赤水河典型河段河長制管理制度實施情況分析與思考*

(長江水利委員會長江科學(xué)院 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點實驗室，湖北 武漢 430010)

1 研究背景

河湖保護(hù)管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在流域?qū)用嫔希蚩缧姓^(qū)、跨部門以及上下游、左右岸的權(quán)責(zé)和利益問題，使保護(hù)河湖生態(tài)、環(huán)境更顯復(fù)雜和艱難。作為我國水安全形勢日趨嚴(yán)峻背景下的水環(huán)境治理模式的創(chuàng)新，全面推行河長制為加強河湖保護(hù)管理提供了制度保障[1]，但同時應(yīng)看到河長制的實施必須以建立健全長效管理制度體系為基礎(chǔ)[2-3]。由于地方各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任本地區(qū)所管轄范圍內(nèi)河湖的河長，因此在行政邊界和流域邊界相對吻合的省份推行河長制具有天然優(yōu)勢，但對于跨省界河流的行政區(qū)來說，因涉及上下游、左右岸的跨省協(xié)調(diào)管理問題，河流保護(hù)管理可能面臨更多問題和挑戰(zhàn)[4]。調(diào)查分析跨省界河流的河長制管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況，探討完善相關(guān)制度和機制，對跨界河流河長制的順利實行具有重要意義。

赤水河是長江干流上游右岸的一級支流，發(fā)源于云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣，流經(jīng)云南省昭通市、貴州省畢節(jié)市和遵義市、四川省瀘州市，總河長436.5km，總流域面積約2萬km2，其中云南、貴州、四川境內(nèi)流域面積分別約為0.2萬km2、1.2萬km2和0.6萬km2[5]。作為典型的跨省界河流，赤水河河長制管理制度的建設(shè)實施情況備受關(guān)注。

2 保障河長制實施的主要管理制度

為確保河長制全面推行，2016年12月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)對實行河長制的核心制度、主要任務(wù)和主要管理制度等作出了總體部署。水利部、環(huán)境保護(hù)部制定的《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》(以下簡稱《〈意見〉實施方案》)對河長制主要管理制度作了進(jìn)一步安排和細(xì)化。這些管理制度包括：河長會議制度、信息共享制度、工作督查制度、日常監(jiān)管巡查制度、信息報送制度、驗收制度，以及部門聯(lián)合執(zhí)法機制、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制、考核問責(zé)與激勵機制、長效穩(wěn)定的河湖管理保護(hù)投入機制、跨界河湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、社會監(jiān)督與公眾參與機制等。此外，《意見》還指出各地區(qū)各部門可根據(jù)本地實際，制定出臺具有特色、適合本地區(qū)河長制工作的相關(guān)制度。

上述基本管理制度中，跨界河湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制是專門針對跨行政區(qū)河湖管護(hù)需求而提出的。《〈意見〉實施方案》要求跨界河湖所屬各行政區(qū)明晰管理責(zé)任，統(tǒng)籌上下游、左右岸，加強系統(tǒng)治理，實行聯(lián)防聯(lián)控。同時要求流域管理機構(gòu)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測等作用。跨界河湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制為跨行政區(qū)河湖協(xié)作管理提供了行動指南。

3 赤水河典型河段河長制管理制度實施現(xiàn)狀

3.1 瀘州段河長制管理制度實施情況

瀘州境內(nèi)赤水河干流主要流經(jīng)敘永、古藺、合江3個縣，全長229km，流域面積6101km2。全面推行河長制工作以來，瀘州市按照國家和四川省河長制工作部署，全力推進(jìn)構(gòu)建赤水河河長制工作的組織和制度體系。2017年建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長制組織體系，制定了一系列管理制度，主要包括市級河長推進(jìn)工作機制與河長會議制度、督導(dǎo)檢查制度、信息共享與報送制度、巡河制度、聯(lián)合執(zhí)法檢查及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制、激勵約束機制、流域協(xié)作機制等。此外，各縣、鄉(xiāng)結(jié)合各自實際，基本完成本級本地河長制工作制度和機制的建立。

