的動物相對較多，分別制定動物進境衛生標準（IHS）系列。中國陸生動物的進口依中國和輸出國的檢疫和衛生要求議定書和OIE通用要求實施嚴格的風險評估和檢疫準入，入境前、入境時和入境后的檢疫監管，特別是特定疫病的實驗室檢測，成功防止議定的和通報疫病傳入，但進境陸生動物檢疫監管模式、疫病監測和衛生標準化還有一定差距。建議起草制定發布實施進境動物衛生標準系列，將現有的管理方法和規范性文件盡快轉化為標準，集成現有的陸生動物疫病診斷方法、監管方法和動物源性食品農獸藥殘留、污染物殘留、違禁藥物添加、飼料衛生標準等系列，建立系統的、可操作的檢疫監管技術作業指引，滿足現場執法需求，不斷提升進境動物檢疫監管科學執法水平。

4.3 我國進境陸生動物檢疫管理亟需進一步信息化

新西蘭NAIT有效應用，外來疫病的快速應對，Internet技術廣泛用于進口動物申報，電子郵件于進境動物檢疫溝通，方便快速有效，還建立并應用了《海外市場準入要求系統》（Overseas Market Access Requirements，OMARs），極其方便出口商查詢進口國家的準入要求。中國已開始進境動物檢疫監管的信息化建設與應用，取得初步成效，但系統的整體規劃、適用性還需完善，進境動物的準入國家或地區、種類、檢疫要求查詢還不便利。建議組織專門力量，開發中國進境動物安全條件管理系統，將建立起的符合中國實際的進出境動物檢疫現代法治體系納入信息化系統進行管理，供進出口商查詢和檢疫執法應用，確定通過互聯網多種方式以加強信息溝通與協調，不斷提升政府公共服務速度和質量水平。