英國空間規劃體系改革及其對鄉村發展與規劃的影響*

賈 寧 于 立 陳 春 JIA Ning, YU Li, CHEN Chun

2008年金融危機爆發后，歐洲各國推動了新自由主義的經濟發展政策以恢復經濟。在此背景下，歐洲各國空間規劃體系也受到影響。2008年，英國在工黨政府執政期間通過《2008年規劃法》；保守黨政府上臺執政后又頒布《2011年地方主義法》，對空間規劃體系進行變革。基于對英國空間規劃體系變革的整體研究，本文分析了第二次世界大戰后英國鄉村規

劃的策略以及進入21世紀以來英國空間規劃改革對鄉村規劃的影響，認為空間規劃改革對《1947年城鄉規劃法》以來所構建的英國規劃體系和規劃方式產生了沖擊，地方自主權與靈活性得到加強，鄉村規劃更能夠結合本地的特征，在編制過程中體現出本地性、協商性與實施性。同時，結合英國鄉村規劃的具體實踐，提出英國鄉村發展存在的問題和挑戰，具體包括：鄉村“零增長”訴求引發了新的生活與工作方式，并對鄉村經濟的持續發展產生了一定的影響；改革后的空間規劃體系使政策公平性面臨挑戰；地方政府對城鄉邊緣區的發展目標與中央政府政策沖突風險升級；鄉村創新的都市化不利于鄉村創意產品發展。

1 英國鄉村規劃與政策概述

英國的城市規劃始于19世紀末期，源于《公共衛生法》，目的是為了解決工業革命所帶來的嚴重社會問題，保障社會穩定[1]。1932年，為了限制城市的無序蔓延，英國政府頒布了第一部《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act 1932）, 這也是首部包含鄉村規劃內容的法規，從用地的角度明確提出要遏制城市向鄉村擴張，確保鄉村的農業和林業用地不受發展規劃的影響，同時還明確了要對鄉村地區具有歷史意義的建筑進行保護[2]。

20世紀40年代，由于第二次世界大戰期間暴露出的糧食短缺等問題，英國政府連續制定了兩項對鄉村地區產生重大影響的戰略，即1940年由巴洛委員會提出的“工業人口再分布”（Redistribution of the Industrial Population）計劃和1942年由斯科特委員會提出的“鄉村地區的土地使用”（Land Utilisation in Rural Areas）計劃。前者提出對鄉村進行“零建設”，后者提出鄉村地區應聚焦農業?！肮I人口再分布”計劃[3]的重點在于重新配置工業生產要素和人口，把經濟活動更平均地分布到英國各地，通過政策引導廣大鄉村地區限制建設和禁止建設，提升鄉村地區的環境質量?！班l村地區的土地使用” （Land Utilisation in Rural Areas）計劃[4]高舉“每一畝農田都重要”的旗幟，提出編制農業長期發展規劃，確保農業的穩定增產，抑制鄉村地區除了農業生產以外的其他產業的發展。這兩項計劃為戰后英國有關鄉村地區的立法、政策制定和規劃管理架構提供了支撐[5-7]，在戰后的20余年間影響了與鄉村相關的各類政策[8]577。

2 21世紀以來英國空間規劃與鄉村規劃和政策

2.1 2004國家規劃體系構建與鄉村規劃和政策

英國的城鄉規劃體系自第二次世界大戰（以下簡稱“二戰”）后逐漸成熟。二戰后，規劃成為“國家干預戰后重建”的手段[9]。更為重要的是將土地的發展權國有化[10]，這使得英國成為一個典型的通過規劃管控實現政府意志的國家[11]。簡而言之，英國是以規劃許可審批制度為基礎，對土地利用進行規劃管控。Shaw和Lord[12]417認為英國的規劃體系賦予了土地使用和所有開發建設普遍意義的法定程序，即根據法律，地方規劃部門有責任制定規劃。所有的開發建設項目都需要通過規劃許可審批，獲得批準后才可實施。

然而1990年代末，二戰后建立的規劃體系受到不少質疑，不少人認為這個體系已經無法適應新的社會經濟發展需求[13]。英國規劃官員協會（Planning Of ficers Society）提出，必須對既有的、以土地利用規劃為基礎的規劃體系進行改革，改革的目標是建立有效融合多種政策的規劃框架，創建更加綜合的空間規劃體系①POS., 2005: Available at: http"http://www.planningofficers.org.uk [accessed 8 Nov. 2018]。。