a.構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長制。成立市委書記任組長、市長任副組長的全面落實河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由市委常委、農(nóng)工委主任，市政協(xié)副主席共同擔(dān)任赤水河市級河長，沿河各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人分級分段擔(dān)任河長，構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長體系，明確市、縣、鄉(xiāng)、村河長共94名，實現(xiàn)了四級責(zé)任體系全覆蓋。

b.實施河長推進(jìn)工作機制與河長會議制度。瀘州各級黨委政府及河長已先后組織召開了領(lǐng)導(dǎo)小組會、工作推進(jìn)會、調(diào)研座談會、商討會等會議250余次，協(xié)調(diào)解決了赤水河瀘州段管理保護(hù)工作中存在的諸多難點問題，確保了河長制各項工作有序推進(jìn)。

c.執(zhí)行信息共享和信息報送制度。印發(fā)了《瀘州市赤水河河長制工作信息共享和信息報送制度》，明確了信息報送內(nèi)容、程序、時間等。縣級河長辦每月向市級赤水河河長制辦公室報送不少于2次進(jìn)度信息，采用工作簡報、會議通報、文件通報等方式通報赤水河瀘州段管理相關(guān)情況。

d.落實工作督導(dǎo)檢查制度。瀘州市每季度對于縣區(qū)工作開展情況進(jìn)行督導(dǎo)抽查，縣區(qū)堅持每月對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作推進(jìn)情況進(jìn)行督查。市級專項督查組和暗訪組對重大事項、重點任務(wù)以及群眾舉報投訴問題進(jìn)行專項督辦。

e.實行巡河制度。制定完善了《河長巡河督查督導(dǎo)任務(wù)清單》，建立巡河日志，填寫《巡河手冊》，嚴(yán)格落實“一事一辦”，限時督辦，并全程追蹤問題整改情況。

f.推行部門聯(lián)合執(zhí)法及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。整合環(huán)保、工商、國土、城管、交通、水務(wù)、公安、長航公安、地方海事等部門執(zhí)法資源，分片、分段對赤水河流域(瀘州段)進(jìn)行定期或不定期巡查。對涉嫌違反河道管理的違法犯罪行為開展行政執(zhí)法與刑事司法銜接實踐，對涉水違法行為予以依法處理。

g.健全考核與激勵約束機制。開展專項監(jiān)測，每月監(jiān)測、通報水質(zhì)狀況，為赤水河水環(huán)境質(zhì)量考核提供依據(jù)。制定實施《瀘州市水污染防治激勵約束考核暫行辦法》，印發(fā)《赤水河流域(瀘州段)環(huán)境集中整治督查方案》《赤水河流域(瀘州段)環(huán)境集中整治考核辦法》等，強化督查考核。

h.深化流域協(xié)作機制。四川、云南、貴州三省簽訂《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動協(xié)議》，先后開展多次聯(lián)動執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)、整改環(huán)境問題150余項。瀘州、遵義、畢節(jié)三市分別簽訂《赤水河共管水域漁政管理聯(lián)合工作機制協(xié)議》，在聯(lián)合工作模式、信息通報、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作配合、執(zhí)法互認(rèn)等方面達(dá)成了共識。

3.2 赤水段河長制管理制度實施情況

赤水市境內(nèi)赤水河干流主要流經(jīng)5鎮(zhèn)3個街道，全長73.9km。赤水市于2012年就開始探索實施生態(tài)環(huán)保“河長制”工作，按照國家、貴州省及遵義市的統(tǒng)一部署，于2016年底全面推行河長制工作，落實構(gòu)建了赤水河河長制的組織和制度體系。2017年該市建立了市、鄉(xiāng)、村三級河長制組織體系，制定了一系列管理制度，主要包括市級河長會議制度、督導(dǎo)檢查制度、巡河制度、綜合執(zhí)法檢查機制、考核機制、社會監(jiān)督和公眾參與機制、跨省橫向生態(tài)補償機制等。

a.實施市、鄉(xiāng)、村三級河長制。成立了以市委書記、市長任“總河長”的河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在市水務(wù)局設(shè)河長制辦公室，由分管水務(wù)的副市長任辦公室主任，水務(wù)、環(huán)保局長任辦公室副主任，并在市水務(wù)局增設(shè)了河長制工作科。赤水河共確定44名河長，健全了市、鄉(xiāng)、村三級河長制體系。

