新中國70年城鎮化發展：回顧·反思·展望

周加來 周 慧 周澤林

(安徽財經大學， 安徽 蚌埠 233030)

城鎮化是衡量一個國家或地區發展程度、現代化水平的重要標志，城鎮化戰略是中國特色社會主義道路的重要組成部分。作為貫穿新中國70年發展始終最為重要的關鍵詞之一，城鎮化對經濟社會發展的影響巨大而深遠。新中國成立之初，城鎮化發展處于萌芽階段，人口城鎮化率僅為10.64%；2011年,人口城鎮化率首超50%;截至2018年末，中國常住人口城鎮化率達到59.58%，戶籍人口城鎮化率為43.37%。(1)數據來源：《中國統計年鑒》。下文數據，如無特別說明，均來自歷年《中國統計年鑒》。根據城鎮化發展階段理論，目前中國城鎮化依然處于快速發展階段，未來，城市文明仍將加速傳播與擴散，城鄉發展深度融合，城鄉一體化政策效果逐步顯現(周加來 等，2018)。改革開放以來，在城鎮化快速推進的同時，出現了資源大量消耗、環境矛盾加劇、基本公共服務不均等、經濟結構失衡、就業壓力大、人口城鎮化滯后土地城鎮化等一系列問題。現階段國家深入推進的新型城鎮化建設，是在新時代新發展理念要求下，為滿足人民日益增長的對美好生活的向往，以創新驅動、協調發展為內生特點，綠色集約為普遍形態，開放共享為道路選擇的發展模式。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮化工作會議，做出以人為核心的新型城鎮化戰略部署，從頂層設計上明確城鎮化是現代化的必由之路。隨后又制定實施了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，城鎮化轉型發展進程不斷加快。以新型城鎮化建設為抓手，實現經濟社會結構轉型和創新驅動發展，必將開啟中國特色城鎮化道路的新篇章。

本文首先回顧了新中國70年城鎮化發展歷程，然后總結了城鎮化取得的成就與經驗，反思了城鎮化進程中存在的問題和不足，最后對新形勢下中國城鎮化發展道路進行了展望。

一、新中國70年城鎮化發展歷程

了解新中國70年城鎮化進程，需要著重從以下幾個方面進行分析：一是總結城鎮化發展的一般規律，二是從整體上分析城鎮化發展階段及特征，三是從局部觀察不同地區不同階段城鎮化的成就和特色，四是梳理影響各階段城鎮化發展的市場與政策因素。

(一)城鎮化發展的一般規律

盡管不同國家或地區城鎮化的起步時間、發展動力、發展水平與速度存在較大差異，但總體上存在一定的規律可循。

圖1時間維度的城鎮化發展階段

從時間維度看，城鎮化進程呈現出初始、加速發展和成熟三個不同階段特征(“S”形曲線規律)，如圖1所示。(1)初始階段(城鎮人口占總人口比重在30%以下)。由于工農業生產力水平較低，工業規模較小，提供就業的能力相對有限，農業剩余勞動力的釋放經歷相對較長的歷史時期。(2)加速發展階段(城鎮人口占總人口比重在30%～70%之間)。工業規模和發展速度明顯加快，城市拉力增大；同時，農業勞動生產率的提高也推動大批農業剩余勞動力向城市轉移，城市人口比重快速突破50%。(3)成熟階段(城鎮人口占總人口比重在70%～90%之間)。經過前期發展，農村經濟生活條件得到明顯改善，城市拉力不斷減弱，農村人口轉移相對放緩，城市人口趨于飽和。這一階段，城鄉人口轉移達到動態平衡，城鎮化更多地表現為城市人口在產業之間的結構性轉移。

圖2集中型城鎮化與擴散型城鎮化

從空間維度看，集聚與擴散是城市經濟產生和發展的內在動力，以集聚效應為主導的城市經濟往往表現為以大城市為載體的集中型城鎮化，而擴散過程則以小城市的興起為主要特征，如圖2所示。初期，人口向城市集中，人口密度持續提高，城區面積不斷擴張；中期，城市人口密度較高，城區繼續擴張，在集中型城鎮化為主導模式下，擴散型城鎮化開始興起；后期，城市人口規模仍在增加，但人口增速相對放緩，擴散型城鎮化模式成為主導。與此同時，在集聚與擴散效應的共同作用下，區域內形成分工協作的有機系統，以中心城市為核心的城市群形成了更大范圍的城鎮化經濟區，城市體系內經濟社會發展趨于有序化。

(二)新中國70年城鎮化發展階段及特征

已有文獻認為可以依據政府作用發揮(王志峰 等，2019)、政策提出與實施(陳鋒，2009)、“城市化過程曲線”理論(何志揚 等，2017)、國際標準下城鎮化率和城鎮化發展內涵變遷(蘇紅鍵 等，2018)、人口轉移與結構轉型(蔣曉嵐 等，2013)等對中國城鎮化發展階段進行劃分。中國城鎮化發展演變的規律符合“配第-克拉克定律”所描述的經濟發展過程，經濟發展與城鎮化推進互為因果、互為動力。多數研究認為，中國城鎮化發展階段符合美國城市地理學家諾瑟姆提出的城市生成理論(Northam，1975)，即“諾瑟姆曲線”，城市化可被劃分為初期(低于30%)、快速(30%～70%之間)、后期(70%～90%之間)三個階段(李通屏，2018)；或在此基礎上進行的修正，如方創琳(2008)提出的與經濟相適應的四階段論，即起步(城市化率低于30%)、中期(城市化率30%～60%)、后期(城市化率60%～80%)、終期(城市化率80%～100%)。本文依據城鎮化發展理論，同時在參考已有研究的基礎上，將新中國成立以來城鎮化發展分為起步期、加速發展期、基本成熟期三個主要階段，并據此來解讀中國的城鎮化進程(2)考慮到與相關參考文獻的一致性，文中出現了城鎮化和城市化兩種提法，本文暫不對城鎮化與城市化的概念加以區分。(如圖3所示)。