在英國的鄉村地區，Gallent等[14]22的研究指出，二戰后，通過規劃管控，例如駁回所有規劃申請，抑制鄉村住房的增長，以此保護鄉村地區的戰略太過于重視“土地保護”的單一維度。這項戰略違背了當地社區的利益。例如對住房需求的增長和地方經濟發展、本地勞動力就業的需要。該研究認為，二戰后的規劃要么過于嚴格，側重于環境保護；要么缺乏管控，讓市場決定發展；而且無法協調不同部門的政策，不能提供一個全面的政策框架，使得影響鄉村地區的不同政策和干預措施無法得到協調。2001年，中央政府的交通、地方政府和區域部發布規劃綠皮書《根本性的改革》（2001 Green Paper Planning: Delivering a Fundamental Change），提出對規劃體系進行改革的計劃。2004年英國頒布“規劃和強制購買法”(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)，首次明確空間規劃體系的建立。

2004年變革后空間規劃體系的建立[12]420，[14]17，將土地利用和開發政策與各部門中對空間發展可能產生影響的各項政策協調整合起來。2004年的空間規劃體系強調了視野的廣泛性、制度設置的多主體性以及多部門合作和多議題整合性；在規劃策略的制定及其內容上，不僅涉及土地利用問題，還強調多種空間政策工具的并行使用；在規劃法定程序上，強調社區持續的參與和監督；在規劃實施上，強調發展結果的可持續性，而不是以實現單一的規劃目標為目的[14]20，[15]6。

根據2004年《規劃和強制性購買法》，英國的空間規劃體系分為兩個層級，一個是在區域層面的“區域空間戰略”（Regional Spatial Strategy）；另一個是“地方發展框架”（Local Development Frameworks）。中央政 府則 通過制定不同方向和內容的“規劃政策公告”（Planning Policy Statements）指導地方規劃當局編制規劃，審核開發項目的規劃申請。

2004年空間規劃體系中，“規劃政策公告7：鄉村地區的可持續發展” （Planning Policy Statement 7: Sustainable Development in Rural Areas）是中央政府專門針對鄉村規劃的指導綱要。這個公告奠定了英國鄉村地區規劃范式的轉變，即從土地利用規劃轉向空間規劃，強調了可持續發展理念，特別是強調在鄉村現有建成區內進行集約的開發建設，而且需要通過高水平的規劃設計進行管控[15]8。

2004年規劃體系改革后，英國鄉村規劃的重要原則[15]7-8包括：

（1）任何開發建設必須以可持續發展為基礎。

（2）鼓勵在現有鄉鎮和村莊內進行集中開發建設，通過建設提升鄉村當地的經濟發展或社區人民的福祉。

（3）對所有開發項目進行規劃決策時，通達性應作為關鍵的考慮因素，鼓勵和給予人們最大程度使用公共交通工具的機會。

（4）嚴格控制遠離現有居民點或處于鄉鎮/村莊外部地區或鄉村開放空間的新建筑物建設。

（5）規劃決策中優先考慮對已開發的場地進行再利用，嚴格控制新場地的開發建設。

（6）鄉村地區的所有建設都應有高水平的、精心的設計和規劃，必須與場所周邊環境保持一致，同時能夠體現鄉村的特點和當地的特色。

在國家鄉村規劃政策公告的指導下，鄉村規劃涵蓋的內容和需要解決的主要問題通常涉及可持續的鄉村社區和經濟，特別是研究和分析潛在發展場所的選擇；經濟增長與就業的政策；鄉村社區服務和基礎設施以及住房的供給；另外，公告特別強調鄉村住區的設計需要體現本地和鄉村的特點，而不是城市特征。

鄉村鄉野的保護和功能利用也是英國鄉村規劃的要素，英國政府要求鄉村規劃應當重視對鄉村環境的保護；關注對現有建筑的更新和再利用；重視促進農業經濟的發展和多元化；規劃休閑旅游設施，但只能在現有集約的人居點提供必要的游客和旅游設施以及觀光度假住宿。

