我國農村公共產品供給保障機制的變遷與改革思路

●王 佳

農村公共產品是具有公共產品典型特征（非排他性和非競爭性）的，用于滿足農業生產、農民消費的產品及服務，主要包括農業基礎設施、農村公共事業以及公共服務等方面。實踐證明，農村公共產品的有效供給對于農業的發展、農村的全面小康、農民收入水平的提高有著非常重要的作用。在當前實施鄉村振興戰略的大背景下，構建完善的農村公共產品保障機制顯得非常關鍵。

一、文獻綜述

孫開（2005）認為我國農村公共產品供給體制是一種多級供給體制，供給主體包括中央、省、市、縣、鄉鎮各級政府。馬曉河、方松海（2005）認為，在農村稅費改革前，“制度外籌資方式”在農村公共產品供給中占據著非常重要的地位。賈康、孫潔（2006）分析了一些典型的農村準公共產品在供給機制上實施公共部門提供、私人部門生產乃至在政策支持下由私人部門提供、私人部門生產的可行選擇與多種具體方式。江正平、曲春生、趙瑩瑩（2009）分析了農村公共產品供給籌資機制存在的問題。袁文全、張衛國（2010）分析了農村稅費改革后農村公共產品供給主要有政府通過轉移支付提供、村民通過合作機制提供、市場機制提供這三種模式。曲延春（2015）認為我國公共產品供給存在城鄉差序格局，農村公共產品供給具有碎片化特征。李燕凌（2016）對農村公共產品供給模式的創新問題進行了深入研究。

保障農村公共產品的有效供給，財政支持是至關重要的。而不同歷史時期的農村公共產品供給保障機制，又與當時的財政體制密切相關。本文基于財政體制的視角，考察新中國成立后我國農村公共產品保障機制的變遷，希望能為我國農村公共產品保障機制的優化和完善提供借鑒和參考。

二、農村公共產品供給保障機制的主要內容

農村公共產品保障機制是圍繞農村公共產品的有效提供而構建的，主要包括以下兩個方面的內容：一是農村公共產品的供給主體，即明確由誰具體承擔農村公共產品的提供責任；二是籌資機制，這涉及通過何種方式來負責提供資金，以保障農村公共產品供給的實現。

（一）供給主體

公共產品理論認為，依據不同公共產品的屬性，公共產品的供給主體可以是多元化的。具體到農村公共產品的供給上，其供給主體可以是政府，也可以是私人或專業協會、合作社、社區或者其他第三部門等民間機構，從而形成了農村公共產品的政府供給、私人供給、社區供給制度、第三部門供給制度等不同的供給模式。其中，最常見、最典型的模式就是政府供給。即農村公共產品所需的全部資金由政府提供，農村公共產品的生產計劃也由政府作出。對于農村居民來說，不需要付出任何代價或者報酬，便可以無條件地獲得這些農村公共產品的消費權利。具體來看，政府供給農村公共產品的模式有兩種。一種模式是政府直接供給或生產農村公共產品。在這種模式下，農村公共產品的供給中，政府供給者和生產者的身份是合一的。另一種模式是政府利用市場間接供給農村公共產品。提供者是政府部門，生產者是私人部門，該模式下農村公共產品的供給主要通過政府購買的途徑來實現。

（二）資金籌集機制

保證農村公共產品的有效供給，必須要有足夠的財力支撐。對于由中央政府決策供給的全國性農村公共產品，其資金來源主要是全國范圍內納稅人所繳納的稅收，決策主體與資金籌集主體是一致的；但對于地方性農村公共產品而言，其決策主體與資金籌集主體并不完全一致。在地方政府財政收入不能完全滿足農村公共產品供給的情況下，還必須要有來自上級的財政轉移支付，或者借助制度外的籌資加以解決，以實現農村公共產品的有效供給。當農村公共產品的供給責任由市場承擔時，資金也主要通過市場進行籌集。當然在這種情況下，財政也可能會給予必要的扶持。