圖31949—2018年中國城鎮化率趨勢

1.起步期(1949—1996年)：受計劃經濟體制及經濟發展水平的影響，城鎮化進程緩慢

(1)1949—1957年：對經濟社會進行整頓

1949—1957年間，中國城鎮化率從10.64%提升到15.39%，年均提高0.59個百分點。1949—1952年間，國民經濟處于恢復期，連年戰亂使得城市經濟遭受極大破壞。毛澤東同志指出，要把黨的工作重心放到城市上。在這一思想的指導下，中國開始了“以城帶鄉”的發展時期，城鄉人口自由流動成為這一時期推動城鎮化發展的主要制度因素(3)1954年，新中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。。“消費型城市”一般缺乏自我發展和輻射帶動能力，這一時期加強基礎設施建設與恢復生產尤為關鍵，如何變“消費”為“生產”？1953年開始，中國進入大規模建設的第一個五年計劃，“一五”計劃確定的一項基本任務是，集中主要力量，進行以蘇聯幫助中國設計的156個重大項目為建設中心、由694個大中型建設項目組成的工業建設，建立我國社會主義工業化的基礎。在此期間，一批城市如武漢、太原和洛陽等被改建或擴建為新興工業城市。為了追求短期增長，減少基礎設施“非生產性”投入，國家有計劃地將資金集中到生產部門，提出“今后新建的城市原則上以中小城鎮為主”的發展戰略。

1952—1957年間，中國工業總產值提高2.29倍，其中，鋼材產量增長近3倍，原煤發電量提高164.4%，其他主要工業產品產量也大幅提升。大規模的工業化建設吸納了大批農民進城就業，提高了城鎮人口數量，市鎮人口由1949年的5765萬人增長到1957年的9949萬人，提高了72.58個百分點。這一時期社會主義改造基本完成，市場作用有所加強，城鄉人口基本實現自由流動，城鄉關系發展相對協調。隨著城市工商業社會主義改造的推進和經濟的恢復，盡管生產技術和產品結構的局限在一定程度上影響了城鎮化發展，但產業對人口的吸納作用愈發增強，優先發展重工業的戰略選擇短期帶動了城鎮對勞動力需求的快速增加。此外，在戰后城鎮離散人員回流、新政府軍政人員進城以及經濟恢復等因素的共同作用下，這一時期城鎮化率快速提高。

(2)1958—1965年：城鎮化發展波動較大

1958—1965年間，城鎮化率由16.25%提高到17.98%，年均提高0.32個百分點。1958年5月，中共八大二次會議正式通過“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線。在“跑步進入社會主義”的“高速度、高指標”目標要求下，全民大辦工業，極大地增加了城市對勞動力的需求。盡管這一時期國家開始逐漸限制城鄉人口自由流動，尤其是限制農村人口遷移到城市，但仍有大量農村人口涌入城市，工業化和城鎮化得到發展，城鎮化率從1958年的16.25%迅速增長到1959年的18.41%。與此同時，隨著經濟的恢復，雖然在重工業優先發展戰略下國民經濟比例失衡，經濟結構一定程度上偏離了資源稟賦結構，但經濟規模的擴大為經濟的進一步發展奠定了必要的物質基礎(蘇劍 等，2013)。

1959—1961年，中國出現“三年自然災害”，嚴重的自然災害給人民生活與經濟社會穩定發展造成重大破壞，城鎮化進程嚴重受阻。為應對這一危機，1961年，國家對國民經濟實施全面調整，中共八屆九中全會通過“調整、鞏固、充實、提高”的總體方針，對人口流動實行嚴格的戶籍管控，削減基礎建設規模和城鎮職工隊伍，并動員城鎮人口回到農村，致使新中國首次出現“逆城市化”現象，城鎮化率由1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。1964年以后，隨著經濟的恢復，城鎮化率有所回升。

(3)1966—1977年：“文化大革命”導致城鎮化發展陷入停滯

1966年，持續十年的“文化大革命”爆發，城市經濟再次出現萎縮，城鎮化發展基本停滯，出現第二次“逆城市化”。這一時期經濟結構性問題突出，國家過于重視重工業，輕視輕工業和商業，產業結構越來越偏離資源和要素稟賦，就業水平較低。為了緩解就業壓力，國家開展大規模“知識青年上山下鄉”運動和干部下放勞動。同時，在全國范圍開始“三線建設”，再次提出“先生產后生活”的方針，抑制了城鎮化發展。逆城市化期間(1966—1977年)，中國城鎮化率從17.86%降低至17.55%，年均降低0.03個百分點，城鎮化率始終保持在17.5%左右，且出現7年的城鎮化水平負增長現象。而1977年末，中國經濟總量為3250億元，比1958年增長了147.7%，城鎮化與經濟發展基本脫節。