2.2 2011年空間規劃體系改革與鄉村規劃

2008年全球金融危機爆發后，英國地方經濟普遍陷入衰退的困境，如何擺脫低迷的經濟狀況成為政府面臨的難題。為了進一步促進空間規劃體系服務于地方經濟的發展，改變規劃程序的繁冗，建立可持續發展議程，保守黨政府執政后，英國政府通過頒布《2011年地方主義法》（Localism Act 2011），并通過簡約的“國家規劃政策框架”（National Planning Policy Framework 2012）來取代繁雜的一系列“規劃政策公報”（PPS）等舉措，對規劃體系和政策制度框架進行新的改革。

《2011年地方主義法》對空間規劃體系進行的改革，首先是對地方當局的權限范圍、稅收措施、規劃政策和住房政策等做出新的規定，具體目標是將更多的規劃權限下放給地方行政部門和鄰里社區。尤其是在住房、公共事務和設施的規劃權力方面，授予地方規劃當局和鄰里社區更大的自主權。例如引入新的“鄰里規劃”編制制度，在投票和聽證的基礎上賦予地方政府和鄰里社區規劃權以及自主決策權，變更了二戰后英國政府一直長期執行的規劃管理體系。對于特定類型的小規模開發項目，鄰里社區具備規劃直接批準的權限，無需再向地方規劃部門申請開發項目的規劃許可?！皣乙巹澱呖蚣堋痹?012年獲得議會通過，將經濟發展、城鎮活力、鄉村建設、可持續交通、通信保障、住房供應、設計、社區發展、綠帶、應對氣候變化、自然環境保護、歷史文化遺產保護和礦產可持續利用這13個“規劃政策公告”合并為一個規劃政策框架，以此簡化中央政府規劃政策對地方發展過細的干預，采取戰略性宏觀引導的措施。

《2011年地方主義法》對2004年英國構建的空間規劃體系所制定的規劃編制辦法、規劃決策、管理等安排做出了程序上的改變，取消“區域空間戰略”，改設“地方企業區”（Local Enterprise Zone）。為了凸顯地方層面的自主性，用“地方發展規劃”（Local Development Plan)和“鄰里規劃”(Neighbourhood Plan）取代“地方發展框架”。除此之外，為提高規劃編制體系的運作效率、把握發展機遇，“國家規劃政策框架”指出，在規劃制定層面，地方規劃當局應積極尋求機會滿足當地發展的需求；應當有足夠的靈活性以適應快速變化的世界；在開發決策層面，對于符合規劃的開發項目申請應避免不必要的延誤，盡快予以批準；在規劃尚未覆蓋到的或相關政策規定過時的地區，除非開發項目對地方環境產生的負面影響大于積極作用，否則也應盡快予以通過。這意味著除了綠帶和其他禁止建設的地區，其他區域包含大量鄉村地區的開發建設項目，市場有了較高的話語權。這實際上是對《1947年城鄉規劃法》所確定的英國規劃體系和原則做了重大調整。

伴隨著《2011年地方主義法》和“國家規劃政策框架”的出臺，英國鄉村規劃也出現了相應的變化。鄉村地區的地方政府和鄰里社區與城市地區一樣獲得了較大的自主權，可以制定住房、發展、保護等項目計劃，公眾參與積極性增強。不過“規劃政策公告7：鄉村地區的可持續發展”被整合編入國家規劃政策框架后，“鄉村”一詞只在全文13個章節之一的“支持繁榮的鄉村經濟”一章中作為大標題存在，涉及鄉村地區規劃和發展的內容被編入各相應章節中，不再單獨出現。英國空間規劃體系改革使得鄉村規劃和鄉村地區作為國土空間及其規劃的組成部分，與其他的規劃要素融合在一起。

3 空間規劃體系下的鄉村規劃編制方法及案例

英國的規劃體系是指導性的規劃體系，地方規劃當局具有很大的自由裁量權[16]，但在規劃的編制和實施過程中需要考慮規劃法、環境法等相關法律，以及中央政府和上位規劃的政策。