三、不同財政體制下我國農村公共產品保障機制的變遷

（一）人民公社財政時期的農村公共產品保障機制

新中國成立后，中央在農村構建推廣了新型的農村基層組織，即人民公社。隨著人民公社制度的建立，公社財政也相應建立起來。在公社財政中，公社的財政收入由三部分組成：一是國家預算收入，主要包括農業稅、工商稅、工商所得稅、屠宰稅等公社稅收，企業收入以及罰沒收入等其他收入。二是地方的預算外收入，指上級財政部門確定下放的地方預算外項目的公社分成收入。包括農業稅附加、工商稅附加、工商所得稅附加等項目的分成收入。三是公社社有收入，指集體經濟的內部積累，包括社辦企業、事業收入、生產大隊的部分公積金上交等。公社的財政支出主要包括兩個部分：一是公社財政的預算支出，這主要是公社財政用于各項行政、事業等方面的支出。二是公社財政的地方預算外支出，指按規定從公社財政預算外收入中開支的各項費用。

1、供給主體。在人民公社時期，當時還不存在諸如第三部門、私人供給等民間供給主體，從廣義上看，農村公共產品屬于政府供給。供給主體既包括人民公社供給，又包括縣級以上政府供給。但總的來看，農村公共產品以人民公社供給為主，縣級以上政府供給只起到輔助作用。人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的制度，因此又可以細分為公社、生產大隊和小隊三個層次的供給主體。

2、籌資機制。在人民公社時期，基于當時特定的政策背景和經濟環境，國家為了促進工業尤其是重工業發展，實施“二元發展戰略”，依靠工農業產品“剪刀差”的方式，將農業部門創造的價值轉移到工業部門，為工業化的快速發展積累了大量資金。在這種背景下，農村公共產品供給所需要的資金，無法更多地依賴上級財政的支持，只能通過人民公社內部去籌集。但是即使在人民公社內部也不可能過多依靠制度內的渠道進行籌資，因為在“統收統支”的財政體制下，人民公社財政并不是一級獨立的財政預算主體。人民公社所籌集的財政收入，除了農業稅附加留給公社一部分以外，其余的全部上繳縣級財政；公社的各項財政支出均由縣財政進行審核撥付。能夠通過公社本級財政渠道安排的農村公共產品供給資金是非常有限的，因而制度內農村公共產品供給顯得格外不足。因此，農村公共產品主要依靠制度外渠道供給。凡是依靠自己的力量可以全部負擔的小型農田水利工程，都是自籌解決，國家不予以補助。公社衛生院主要依靠集體力量來辦，實行“社辦公助”，國家給予衛生院必要的財政補助；農民的基本醫療服務費主要由社區集體承擔，大隊衛生所的投資和運轉經費全部依靠集體經濟來完成。有資料顯示，1978年公社和國家從農村獲取的財政收入為113.4億元，而生產隊和生產大隊的集體提留達到了103億元。在這種情況下，即使是將從農村獲取的財政收入全部用于農村公共產品的供給，比制度外供給也高不了多少。當時通過財政渠道給予農村公共產品的保障范圍和保障水平都非常有限，除了對農業生產建設以及教育、醫療等社會事業給予一定的財政補助外，其余公共產品的資金籌集主要依靠公社內部制度外渠道來解決。由此可見，在人民公社時期，農村公共產品表面上看是由政府提供，但實質上卻是由農民承擔供給責任。也就是從這個時期開始，我國城鄉分割的“二元化”公共產品供給體制開始形成。

（二）鄉鎮制度外財政時期的農村公共產品保障機制

1983年，我國恢復鄉鎮級人民政府。根據一級政府、一級財政的原則，鄉鎮財政建立起來。1985年，財政部頒布《鄉（鎮）財政管理試行辦法》，明確規定了鄉鎮財政的收入與支出范圍。由于大部分鄉鎮的經濟發展較為落后，通過鄉鎮本級財政所能籌集到的收入遠遠不能滿足農村公共產品供給的需要。在這種情況下，通過制度外籌資來彌補農村公共產品供給資金的缺口就成為了一種必然。孫潭鎮和朱鋼（1993）提出了“鄉鎮制度外財政”的概念，指鄉鎮政府以各種形式籌集的自籌資金以及由此發生的各項支出。隨著農村經濟的不斷發展以及財政體制的不斷改革，鄉鎮政府以自籌資金為特征的制度外財政急劇膨脹，增長速度超過了制度內財政。

1、供給主體。按照1983年中共中央、國務院 《關于實行政社分開 建立鄉政府的通知》的規定，鄉鎮一級政權的職能是“領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等工作”。鄉鎮政府及下屬村委會依然是農村公共產品提供的重要組織者。中央政府以及省市政府主要負責諸如大規模農田水利建設、農業科研、農業政策等全國性和區域性的農村公共產品供給。鄉鎮企業和農戶也開始逐步介入當地農村公共產品的供給，農村公共產品的供給主體初步呈現出多元化趨勢。