(4)1978—1996年：改革開放開啟城鎮化蓄力探索的新征程

1978—1996年間，中國城鎮化率由17.92%提高到30.48%，年均提高0.68個百分點。1978年中共十一屆三中全會召開，中國工作重心轉向以經濟建設為中心的社會主義現代化建設，以家庭聯產承包責任制為中心的農村經濟體制改革也開啟了農村改革的序幕。1980年，中國繼續將“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”作為城市發展方針。1984年，中共十二屆三中全會上決定將中國經濟體制改革的重心轉移到城市，加強城市經濟體制改革，推行城鎮國有和集體企業“撥改貸”“廠長負責制”。在城市工業經濟恢復的同時，城市產業結構迅速調整，從1978年的28.1∶48.2∶23.7調整為1992年的21.8∶43.9∶34.3，其中，第三產業產值占比大幅提高，第三產業就業人員占比也由1978年的12.2%上升到1992年的19.8%。隨著城市經濟體制改革的不斷深入，城鎮化率由1978年的17.92%提高到1992年的27.46%，年均增長0.68個百分點。這一期間城鎮化率增長速度不斷下降，原因在于：一方面，此階段的城鎮化發展主要以小城鎮為中心，著重依靠鄉鎮企業和城市改革的雙重推動；另一方面，統計口徑不一致，“四普”“五普”在統計口徑上存在差異，使得2000年城鎮化率存在4.7%的差值，為了數據協調，有關部門將4.7%的差值進行了5年分攤(許經勇，2016)。

2.加速發展期(1997—2010年)：以政府推動為主要特征，城鎮化發展較快，但粗放式增長也帶來一系列問題

這一階段城鎮化率由1997年的31.91%提升到2010年的49.95%，年均提高1.39個百分點。1992年，鄧小平南巡講話時提出要建立社會主義市場經濟體制，中共十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的目標。1998年10月，中共十五屆三中全會明確提出“發展小城鎮，是帶動農村經濟與社會發展的大戰略”；2000年中共十五屆五中全會進一步提出建設小城鎮的重要性，即小城鎮是推進城鎮化發展的重要途徑。這一思想的指導作用在沿海地區成效尤為顯著，吸引了大批農村剩余勞動力，城市人口規模不斷擴大。至2000年，中國農民工外出務工人數達7849萬人，三次產業就業人數結構由1978年的70.5∶17.3∶12.2轉變為50∶22.5∶27.5，全國建制鎮數目16774個，較1989年增長41.29%，小城鎮人口明顯上升。1994年分稅制改革，尤其是2003年后，為了更好地吸引外資，地方政府通過舉債融資，加強基礎設施建設，城市的“軟環境”以及要素資源集聚競爭的優勢顯著提升(周一星，2006)。除加強經濟體制和小城鎮建設外，20世紀90年代后期，中國還加強了土地有償使用、住房、教育、醫療、財稅等方面的改革，特別是土地、住房改革，地方政府和企業“以地養地”“以地融資”推動了城鎮化發展，也帶來了房地產市場的繁榮。

20世紀90年代全球化時代的到來，對于改革開放后的中國來說是一次歷史性機遇，發達國家為了提高收益、降低成本，將勞動密集型、技術成熟型、資源開拓型的產業轉移至發展中國家，這種資產、技術、產業的跨國轉移對中國城鎮化發展起到了顯著的推動作用(胡序威，2007)。經濟全球化對中國城鎮化的影響效果在2001年中國正式加入世界貿易組織(WTO)后更加明顯，中國憑借自身所擁有的大量廉價的勞動力和廣闊的消費市場，吸引眾多外資企業入駐，投資建設現代化制造業工廠，中國逐步成為全球重要的制造業基地，這對國民經濟發展產生了極大影響，特別是東部沿海城市成為許多跨國技術型企業的聚集地。2001—2010年是中國城鎮化發展速度較快的十年，出現一批依托制造業發展起來的城市，如蘇州、東莞、無錫等，城區面積和人口急劇增長。2008年全球金融危機爆發，對中國經濟造成了一定沖擊，進出口貿易萎縮，政府適時出臺“四萬億”投資計劃用于基礎設施等投資建設，緩解外需下降帶來的經濟速度減緩。在此，中國城鎮化發展的動力機制由外向型經濟拉動向外源、內需雙輪驅動轉變(陶長琪 等，2019)。

“十五”計劃、“十一五”規劃持續將城鎮化發展納入國家戰略。“十五”計劃明確提出，“取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間的有序流動”和“進一步加大戶籍制度改革”，這一階段城鎮化與經濟發展速度較快，但同時也表現出兩方面的問題：一是土地城鎮化快于人口城鎮化，城市用地粗放低效，建成區人口密度低，耕地減少過多過快；二是經營、管理城市的沖動超越了客觀經濟發展的規律。顯然，在城鎮化發展取得不俗成就的同時，也伴隨著一些“隱患”(姚士謀 等，2012)。吳良鏞(1999)認為，城鎮化無序發展造成的城市人口猛增、環境安全、農田被吞噬、水資源短缺等正在威脅著我們的生存空間。

3.基本成熟期(2011—2018年)：對傳統城鎮化發展模式進行反思和調整，提出以人為本的新型城鎮化發展道路

這一階段中國人口城鎮化率由2011年的51.27%提高到2018年的58.59%，年均增長1.08個百分點，城鎮化率仍保持快速增長態勢。但長期以來，中國主要依靠要素投入(尤其是初級要素)驅動發展，同時過度強調外向型經濟，通過增加需求拉動消費和投資，從而對資源環境造成了極大的壓力(胡鞍鋼 等，2015)。政府主導、粗放的傳統城鎮化發展模式弊端日益凸顯，城鎮化質量不高的問題愈發突出，發展模式迫切需要從要素驅動向創新驅動轉變(辜勝阻 等，2012)。在中央經濟工作會議上，李克強總理強調指出，城鎮化是中國擴大內需的最大潛力，要擺脫傳統城鎮化的老路，走新型城鎮化道路。此后，一批有關城鎮化健康發展的文件相繼出臺。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》明確提出，中國城鎮化必須進入以質量提升為主的轉型發展新階段；中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次闡釋了“新型城鎮化”的科學內涵，即“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”。(4)《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，新華網，http://www.xinhuanet.com//politics/2018-02/28/c_1122468000.htm。這表明城鎮化轉型發展已經成為中國經濟持續穩定發展的戰略核心(王國剛，2010)。在經濟發展的增速換擋期，2015年供給側結構性改革的提出為城鎮化發展開辟了新道路。