2011年對空間規劃體系進行改革后，目前英國地方鄉村規劃由各地方行政區組織編制。地方鄉村規劃的編制要求體現和強調對改革后的空間規劃政策框架的指導內容以及其他相關政策的解讀與運用。鄉村規劃的編制程序是統一的，一般分為3個步驟：首先通過調研發現鄉鎮、村莊、鄉村開放地區的基本情況和面臨的挑戰；然后由“建筑與建成環境委員會”（CABE）對當地的發展前景做出評估分析；在“建筑與建成環境委員會”完成評估后，需要通過鄰里社區廣大居民的廣泛咨詢來確定當地的發展目標和具體措施，最終完成空間規劃的編制。每個鄉村地區在編制其規劃時，雖然程序相同，但具體的方法和目標卻各有區別，這體現了空間規劃的統一性和多樣化的結合。本文通過幾個不同的案例，簡要介紹英國鄉村規劃編制的方法和目標的差異。

3.1 林奇菲爾德2010鄉村規劃方案——公眾參與

位于伯明翰北部16英里的林奇菲爾德地方政府區在2010年啟動了“林奇菲爾德2010鄉村規劃” (Lich field District Rural Planning Project)的編制工作。通過這項工作制定了轄區內Alrewas、Armitage、Fazeley、Little Aston、Shenstone和Whittington這6個村的鄉村規劃。“林奇菲爾德2010鄉村規劃”的主要特點是公眾參與。規劃過程中，為當地居民設計了4次發表意見的參與過程，充分體現了當地居民參與規劃的民主過程。

地區議會首先在當地進行廣泛的規劃籌備工作和規劃前期居民參與的動員行動。在2010年夏季舉辦一系列展覽，發放調查問卷，征求發展意愿以及村民們對本地區存在的主要問題的意見。根據這些初步結果確定規劃的目標框架。2010年11月教區議會、當地主要的利益相關者和地區議會的成員們通過討論會進行磋商。磋商的結果于2011年1月在每個村莊舉行的第二輪當地村民參與的規劃活動中進行公布，展示所有磋商的主要內容，由村民們表述贊同或反對意見。對于村民們認為重要的內容或問題，采取張貼“帖子”的方法進行額外的評議和討論。

規劃具有一定的專業性，只有掌握了一定的規劃知識，了解規劃所確定的發展目標，才能真正實現公眾參與。為此，在第三輪的村民參與中，為了讓居民能夠獲得專業指導，地區議會邀請外部專業機構——“建筑和建成環境委員會”的專家參與討論。在2011年2月的研討會和小組會議上，進一步開展村莊規劃方案和政策的公開討論，隨后向地區議會提交報告。規劃的主要內容包括每個村莊的性質、當前面臨的問題、未來發展的目標以及在促進地區住房需求方面可能發揮的作用。在所有村民參與鄉村規劃制定的活動結束后，需要完成并提交各村莊的參與報告。報告上需要明確通過村民參與和咨詢的具體內容、村民參與規劃和咨詢過程中所達成的共識內容，以及最終規劃方案與初期規劃方案不同的內容。2011年秋季，需要把公眾參與規劃活動完成后的結果及規劃方案和意見反饋給社區，再經過談論、評論后最終通過。

3.2 約克郡西側鄉村發展戰略（2016—2020）——夯實行動計劃

“2016—2020約克郡西側鄉村發展戰略”的特點是實施性的鄉村規劃。這項規劃明確了施政目標和具體任務，厘清了可運用于鄉村經濟發展的各項基金和預算?！?016—2020約克郡西側鄉村發展戰略”不僅僅是規劃的制定，更重要的是確定了戰略實施的行政和政策的機構主體。規劃為每一個主體設計角色。在此基礎上，制定本地區從戰略到行動計劃一系列的規劃。在具體行動計劃的制定中，充分考慮規劃的動態性（一年為一個周期）和協商性（資金來源）的特點，使鄉村發展戰略容易被地方政府所接受，成為具有操作性的鄉村發展行動指南。

行動計劃列出執行“2016—2020約克郡西側鄉村發展戰略”所提出的6大目標、19項任務必要的行動和建設項目。6大目標分別是：

（1）確保鄉村企業能夠獲得良好的聯系和相應的支持（任務包括實現農村企業有效的網絡化，通過專業的業務咨詢和培訓支持農村企業的創建和發展，支持促進鄉村事業發展的小規?；A設施建設）。