b.建立河長制工作會議制度。印發(fā)了《赤水市全面推行河長制工作方案》，出臺了《赤水市全面推進(jìn)河長制工作市級會議制度(試行)》等配套制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各部門結(jié)合實際出臺了相應(yīng)的工作方案和制度。

c.實施工作督導(dǎo)檢查制度。建立了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級河長責(zé)任體系和監(jiān)督管理體系。市委辦公室牽頭，市督查局協(xié)助建立的黨員、干部、人大代表、群眾共同參與的全員督查工作體系，定期或不定期對各河長及責(zé)任單位履職盡責(zé)情況進(jìn)行明查暗訪。

d.執(zhí)行巡河制度。出臺了《赤水市河長巡河制度(試行)》。市委書記、市長作為總河長多次率隊沿赤水河開展巡河調(diào)研，以上率下推動河長制工作的全面落實，其他市級河長也分別定時或不定時帶隊到所任河長的河流開展巡河活動，落實巡河制度。

e.落實綜合執(zhí)法檢查機制。組織環(huán)保、公安、農(nóng)牧、水務(wù)、航道等部門聯(lián)合綜合執(zhí)法。2017年以來，共查處河流環(huán)境違法行為20多件，立案查處10起水事違法案件，下達(dá)責(zé)令停止水事違法行為通知書20多份，環(huán)境違法行為處罰決定書66份。

f.實施考核問責(zé)制度。市河長辦擬定了《赤水市2018年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)河長制工作考核細(xì)則》《赤水市2018年度市級河長責(zé)任單位河長制工作考核細(xì)則》，將河長制工作納入年終對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、市直部門目標(biāo)考核及黨政干部政績綜合考核內(nèi)容。

g.加強社會監(jiān)督和公眾參與機制。通過電視問政、民生視點、微信公眾號、電話舉報等形式和平臺發(fā)動全民監(jiān)督。2017年以來，圍繞河長制工作開展電視問政7期，下發(fā)督查通報3期，交辦整改問題120余項。充分利用廣播、電視、宣傳標(biāo)語和市級網(wǎng)絡(luò)平臺等方式開展河長制工作宣傳。當(dāng)?shù)亟逃块T將河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識納入學(xué)校教育重要內(nèi)容，利用黑板報、墻報、宣傳欄等開展河長制宣傳教育。

3.3 赤水河河長制管理制度實施中存在的主要問題

從瀘州市、赤水市建設(shè)和落實赤水河河長制管理制度情況看，兩市高度重視全面推行河長制工作，完成了本轄區(qū)河段河長制組織和制度體系建設(shè)。但當(dāng)前赤水河河長制推進(jìn)工作中仍存在一些不足，突出表現(xiàn)在以下4個方面：

a.跨省界統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制亟需完善。赤水河流域作為跨省界河流，其上下游、左右岸，不同地區(qū)、不同部門之間在水污染防治、水資源保護(hù)等有關(guān)事項的協(xié)調(diào)與合作機制還存在爭議。全流域整體進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)的機制和模式還處于探索階段，水治理體制機制條塊分割問題有待進(jìn)一步解決。各地河長辦圍繞本行政轄區(qū)內(nèi)河段保護(hù)管理需求而編制的“一河一策”實施方案，往往因上下游、左右岸治理方案間缺乏有效銜接，造成整條河流上出現(xiàn)“一河多策”問題。

b.跨省界聯(lián)合執(zhí)法機制執(zhí)行力度仍需加大。省行政轄區(qū)內(nèi)多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查實施力度較大，治理成效顯著，而跨省界聯(lián)合執(zhí)法實施力度不夠，齊抓共管的工作格局尚未形成。瀘州市和赤水市根據(jù)共管水域保護(hù)聯(lián)動協(xié)議，已先后多次開展跨省界聯(lián)動執(zhí)法，但聯(lián)合執(zhí)法檢查的頻次、范圍及持續(xù)時間等尚不能滿足跨省界水域管理保護(hù)需要，共管水域“難管”問題未得到徹底解決，仍存在漁業(yè)執(zhí)法中左右岸不統(tǒng)一、一邊取締一邊違法等亂象。