2、籌資機制。不同的籌資途徑，代表了不同的農村公共產品供給制度安排。農村稅費改革前的鄉鎮財政收入結構分為制度內財政和制度外財政兩大塊。制度內財政收入在當時主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、城市維護建設稅、契稅和其他收入，這些稅收構成了鄉鎮一級財政收入的主體。制度外財政主要是“三提五統”和各種集資。在農村“稅費”中，“三提五統”屬于“費”的范疇，其主要用途是保證農村公共產品的供給以及基層政權組織的正常運轉。“稅”“費”以外的各種農民負擔，主要表現為各種名目繁多的集資。根據財政部全國農村稅費改革辦公室的統計數據，從1997年到2001年各年份的農村稅費規模分別為1225億元、1407億元、1304億元、1315 億元、1199 億元，其中農業稅占整個稅費總規模的比重為25%左右；“三提五統”占50%左右；其余則為各種社會負擔。從表1可以看出，鄉鎮制度外財政在鄉鎮財政收入中所占的比重逐年上升，到1995年時已經達到了27.3%。雖然預算內收入仍占較大比重，但考慮到其中相當大的部分要上交縣級財政，從鄉鎮財政可支配財力來看，制度外財政已經成為很多鄉鎮收入的最主要來源。由此可見，鄉鎮制度外財政在保障當時農村公共產品供給中發揮了非常重要的作用。

表1 1986-1995年我國鄉鎮財政預算內收入和制度外收入結構變動情況

（三）公共財政與農村公共產品保障機制

建立公共財政是適應社會主義市場經濟的需要，也是我國財政改革發展的目標。公共財政的實質就是要求財政逐步退出競爭性領域，發揮市場在資源配置中的決定性作用，財政政策和財力投入要更注重向全社會提供必需的公共產品和公共服務，支持國家重要產業的發展，最大限度地實現效率與公平的統一。鑒于農業在國民經濟中處于基礎性和弱質性的地位，以及農村公共產品的嚴重缺失，讓公共財政的陽光普照農村，是公共財政的重要職責。公共財政制度建立以后，農村公共產品供給制度和以往相比有了很大不同。

1、供給主體。公共財政背景下的農村公共產品供給制度，明顯突出了政府供給的特征。首先，中央加大了對農村公共產品供給的投入力度；其次，中央和省級政府對縣鄉政府的轉移支付力度不斷加大，縣鄉政府對農村公共產品供給的能力也不斷增強。此外，在公共財政的框架下，不斷嘗試引入市場機制，也讓農村公共產品供給主體呈現出多元化態勢，私人、農村新型合作組織等供給主體越來越多。盡管農村公共產品供給的市場化得到一定程度的發展，但是政府供給和市場供給的邊界還不夠清晰，缺乏明確的責任分擔機制，總體上仍然存在市場化缺位的問題。另外，農村第三部門的發展還比較滯后，這一重要的參與主體還處在嚴重缺失的狀態。

2、籌資機制。在公共財政的框架下，農村公共產品的籌資渠道與以往相比，發生了很大變化。通過農村稅費改革，農業稅被廢除，制度外運行的“三提五統”被取消。農村公共產品供給的資金來源主要有三個渠道：一是財政投入，這成為最主要的資金來源。圍繞促進農民增加收入、增強農業綜合生產能力、深化農村綜合改革等中心任務，支持實施了一系列政策，初步建立了支農資金穩定增長機制。“十二五”時期，全國一般公共預算農林水事務支出累計達到6.67萬億元，年均增長達14.8%。中央財政逐步增加了對困難縣鄉的補助，省、市兩級財政對基層的轉移支付力度也在進一步加大，基層政府的財力逐步增加，從而確保了鄉鎮機構和村級組織正常運轉。2016年和2017年，中央財政對農村綜合改革的轉移支付規模分別達到3382億元和3136億元。中央財政還安排專項轉移支付資金用于農村義務教育薄弱學校改造、農業生產救災及特大防汛抗旱、農業生產發展、農村環境整治等方面。二是以“一事一議”方式籌集到的集資款。通過“一事一議”的形式興辦了村集體公益事業，但為防止政府以借的名義加重農民負擔，中央政府也出臺了相關文件對 “一事一議”進行規范。三是民間資本、私人資本也成為農村公共產品籌資的一個渠道。