二、新中國70年城鎮化發展：成就與反思

歷經相當一段時期的探索和積累，中國城鎮化發展取得了巨大成就，但以政府推動、粗放的城鎮化發展模式弊端也已顯現，突出表現在以下幾個方面：

(一)城鎮化推動城市經濟不斷增強，但也導致城市高房價泡沫、居民幸福感降低

新中國成立后，為適應社會主義經濟發展的需要，新建了一批工商業城市。至1985年，設市建制的城市達到324個，城市總人口(不包括市轄縣)達到21228萬。城市基礎設施和市政建設取得長足進步。城市經濟在整個國民經濟中占有極其關鍵的地位，作用日趨重要。據不完全統計，到1985年，設市建制的城市工業總產值占全國的69.7%，全民所有制獨立核算的工業企業的利潤和稅金占全國相應企業的79.5%，城市工業企業職工人數占全國的68.3%。2018年，城市數達到672個，建制鎮21297個。2017年，僅地級以上城市地區生產總值就達到52.1萬億元，占全國的63.0%，地級以上城市地方一般公共預算收入達55714億元，占全國的60.9%。受新型城鎮化政策的推動，戶籍、土地、財政、教育、就業、醫保和住房等領域配套改革相繼出臺，農業轉移人口市民化速度明顯加快，大城市管理更加精細，中小城市和特色小城鎮發展加速，城市功能全面提升，城市群建設持續推進，城市區域分布更加均衡，城市經濟的增長極作用越來越明顯。

城市經濟高速增長的同時，高房價問題也逐步顯現。改革開放40年，城市常住人口增加6.4億。1978年中國城市人均住房建筑面積僅6.7平方米，缺房戶占城市總戶數的47.5%，2018年城鎮居民人均住房建筑面積達到39平方米。40年間，中國城市人均住宅建筑面積增長逾5倍，居民的住房條件得到極大改善(如圖4所示)。在城鎮化加速推進，人口快速流動的大背景下，2000—2017年，城鎮家庭住房自有率從74.1%穩步上升至80.8%，處于國際較高水平。房地產行業已成為中國經濟發展的支柱產業之一，在促進經濟發展和改善居住環境等方面發揮了重要作用。然而，當前城市高房價泡沫卻降低了居民的幸福感，高房價已然成為最具社會影響的問題之一。

圖4城鎮化率與房地產商品房銷售額、銷售面積

數據來源：中經網統計數據庫。

圖5城鎮化率與商品房價格

數據來源：《中國統計年鑒》和中經網統計數據庫。

新中國成立后到改革開放前，中國主要實行的是福利分配制度，國家對居民住房進行統一規劃、建設和分配，這符合高度集中的計劃經濟體制下工業快速發展的目標要求，也能一定程度上保障當時城鎮居民的住房需求，但其弊端在于將住房賦予了公共產品屬性，市場對資源的配置作用失靈，抑制了私人部門對住房的投資以及消費，最終導致住房市場供需矛盾突出。改革開放后，隨著經濟體制以及房地產市場化改革的不斷深入，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》和《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》文件相繼發布，正式取消住房福利分配制度，并將房地產業確立為國民經濟支柱產業，就此開啟房地產市場的快速發展通道。2003—2007年，房地產投資額連續5年保持兩位數的快速增長，“過熱”現象顯現。隨著2008年全球金融危機的到來，國務院將住房保障作為擴大內需、應對危機的重要突破口，出臺一系列刺激房地產業發展的政策，進一步激發了房價的上漲。在居民對住房的剛需拉動，以及土地城鎮化與房地產市場投機活動雙重推力的共同作用下，房價飆升(如圖5所示)。2009年，國家相繼出臺一系列調控房價的政策，一定程度上抑制了房價的上漲勢頭。然而，房價高已成為突出的社會問題，其帶來的深層次矛盾也已成為經濟社會結構失衡的重要原因之一。

城鎮化不是土地城鎮化，更不是房地產化，房價問題是關系國計民生的基本問題。長期以來，政府主導的城鎮化發展模式，導致人口城鎮化滯后于土地城鎮化。2000—2017年，中國城市建成區面積從22439.28平方公里擴張到56225.38平方公里，增加了150.57%，年均增長5.50%，與此同時，城市人口增加了22.3%，年均增長1.24%，土地城鎮化擴張速度遠遠超過人口城鎮化速度(如圖6所示)。這一期間，各地方政府將蓋樓修路等基礎設施建設作為城鎮化的主導方向，而對居民的幸福感和獲得感關懷不足，比如公共圖書、執業醫師和衛生技術人員數等公共資源較為短缺(如圖7所示)。

圖6土地城鎮化與人口城鎮化增速比較

數據來源：中經網統計數據庫。

圖7城市公共資源情況

數據來源：中經網統計數據庫。

(二)城鎮化釋放了居民自由流動的動能，但也隨之出現獨有的農民工現象

勞動作為重要的生產要素，極大地促進了城市經濟的發展，為城市建設做出了巨大貢獻。在新的全球化背景下，低廉的勞動力成本幫助中國在全球產業鏈中博得一席之地，人口紅利為中國把握經濟全球化發展契機提供了必要的要素支持。改革開放后，伴隨著工業化、城鎮化和大規模外資進入沿海地區，受多重因素的共同作用，大量農民進城務工，出現了規模巨大的特殊社會群體——“農民工”。