（2）最大限度地發揮鄉村景觀和歷史文化遺產的效益（任務包括支持鄉村旅游業產品開發，鼓勵提出并實施改善居民和游客進入鄉村的措施）。

（3）支持食品和農業部門的發展（任務包括提供技能和培訓機會，使當地農民能夠發展自己的企業；支持當地食品行業的發展）。

（4）與當地社區合作，確保包括鄉鎮在內的鄉村地區的可持續發展（任務包括通過與社區合作，支持當地社區團體實現自己的發展目標；鼓勵和支持現有和/或新的當地社區志愿者）。

（5）與鄉村社區合作開發和維護滿足當地需求的服務和設施（任務包括支持寬帶、移動設備的接入和接收，并為無法獲得數字技術和服務設施的居民群體提供支持；與鄉村住房推動者合作，解決鄉村住房短缺問題；最大限度地促進鄉村社區的交通連接和提高通達性；支持鄉村社區采取減少鄉村隔離、提升安全程度的措施；支持為鄉村青年提供配套的生活服務和設施；支持為鄉村老年人和殘疾人提供配套的生活服務和設施）。

（6）確?！翱紤]鄉村”的政策得到貫徹（任務包括傾聽村民的聲音，為村民提供相關的資源，幫助他們適應政策變化；組織討論會，與村民討論鄉村規劃；最大限度地提供融資機會；發展可持續的伙伴關系工作方法和最佳實踐模式）。

2016/2017行動計劃確定了這一年度需要采取的具體行動和建設項目，明確預期結果，同時也確定了2017/2018年的行動和建設項目。鑒于當時政策和財政的不確定性，鄉村規劃在這個時間沒有明確兩年以上的行動和建設項目。但隨著這些行動計劃的滾動實施，新的計劃可以在下一個年度得到修正。行動計劃的定位不是一個藍圖，而是一個隨著鄉村發展戰略的進展而演變的文件，是一個能夠在需要和機會出現時做出反應的文件，是一個可以與合作伙伴或利益相關者進行持續協商、以確保行動與關鍵目標一致的行動計劃。這項行動計劃所涉及的方案和政策的內容的整體交付、監測、審查，由“約克郡東側鄉村合作伙伴理事會”和“約克郡東側議會”具體負責。

3.3 卡萊爾地區鄉村總體規劃——保護本地風貌

卡萊爾地區議會通過英國“家庭和社區管理局”鄉村總體規劃基金申請到規劃項目基金，于2013年對轄區內的22個中心村和鄉鎮進行了總體規劃全覆蓋的編制工作(Rural Master Planning in Carlisle District)。

其中，人口僅為303人的Castle Carrock村莊由于緊鄰“杰出的自然景觀區”，因此特別強調旅游特征的營造。Castle Carrock村莊總體規劃中將旅游業上升為該村莊發展的核心產業，規劃方案特別關注旅游設施水平；規劃對鄉鎮和村莊的街景、歷史建筑展開了重點保護性控制，實現對景觀整體性保護的目標。具體來說就是在規劃平面圖紙中用箭頭標識需要保護的歷史或自然景觀，并在文本中通過文字和照片的形式體現需要保護的整體景觀，以此保護村莊的整體風貌。

4 現階段鄉村發展面臨的一些新挑戰

4.1 鄉村“零增長”訴求引發新的生活與工作方式

目前，英格蘭鄉村有4種不同的經濟發展政策導向，即追求鄉村生產力導向、追求鄉村福祉導向、追求內生發展導向和追求收入支持導向。這4種導向的政策雖然存在兼容性方面的問題，但是都強調“增長”加速的訴求。

這是由于英國環境、食品和鄉村事務部從成立伊始就倡導提高鄉村地區的生產力，并通過改善最薄弱地區鄉村的績效來減少GVA②Gross Value Added（總附加價值）：一個估計國民生產總值（Gross Domestic Product ，GDP）的重要方法。GVA - 生產的稅收 - 生產的補貼 = GDP。的區域差異。根據《2000年地方政府法》 《2011年地方主義法》，地方政府鼓勵通過制定社區戰略為其所在地區謀求經濟、社會和環境的福祉，并要求這種福祉的經濟要素應促進“地方繁榮”。與此同時，“歐盟公共鄉村政策”一直把內生增長作為政策重點。1970年代末和1980年代初，歐洲通過“農村綜合發展計劃”，使這種發展方式正式化。內生增長模式通過1992年和1994年的LEADER項目得到鞏固，在1996年的“科克宣言”中進一步得到重申，并一直實施至今。歐盟編制的“2014—2020年英格蘭鄉村發展計劃”對LEADER項目的鄉村居民技能培訓的費用支出預算高達1.74億歐元，“歐盟公共農業政策”通過直接付款和市場補貼兩種方式向農民提供收入支持，提升農業競爭力[8]579。