四、對農村公共產品保障機制變遷的評價與改革思路

(一)簡要評價

公共財政制度建立之前，雖然農村公共產品供給的決策權掌握在政府手中，但是供給成本卻不是由公共財政主要承擔，表現為農村公共產品制度內決策、制度外籌資的特殊模式。當公共財政制度建立以后，農村公共產品保障機制發生了根本性變化，供給主體以政府為主，籌集模式上以財政投入為主，供給制度不斷完善，供給質量和效率得到了很大提高。但是農村公共產品的短缺問題依然嚴重，公共產品供給的城鄉差距仍然較大，這成為城鄉發展一體化的重要障礙。實現城鄉公共產品供給均衡化，關鍵是對農村公共產品保障機制進行改革和完善。

（二）改革思路

事實上，當公共產品供給主體多元化后，相應地保障公共產品供給的資金來源也就實現了多元化。不斷拓展農村公共產品供給的新渠道，建立完善的農村公共產品保障機制，當務之急就是理順農村公共產品供給中政府與市場的關系，構建“有為政府+有效市場”的供給機制，實現農村公共產品的協同供給。

1、充分發揮“有為政府”的作用。一是明確政府在農村公共產品供給上應承擔主要責任。按照外部性原則、效率性原則和激勵相容原則，科學劃分各級政府在農村公共產品供給上的職責，使得各級政府在農村公共產品供給上做到事權和支出責任相適應。根據上述原則，諸如大型農業基礎設施建設、農村基礎教育、農村基本醫療服務等事權應由中央、省級政府來承擔；縣、鄉政府作為面向農村的基層政府，主要承擔轄區內的農村行政管理、社會治安以及小型農業基礎設施建設等方面的事權。要適度加強中央政府在農村公共產品供給上的事權和支出責任，屬于上級政府的農村公共產品的事權可以委托給縣鄉政府來承擔，但是資金必須通過財政轉移支付加以解決。從理論上對農村公共產品的供給責任在各級政府間進行劃分后，在具體的操作層面要給出明確的制度化規定。首先，從法律層面明確各級政府供給農村公共產品的邊界。建議修改 《農業法》《義務教育法》等單項法律，明確各級政府的支出范圍和農村公共產品的供給邊界，使得相關法律規定更為具體化、更為科學合理、更具有可操作性。其次，從具體的行動策略考慮，建議采取分領域分項逐步推進戰略的選擇。這是因為農村公共產品的范圍很廣，在非常短的時間內明確劃分各級政府的農村公共產品供給邊界是不現實的。比較可行的辦法是，在一定時期內，優先選擇一些與農村和農民關系最為密切的領域進行界定，然后再向其他領域擴展，通過分階段努力，最終解決這一問題。

二是加大財政對農村公共產品供給的保障力度。在財政投入上，要把工業和農業、城市和農村作為整體通盤考慮，推進城鄉發展一體化，不斷提高農村公共產品的供給水平。創新財政支農體制機制，以推進農業供給側結構性改革為主要方向，優化財政支農投向，整合財政涉農資金，建立以結果為導向的財政資金評價制度，實現農村公共產品供給質量和效率的提高。

2、積極發揮“有效市場”的作用。政府在農村公共產品供給中發揮關鍵作用，但市場在農村公共產品供給中的作用也不容忽視。基于農業的弱質性特征及農村公共產品供給上出現的市場失靈問題，政府應建立健全農村公共產品市場供給的支撐和保護體系，以充分發揮“有效市場”的作用。

一是放開農村公共產品供給市場。除少數涉及國家安全、經濟與社會穩定的農村公共產品外，應允許私人資本進入農村公共產品供給市場。創新農村公共產品供給體制和機制，運用政府購買服務及PPP模式，積極引導私人資本進入農村公共產品供給領域。充分發揮財政政策“四兩撥千斤”作用，采取財政補貼、獎勵、稅收減免等優惠政策，鼓勵企業和私人進入農村公共產品供給市場，擴大供給規模。

二是大力支持農村合作組織的發展。加大財政對農民專業合作社發展的支持力度，通過設立發展基金、風險補償基金、信用貸款、互助聯保、貸款貼息等方式支持合作社的發展。完善配套政策，進一步強化政策性金融機構對合作社的支持。對合作社示范社開展的加工、流通業務進行重點扶持，大力支持有條件的合作社承擔國家涉農項目。完善稅收政策支持體系，進一步落實農業專業合作社的稅收政策支持，減輕農民專業合作社稅收負擔。■