農民工問題是中國城鎮化發展過程中的特有問題。2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，將解決好農業轉移人口市民化問題作為新型城鎮化發展的首要任務。近年來，中國流動人口規模仍處于上升趨勢。國家統計局《2018年農民工監測調查報告》的數據顯示，2018年，農民工總量28836萬人，比上年增長0.6%；外出農民工17266萬人，比上年增長0.5%，其中，省外就業7594萬人，比上年減少81萬人，省內就業9672萬人，比上年增加162萬人，(5)數據來源：《2018年農民工監測調查報告》，國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html。這表明就地就近城鎮化已成為新的發展模式和趨勢。農業轉移人口市民化對促進城鄉勞動力自由流動、提高全社會勞動生產力、增加農民工群體收入、擴大國內消費市場以及維護社會穩定都具有重要意義。統籌考慮城市布局、地域布局和產業布局，從政策、權利、居住、收入、文化等多方面進行體制機制設計，使農民工獲得身份、工作、公共服務的市民待遇，并最終實現農民工與城市居民、城市文化生活融合，是農民到流動就業的新移民、再到新市民的本質要求。

農民工及其隨遷家屬在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面無法平等享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現突出的二元結構矛盾，這不僅會制約城鎮化對擴大內需和推動結構升級的作用，甚至可能造成重大的社會風險隱患。當前，為實現農業轉移人口市民化，應著重完善公共服務制度，深化戶籍制度改革，暢通農業轉移人口利益表達渠道，建立適應農業轉移人口市民化趨勢的公共財政分擔機制。完善農業轉移人口市民化過程中的成本分擔和利益協調，一方面，要深化戶籍制度和土地流轉制度改革，完善人、財、物在城鄉之間的合理流動，引導農業轉移人口較快落戶城市；另一方面，要努力實現城鄉基本公共服務均等化，降低轉移人口享受基本公共服務的門檻，縮小城鄉公共服務水平差距。此外，國家積極實行居住證制度等模式探索，使農民工市民化的制度成本不斷下降，但住房、教育、醫療等現實成本的增加卻成為解決農民工市民化問題新的突出矛盾。為了從根本上解決“農民工”問題，既要打破戶籍制度壁壘，也要降低城市公共服務建設滯后、教育衛生資源緊張、高房價等生活成本隱性“戶籍墻”的影響。

(三)城鎮化激發了經濟增長潛能，提高了國民收入，但城鄉差距不斷拉大

新中國成立之初，經濟基礎極為薄弱，GDP總量不足200億美元，人均GDP約為23美元，僅為當期美國人均GDP的2.26%。1978年，中國國內生產總值增加到3679億元，占世界經濟的比重為1.8%，居全球11位，居民人均年消費支出151元，城鎮及農村居民恩格爾系數平均超過60%。2018年，居民人均年消費支出為19853元，比1978年實際增長19.2倍，居民恩格爾系數28.4%，比改革開放之初降低35.5個百分點。從1985年到2018年，中國私人汽車擁有量從28.49萬輛增至近2.06億輛，增長近700倍。中國國家統計局發布的最新數據顯示，2018年中國GDP規模達到91.93萬億，占世界經濟的比重接近16%，位居世界第2，人均GDP首次突破1萬美元。按不變價計算，2018年國內生產總值比1952年增長175倍，年均增長8.1%(6)數據來源：《國家統計局關于修訂2018年國內生產總值數據的公告》，國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201911/t20191122_1710868.html。。但據中國國家統計局《2018年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2018年城鄉人均收入差為13139元、城鄉人均消費支出差為18808元(7)數據來源：《2018年國民經濟和社會發展統計公報》， 國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。，差距較明顯，城鄉家庭恩格爾系數表明城市居民的消費質量顯著高于農村居民。

圖8城鄉居民人均可支配收入

數據來源：中經網統計數據庫。

注：折線(除城鄉收入差距)為右刻度。

新中國70年，中國農業農村發展取得巨大成就。然而，農業生產率低、農村環境治理差、農民增收渠道匱乏等問題依然嚴峻。相關數據表明，中國城鄉居民收入的絕對差距在進一步拉大(如圖8所示)，城鄉差距已成為制約經濟社會縱深發展的結構性難題。農民收入主要來源于農業，市民收入主要來源于工業和服務業，農業與非農產業勞動生產率的差距是城鄉收入差距的根源所在。一段時期以來，依托改革開放的制度紅利以及信息技術的快速發展，城市各部門要素生產率大幅提升，而二元經濟體制下，廣大的農村地區不僅未能充分分享先進信息技術的成果，還面臨著資源要素的大量流失。當前，農村基礎設施、公共服務、教育文化資源匱乏，給農村居民生產生活帶來了較大影響，同時制約著農村地區的長期發展。

要從根本上解決城鄉差距的結構性難題，必須深化制度改革，完善城鄉一體化的要素市場，引導要素自由流動，打破勞動、資本、土地從農村到城市的單向流動。土地是農民賴以生存的物質資料，農村土地、房屋等資源變現的渠道無法貫通，農業轉移人口承包地經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，缺乏必要的退出制度安排，都將阻礙農業人口向城市有序轉移。當前，唯有構建城鄉統一的要素市場、完善公共服務和社會治理體系，促進城鄉要素、產業、生態、文化等內容的全面深度融合，才能從根本上解決城鄉二元的歷史性任務。