但有證據表明，許多在鄉村工作的人故意選擇避開GVA的目標，而去追求更多的社會目標。例如，Courtney等[17]在“表現良好”和“表現較差”的地區政府（用GVA生產力定義）進行了一系列的定性調查，有的地方政府追求環境和文化生活質量，而不是經濟績效。Deakins等人[18]通過研究，提出鄉村“生活方式公司”的現象，他們發現86%的小型鄉村企業實際上并不祈望增長，而是把工作作為維持一種愜意的生活方式的手段。鄉村發展是為了使村民成為更好的人，而不是使他們成為工作得更好的人[19]。在此背景下，Slee[20]呼吁重新定位鄉村地區的能源生產、食品生產和休閑時間的使用。追求“零增長”本質上反映了一種新的生產和生活的方式，這種發展模式在鄉村社區中越來越普遍。這種方式強調社會的意義，但從經濟持續發展的維度可能對鄉村的經濟增長帶來一定的沖擊。

4.2 改革后的空間規劃體系使政策公平性面臨挑戰

社會公平是鄉村可持續發展的目標之一，但有學者認為對英國空間規劃產生重大影響和改革的《2011年地方主義法》帶來了更多的城鄉之間的不公平。英國政府長期以來對鄉村發展政策的傾斜可能遭受破壞。

Curry[21]認為，《2011年地方主義法》所提出的實現地方社區更分散的決策過程，意在推動可持續發展，因為權力下放似乎意味著機會均等的增加。但是城鄉之間并非所有的地方社區都能平等地利用這些新機會。而且權力從中央向地方社區的轉移，也一并轉移了規劃治理的成本負擔。因此，表達能力更強、信息渠道更多的城市居民更容易利用地方主義法而得利；但那些表達能力較差、獲取信息不便的鄉村居民則會因此受到損害。這導致那些最需要從地方主義中獲益的鄉村地區反而得不到相應的利益。長此以往將產生抵觸情緒，可能進一步導致鄉村地區出現“防衛地方主義”，即消極地抗拒一切外來事物。對此，有學者指出，鄉村發展不能僅僅依賴于權力下放，還需要通過因地制宜的國家、區域空間規劃和經濟發展政策，更加公平地調配資源，創造就業機會[20]。

4.3 城鄉邊緣區發展目標沖突的風險

城鄉邊緣區應該是規劃政策優先的地區，因為該地區面臨路徑選擇的壓力更大，應當通過優先的規劃政策加以引導，單純的城市政策和鄉村政策都不足以應對城鄉邊緣區面臨的問題。在這種背景下，城鄉邊緣地區成為“經濟增長”和“環境保護”之間的一個接合點，如果能夠平衡開發建設與環境保護，城鄉邊緣地區將會實現最優發展。

但更廣泛的城鄉“邊緣議程”的擁護者認為需要采取協調一致的行動，例如可以把邊緣區作為抑制城市擴張的緩沖地帶，關注高科技園區建設和投資，考慮城市廢棄物的安全降解如何被當地社區再利用。但中央政府還沒有形成一致的、針對邊緣區的政策。目前的政策主要還是引導建立外圍的步道路徑網絡，或創造受投資者歡迎的田園環境。與此同時，在地方層面對2004年空間規劃改革和調整所帶來的新型工具，包括可持續社區戰略、地方戰略伙伴關系和地區行動計劃等，鼓勵地方政府在中央政策出臺之前自己形成一套平衡城鄉“邊緣議程”的地方干預方式[22]，但地方政府的“邊緣議程”存在與中央政府政策相矛盾的風險，可能成為未來中央和地方政府在規劃政策上的沖突，存在對簿公堂的風險。