c.跨省界斷面監(jiān)測考核制度有待完善。目前赤水河流域主要以跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果為依據(jù)，針對河流上下游、左右岸省級行政區(qū)的管護(hù)成效，開展達(dá)標(biāo)考核和生態(tài)補償資金清算，在跨省界流域水環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。在推行河長制背景下，僅將水質(zhì)作為監(jiān)測考核指標(biāo)，遠(yuǎn)不能滿足對水資源保護(hù)、水域岸線管理、水生態(tài)修復(fù)等工作任務(wù)的考核評估要求。

d.赤水河管理保護(hù)經(jīng)費穩(wěn)定投入機制尚未建立。赤水河流域整體基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，流域內(nèi)尚未脫貧，資金缺口大。赤水河河流治理項目多、任務(wù)重，建設(shè)需求與有限的資金保障矛盾突出，加之當(dāng)前縣區(qū)財政將主要財力用于脫貧攻堅，一定程度上影響了推進(jìn)河長制工作所需的經(jīng)費投入。

4 完善赤水河河長制管理制度的建議

針對赤水河河長制管理制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的不足，提出以下建議：

a.健全跨省界流域統(tǒng)籌協(xié)作機制。應(yīng)堅持流域統(tǒng)籌與屬地管理相結(jié)合的原則，加快推進(jìn)落實赤水河河長制工作。一方面，長江流域管理機構(gòu)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測等作用，統(tǒng)籌建立赤水河跨界協(xié)調(diào)保護(hù)管理機制，完善流域管理機構(gòu)對赤水河流域跨省界斷面監(jiān)測考核評估與監(jiān)督檢查管理。另一方面，云南、四川、貴州三省應(yīng)建立健全赤水河流域跨界斷面上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)控機制，實施流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，真正落實“一河一策”，提升赤水河流域環(huán)境保護(hù)管理水平。

b.完善并落實共管水域治理聯(lián)動機制，加大執(zhí)法力度。進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)有的《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動協(xié)議》，利用各級行政區(qū)實施河長制的“高位推動”優(yōu)勢，建立行政區(qū)黨政負(fù)責(zé)人定期聯(lián)席會商制度，成立跨省界聯(lián)合執(zhí)法隊伍，明確聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機制。堅持問題導(dǎo)向，加大聯(lián)合執(zhí)法檢查力度(包括聯(lián)合執(zhí)法的頻次、范圍和持續(xù)時間)，落實齊抓共管制度，切實解決共管水域保護(hù)管理中存在的突出問題。

c.構(gòu)建跨省斷面監(jiān)測綜合指標(biāo)體系與方法。圍繞河長制工作任務(wù)考核需求，在水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)(如高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷等)基礎(chǔ)上，考慮增加水文(如水量、流速、流量)、水生態(tài)(如水生生物完整性)、水域岸線(如非法船舶、垃圾、水面漂浮物)等指標(biāo)，建立河長制監(jiān)測綜合指標(biāo)體系與方法，為實行河長制背景下赤水河流域跨界保護(hù)管理考核評估提供技術(shù)支撐。

d.建立政府主導(dǎo)、社會參與的赤水河管理保護(hù)投入機制。一方面，明確國家對重點保護(hù)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)給予補助，建立健全生態(tài)保護(hù)成效和分配掛鉤的激勵約束機制。另一方面，注重發(fā)揮政府、社會、企業(yè)和民眾參與保護(hù)赤水河生態(tài)環(huán)境的積極性，建立政府建平臺、社會共參與的多元化投融資機制，引導(dǎo)社會資本加大對赤水河保護(hù)的投入力度。

e.探索建立推行河長制與扶貧開發(fā)有機融合制度。首先，需要在國家層面上加強對赤水河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持和引導(dǎo)，鼓勵因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)。其次，地方政府應(yīng)將河長制與扶貧有機融合，以實施流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理工程為抓手，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化和綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為富民資源，確保赤水河流域生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)雙贏。