(四)快速城鎮化推動了經濟的高速增長，但粗放被動的模式也使資源環境付出較高代價

隨著城鎮化水平的不斷提高，城市經濟持續快速增長，城市建設取得巨大成就，開放型經濟不斷深化，城鎮居民人均收入大幅提高。中國城市建成區面積從1994年的17939.5平方公里增加到2018年的58455.66平方公里，提高了225.85%；城鎮固定資產投資由1995年的15643.70億元增加到2017年的631683.96億元。與此同時，城市能源消耗總量增加了253.72%，房地產開發投資額增加了3719.08%。

粗放被動的傳統城鎮化發展模式造成資源環境壓力加大，供需矛盾突出，生態環境遭到破壞，城市可持續發展面臨嚴峻挑戰。特別是在大城市，交通、自然環境、住房、教育、醫療等環境資源和公共服務的供給無法滿足迅速膨脹的人口的需求，形成各種“城市病”，“人多”“車堵”“內澇”“污染”“房貴”“上學難”“看病難”等現象頻發(如圖9和圖10所示)，“大城市病”導致居民的生活質量和幸福感并未隨城鎮化率的上升而大幅增加。城市發展的內在動力來源于城鎮化過程中要素的空間集聚效應帶來的正外部性，但城鎮化發展到一定階段，在城市資源環境的約束下，擁擠效應所引發的社會成本、環境成本、時間成本等負外部性則會制約城市發展。因此，必須要轉變城鎮化發展模式，降低資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率，堅持生態優先、綠色發展，推進節能、節水、節地、節材工作，走資源消耗低、環境友好、集約高效的綠色城鎮化道路。

圖9城市生活垃圾處理、能源消費總量、環境污染治理投資額趨勢

數據來源：中經網統計數據庫。

注：折線為右刻度。

圖10能源消耗彈性系數、能源生產和消費增速與GDP實際增速趨勢

數據來源：中經網統計數據庫。

注：折線為右刻度。

(五)工業化拉動了城鎮化快速發展，但產業創新對高質量城鎮化發展的支撐力不足

圖112011—2018年專利授權數

數據來源：中經網統計數據庫。

改革開放以后，工業化發展進入騰飛期。2010年中國工業增加值超過美國，2018年達到30.5萬億元，4.58萬億美元，約占全球的24%。中國建成全球產能巨大、完整度較高的工業體系，工業主導地位不斷提升，走出了一條符合中國國情的工業化道路。目前，中國是全球唯一擁有聯合國產業分類目錄中所有工業門類的國家。工業生產能力的增強拉動了城鎮化的快速發展，但中高端產業發展相對滯后，產業創新對高質量發展的支撐力不足(仇怡，2013)。

中國社科院城市發展與環境研究所發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告No.8》指出，發達國家城鎮化歷時相對較長，走的是“先產業集聚、后人口集聚”的市場化道路。而中國則是政府推動的土地城鎮化過程，產業支撐體系較不健全，城市產業支撐力相對不足，一方面，造成城市就業壓力加大，城市就業崗位的增加無法滿足城市新增人口的就業需求，從而使城鎮化發展受限；另一方面，產業支撐力不足，影響城市的“造血”功能，缺少城市建設資金，城市的可持續發展受到制約。當前，國際經濟政治環境日益復雜，經濟發展方式轉變迫在眉睫，資源環境約束趨緊，傳統產業發展已經步入下行通道，當務之急便是加快產業結構轉型升級，緩解資源環境壓力，增強產業對就業、經濟社會發展的支撐作用。

產業是城市經濟發展的主要載體，城市的發展離不開產業支撐，產業支撐力和競爭力是城市綜合競爭力的重要內容。2017年，中國三次產業結構比重為7.9∶40.5∶51.6，總體呈現“三二一”的結構，但整體水平偏低、產品附加值低、資源利用效率低、環境污染嚴重，高端制造業水平相對有限，制造業內部的結構優化問題突出，生產性服務業發展相對滯后，產品研發、物流、保險、金融、中介等服務功能亟待提高。產業發展已經成為制約中國長期發展的突出問題。從國家戰略來看，提升制造業競爭力是未來一段時期經濟發展的主要任務。創新是引領發展的第一動力，產業的發展離不開技術進步。2017年，中國R&D經費投入總量為17606.1億元，位列世界第二，約占世界第一美國的60%，但是研發投入強度相對創新型國家較低，企業研發投入的行業分布和區域分布不盡合理，主要集中在計算機通信、電氣機械和器材制造、汽車制造、化學原料和化學制品制造、通用設備制造等領域，以及北京、上海兩大中心；非制造業研發投入占比僅為14.9%，遠低于美國33.1%的水平。2018年，規模以上工業企業有效發明專利數109.42萬件，規模以上工業企業高技術產業機構R&D機構數6399個，較上年有所減少，經費支出2912.53億元，同比增長10.13%(如圖11、12、13所示)。

圖122005—2018年規模以上企業高技術產業有效發明專利、R&D機構數、新產品開發經費

數據來源：中經網統計數據庫。

注：折線為右刻度。

圖132005—2018年規模以上企業利潤、高技術產業R&D經費支出額

數據來源：中經網統計數據庫。

三、中國城鎮化發展展望

城鎮化發展是一個自然歷史過程，有其自身規律，“新型城鎮化”這一中國式命題，是中國現代化建設的大戰略和歷史性任務，也是轉變經濟發展方式，實現經濟高質量發展的必經之路。在向“兩個一百年”奮斗目標邁進的征程中，中國城鎮化發展的基本趨勢是：2020年城鎮化率將達到60%以上，城鄉深度融合發展；2035年城鎮化率將達到70%以上，進入城鎮化成熟階段，城鄉一體化發展格局逐步顯現；到21世紀中葉，中國將實現城鄉一體化發展。未來，中國城鎮化發展將主要呈現以下特征：