4.4 鄉村創新都市化的弊端

隨著英國鄉村地區進入“后生產力主義”階段，經濟基礎已經發生了改變。在農業生產之外，消費、旅游和娛樂成為經濟的重要支柱，鄉村地區的文化創意產業對于助推鄉村經濟起到了重要作用；特定的鄉村地區已成功利用文化創新產業政策重塑經濟并改變其地位形象[23]。

但也有學者批評英國的文化創意產業政策長期以來具有高度的“都市美學”特性，忽視了鄉村特性。英國創意產業政策和研究的標志性空間主要集中在城市地區，在政策層面也將文化創意與城市進行了高度關聯[24]742。因此鄉村文化創意產業面臨的最大隱患是在鄉村環境中簡單地復制城市創意產業政策，將城市創意產業的發展模式嫁接到鄉村地區[24]756,[25-26]。這種狀況不利于鄉村地區發展具有鄉村特色的創意產業、創意文化，形成鄉村創意產品。就理論而言，空間規劃應當協調好各部門之間的政策，然而空間規劃不是萬能的，空間規劃與各利益相關者，及與不同的政府部門在政策的協調上不一定都能成功；而且各部門的政策表述有時是模糊的，甚至是相互矛盾的；作為公共政策的空間規劃，與其他的公共政策一樣，都不具備“完美實施”的條件，會受到權力的制約[27]。

5 結論

自1932年第一部《城鄉規劃法》頒布以來，英國的城鄉發展一直就是一體化的規劃管控。但鄉村地區，除了與農業生產直接相關的土地利用和功能的變化屬于“事先得到規劃批準”，而不再需要規劃審批，其他的任何土地利用和功能的變化都需要申請規劃的許可。這套規劃制度是二戰后，英國通過《1947年城鄉規劃法》建立起來的規劃體系的重要特點之一，即對“開發”（或“發展”，英文為同一個詞）進行定義；將土地和物產的所有權與發展（開發）權分離開，發展（開發）權“國有化”，再通過將開發項目規劃許可審批作為政府的干預手段，對城鄉地區的發展產生束縛。

2004年的規劃體系改革引入空間規劃范式，把開發項目的規劃許可制度和發展政策與各部門中可能在空間上產生不同影響的其他政策整合起來，使單一的對土地利用的規劃管控轉變為具有綜合性的空間規劃體系，空間規劃的改革使鄉村地區能夠在可持續發展的各項政策整合下，獲得相對綜合性的、全面的規劃引導。

但是《2011年地方主義法》的頒布對《1947年城鄉規劃法》構建的英國規劃體系和規劃產生了沖擊，規劃改革使地方自主權與靈活性得到加強。改革使得鄉村地區的地方政府的積極性被調動起來，使得鄉村地區地方規劃編制更能針對當地特點，能夠根據自身發展的需要制定規劃政策。當然，規劃仍然需要按照國家政策要求進行編制和創新。但鄉村規劃的內容更為豐富；鄉村規劃在村民參與、行動計劃、特色風貌保護方面進行探索。我們的研究表明，英國空間規劃體系能夠有效地引導鄉村多元的發展；鄉村規劃的編制體現出地方性、協商性和實施性。然而，需要看到的是，《2011年地方主義法》的頒布對鄉村地區的發展帶來新的挑戰。由于規劃權力的下放，地方政府和鄰里社區獲得比之前更大的規劃和發展的自主權。在鄉村地區出現的“零增長”訴求，雖然是一種新的生產和生活發展，但對鄉村的發展帶來一定困惑。實際上英國的鄉村地區已經出現了再次衰敗的風險；權力的下放是為了調動地方的積極性，然而由于資源和知識的不均衡，造成不均衡發展的威脅；中央政府政策制定的滯后，以及地方政府自由裁量權的進一步提升，造成一些特定地區政策制定可能出現矛盾，例如城鄉邊緣區未來可能會出現中央政府與地方政府對簿公堂的局面；英國在城市和鄉村，特別是在鄉村地區，對歷史和特色建筑以及鄉土文化與景觀的保護確實取得了很大的成績。但是空間規劃不是萬能的，空間規劃和其他公共政策一樣不具備“完美實施”的條件。英國空間規劃改革的經驗，特別是在解決政策公平性、鼓勵和扶持鄉村地區的創新方面的教訓，對于我國在國土空間規劃體系和制度的構建中實現鄉村振興有一定的參考價值。