1.城市綜合承載能力不斷提升，實現從“單個城市—城市圈—城市群—城市帶”到“城市域”的轉變

由“單個城市—城市圈—城市群—城市帶”再到“城市域”的轉變，是城鎮化空間載體的演變；在這一過程中城市對人口、經濟、交通、環境和資源的綜合承載力持續提升，則是城鎮化內涵式發展的重要表現。城市代表了先進生產力和高質量生活，人口由鄉村向城市轉移，既是市場配置資源下城市在就業和收入方面規模效應的體現，也是人民追求美好生活的客觀要求。城市的內涵發展突出表現為城市承載力水平的提升。城市承載力是基于可持續發展哲學觀，城市利用自身資源、智力、技術等條件，在保證符合其社會文化準則的物質生活水平條件下，城市的資源稟賦、生態環境、基礎設施和公共服務對城市人口及經濟社會活動的承載能力。它既包括物質層面的自然環境資源承載力，如水土資源、環境容量、地質構造等，也包括非物質層面的城市功能承載力，如城市吸納力、包容力、影響力、輻射力和帶動力等。城市承載力與城市的資源稟賦、經濟與技術水平、社會選擇和價值觀念等密切相關。完善的基礎設施和公共服務體系符合人的城鎮化發展的客觀要求，也是吸引人才、驅動創新發展的重要條件。高質量的新型城鎮化尤其體現在實現更高質量的以人為核心。當前，中國的基礎設施及公共服務水平相對較低，與城鎮化發展的速度以及經濟高質量發展的要求不相匹配。公共服務配置仍以傳統的千人指標為基準，忽視了公共服務體系數量、質量與人口數量、分布、結構的耦合關系與配置效果。

從單個城市到城市圈、城市群、城市帶，再到以城鄉融合為特征的“城市域”發展是經濟發展的自然演變過程，“城市域”是城市社會發展的最高階段。在向“城市域”進階的過程中，人口、資源、公共服務等內容在空間上的配置持續優化，城市綜合承載力不斷提高，從而實現以“城市域”為空間特征的經濟社會存在和發展形態。“城市域”就是城市的區域，既包括傳統意義上的城區，也包括周邊鄉村地區，它是打破城市原有的地理界限，按照功能劃分和角色定位形成的城市經濟社會有機系統，是將城市文化與文明延伸到鄉村，即城市輻射與擴散功能充分發揮的結果。城市群的抱團發展可以帶來兩方面變化：一是城市之間的競爭與合作日益增強，博弈的結果是以中心城市為核心的塔式城市聯盟得以建立，區域分工合作機制進一步強化，為“城市域”的建立奠定堅實基礎；另一方面，通過以工哺農、以城帶鄉政策的實施，城市對農村的輻射力不斷增強，城市文化與文明加速向農村傳播與擴散，周圍農村逐漸與城市融為一體，成為“城市域”的重要組成部分。

2.為適應新的經濟形勢和資源環境，滿足人民對城市美好生活的向往，海綿城市、衛星城市、智慧城市、特色小鎮等新型城市類型不斷涌現

中共十九大報告提出“現代化是人與自然和諧共生的現代化，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”。近年來，在新的經濟發展形勢和目標要求下，為應對環境交通問題，涌現出一批新型城市類型，比如海綿城市、衛星城市、智慧城市、特色小鎮等。

2013年12月，中央城鎮化工作會議要求建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。海綿城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害方面具有良好“彈性”，有利于修復城市水生態、涵養水資源，增強城市防洪能力，提高新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展。

衛星城市是指在中心城市外圍建設的人口較少、規模較小，且與中心城市功能聯系緊密的城鎮。建設衛星城市的主要作用在于分散城市的工業和人口，避免城市過分膨脹，使大城市的發展更為合理、健康、平衡、協調。按城市功能，衛星城市可分為生活城、工業城、文化城、科學城等類型。衛星城市與中心城市的生產、生活等方面既有聯系，又有一定獨立性。

當前，交通擁堵、環境惡化、資源短缺等城市問題頻發，面對這些問題和挑戰，有必要運用新的技術手段探索新的發展路徑和模式。智慧城市是一種將智能融合應用于全方位、全體系、全過程創新的新型城市形態，借助于物聯網、云計算等信息技術及社交網絡、購物網絡、互聯網金融等綜合集成工具和方法，可有效實現對生產、生活和城市管理的感知，這既是城市服務和管理技術的創新，也是理念和模式的創新。

特色小鎮是在新的歷史時期、新的發展階段的創新探索和成功實踐，是生產、生活、生態“三生融合”，產、城、人、文“四位一體”的新模式，是城市的一種新業態。習近平總書記指出，“抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮化建設，都具有重要意義。”特色小鎮商業發展不僅要關注產業升級，更要重視城市生活品質的升級：一是要完善設施配置，通過多元化配套體系來滿足小鎮自給自足的商業需求；二是要開展成功的商業項目運作，運營系統完善的商業項目對于增強小鎮的綜合吸引力格外重要；三是要打造高品質的特色商業產品，使之成為特色小鎮風貌的縮影和城市文化的標志。

3.城鄉一體化政策指導城鄉一體化實踐，推進城鄉深度融合發展

中共十九大報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城鄉融合是全面建成小康社會和實現現代化目標的應有之義，但城鄉之間的不平衡性尤為突出，城鄉發展失衡問題已成為當前中國經濟社會面臨的最為突出的結構性難題。中共十六大做出統籌城鄉發展的戰略調整，此后，基于城鄉發展的不同現實，國家進行了相應的戰略部署。中共十九大作出重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，這意味著新時期中國城鄉關系面臨新的任務和目標。

從發達國家的經驗看，城鄉二元化是城鎮化發展的必經階段。高質量的城鎮化發展一方面要求在規模效應和集聚效應的作用下城市經濟能夠持續發展；另一方面強調城市不能成為要素“黑洞”，即避免農村地區的要素資源過度流向城市，從而阻礙農村地區的發展，因為城鄉融合的重點在農村。新中國70年，農村地區經濟社會發展取得巨大成就，但問題也比較突出，主要體現在：一是農村基礎設施和公共服務水平存量底，增速相對有限，教育、醫療等公共資源的城鄉配置差距較大；二是農業生產率低，農產品附加值低，農業產業鏈短，產品競爭力較弱，農民增收的長效機制有待完善；三是農村環境治理差，生活垃圾處理能力亟待提高。此外，還需強調的是，城鎮化發展不僅要重視城市文明的普及，也應注重優秀鄉村文化的傳承和保護。

鄉村振興戰略，一方面，加速農村產業、要素與城市的對接，真正實現了中心城市以第三產業為主、中小城市以第二產業為主，農村以一、二、三產業融合為主的良性發展道路；另一方面，農村通過治理，吸納城市的先進生產力，吸收城市的先進文化與文明，真正實現了農業強、農村美、農民富的振興目標。城鄉融合如同城鄉統籌一樣，具有階段性特征，當城鄉融合取得實質性進展時，政府應超前謀劃城鎮化相關政策，適時出臺城鄉一體化政策，比如無身份差別的城鄉一體化戶籍制度——居住證制度，城鄉一體化的就業、養老、保險制度等。

4.城市治理體系和治理能力日趨完善，制度創新激發城鄉要素自由流動，農村與城市開始融為一體

中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化建設(8)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-10/31/c_1125178024.htm。。以加強和完善頂層設計為制度保障，努力實現以市場機制為主、政府管理為輔、社會組織和群眾積極參與的城鎮化發展格局。為了充分釋放城鎮化對經濟發展的正外部性，必須打破地區間行政壁壘，實現要素自由流動，提升要素配置效率。行政壁壘是各地方政府以行政區劃為“依據”和“準則”，為實現區域內利益最大化，對市場活動進行的不合理干預。行政邊界會阻礙地區間社會、經濟、文化交流，導致不同區域消費行為(包括欲望、能力、偏好)的差異，并成為市場分割產生的原動力；地區間缺乏聯動協同發展的觀念和具體舉措，將引致一系列問題，比如產業趨同、發展潛力不足、惡性競爭等，同時也會造成區域間的流通成本和交易費用不同程度提高。當前，順應經濟發展的客觀要求，以經濟區劃彌補和弱化行政區劃，借助市場資源配置的“無形之手”與政府管理和服務的“有形之手”，打破行政壟斷和地方保護，促進要素的自由流動，對于更好地實現市場對資源配置的決定性作用具有重要意義。正如陸銘等(2009)所揭示的，為了在短期內實現本地區經濟增長，超過95%的省份更加偏好于實施市場分割策略。因此，有必要進一步完善交通基礎設施配套體系、加快新農村建設、擴大內需等，加強政府間的溝通與協作，打破要素市場、產品市場分割，降低地區間要素轉移成本及產品交易費用。

二元化制度阻礙了城鎮化的健康發展。現行的戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉一體化發展。未來城鎮化不是簡單的農民身份到市民身份的轉變，更重要的是產業結構、就業方式、人居環境和社會保障等內容由“鄉”到“城”的轉變，其中制度創新是新型城鎮化得以實現的重要保障。如何通過制度創新讓農業轉移人口公平地享受城市發展的成果，如何通過制度設計讓農村居民在城鎮化和農業現代化過程中提升幸福感、讓居民在體驗國家經濟高速發展的同時享受城市生態文明，始終是城鎮化發展的根本任務所在。當前，在推動城鎮化發展的過程中，要進一步深化改革，創新體制機制，充分發揮市場作用，統籌推進城鎮化在人口管理、土地管理、財稅金融、住房保障、行政服務、生態環境等領域的體制機制改革，破解城鎮化發展的制度約束；要建立完善的合作機制，推動政策改革，將單方面傾向性政策轉變為整體均衡聯動性政策，并根據實際情況進行動態優化調整；要優化開放經濟環境和制度環境，著力構建有效的對外開放新格局；要鼓勵和支持地區之間、企業之間、產業園區之間構建合作機制，推動地理位置相近、產業和資源稟賦互補的地區或產業園區融合發展，探索共同管理的合作模式，提高創新水平與發展效率，建立互利共贏的利益分享和成本分擔機制。

城鎮化發展不僅是對城市和農村內部的治理，也是對城鄉關系的治理。新中國70年來，我們走過了一條從城鄉歧視、城鄉聯系、城鄉協調、城鄉統籌到城鄉融合，再到城鄉一體的制度設計道路，其核心是以城鄉要素流動為制度出發點。在經歷農村價格“剪刀差”政策、允許農村要素進入城市政策、農民工進城政策、以工哺農以城帶鄉政策后，城市經濟取得空前發展。受城市綜合承載力約束和鄉村振興發展戰略驅動的雙重影響，農村要素單向流動的趨勢逐步放緩，城鄉要素自由雙向流動的趨勢日益增強，市場對資源優化配置的作用不斷提高，城市與農村在資源配置中開始融為一體。