新時代山東農業發展水問題及對策研究

韓 民，尤俊義，劉 鵬，郭秋峰，竇建華

(1.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100；2.濟南市水利建筑勘測設計研究院有限公司，山東 濟南 250014；3.濟寧市水利勘測設計院，山東 濟寧 272019)

水潤萬物而生輝，潤澤萬物而生生不息。水是生命中最重要的組成部分，也是生態圈中不可或缺的紐帶，水具有普利普惠性、不可替代性等特點。進入新時代，山東各項事業高速發展，但面臨的水形勢依然嚴峻，水問題十分突出，農業的發展必須針對水問題探尋研究積極的應對舉措。進入新時代對農業發展提出了更高要求，自2018年3月，筆者借參加山東省農業專家顧問團水利分團“山東省糧食安全與水利支撐能力的調查研究”之際，針對新時代山東省農業發展面臨的水問題進行了深入調研，在此基礎上形成此文。

1 現狀水形勢

1.1 水資源短缺是歷史、現實、將來都會面臨的問題

山東省位于我國東部沿海、華東地區的最北端，境內有黃河、淮河、海河三大流域。山東省水資源的主要補給來源為大氣降水，山東省水資源總量受降雨量影響較大。水資源總量主要表現為地表水和地下水，可以通過水循環逐年得到更新。黃河是山東主要的外來水源，南部的南四湖是山東境內最大的湖泊。從全國來看，山東水資源相對貧乏。全省多年平均降水量為679.5mm;多年平均水資源總量為305.82億m3;人均占有水資源量344m3，不到全國平均水平的1/6，為世界平均水平的1/25，在全國各省(市、自治區)人均水資源量排名倒數第3位。根據國際普遍通用的缺水標準，人均水資源占有量低于500m3視為極度缺水地區，為此山東省處于極度缺水地區是歷史和現實不爭的事實。

1.2 水資源年際及年內變化都較大，枯水年加劇了水資源短缺的矛盾

山東省地處我國東部、南部、北部典型氣候過渡帶，屬北溫帶半濕潤季風氣候區。山東省四季分明，雨熱同期，降雨季節性強。冬季寒冷干燥，少雨雪；夏季天氣炎熱，降水集中；春秋兩季干旱少雨。水資源年際年內變化劇烈。連豐、連枯、旱澇急轉是山東省水資源年際變化的主要特征，全省歷年降水量最大1171mm(1964年)，最小442mm(1981年)，極值比達2.6；全年降水量的3/4集中在汛期特別是7、8月份，甚至集中在一兩次特大暴雨洪水。年際年內變化劇烈的自然特點是造成山東省洪澇、干旱等自然災害頻發的主要原因，也給水資源開發利用帶來了很大困難。山東省不同水文年年際變化大，枯水年加劇了水資源短缺的矛盾。

1.3 不同地區及流域水資源分布不均衡，部分區域更加凸顯水資源支撐能力不足

山東省多年平均降雨量從魯東南沿海的850mm向魯西北內陸的550mm遞減。區域經濟發展狀況與水資源稟賦條件不相協調，青島、煙臺、濰坊、威海四市經濟總量約占全省的38.3%，水資源量卻僅占全省的29.8%，水資源支撐能力不足，即使充分考慮節水措施，到2020年、2030年一般年份四市仍分別缺水14.4億m3、23.9億m3(包括生態缺水)。

山東省淮河流域平均地表水資源量為79.31億m3，水資源總量為106.09億m3。流域內1997—2013年地表水資源量、地下水資源量以及水資源總量變化不大。其中，地下水供水量占總供水量的50%，略高于地表水供水量的48%，其他方式供水量占2%。總用水量比總供水量略少，用水量中，最大的是農業用水量為55%。資料分析，山東省淮河流域水資源保障能力基本能做到供需平衡。

1998—2012年，山東省海河流域平均地表水資源量為14.94億m3，地表水資源量較少且波動較大，供給量不夠穩定。平均地下水資源量為19.47m3。相對于地表水資源量，地下水資源量較大且波動較小，供給量較為穩定。水資源總量為38.21億m3，通過有關資料分析變差系數CV=0.54，水資源總量年際波動較大。總供水量和總用水量基本呈現逐年降低趨勢，幾乎每年供水沒有剩余，用水極度緊張。

從分析來看，山東省青島、煙臺、濰坊、威海及省內海河流域，水資源支撐能力相對不足。

2 山東省農業用水面臨的主要問題

2.1 旱澇災害頻繁是制約山東省農業生產發展的首要水問題

2010—2011年秋冬春三季連旱，2011—2013年馬頰河流域、2012年德惠新河流域嚴重澇災，2018年濰坊洪澇災害嚴重；自2013年下半年以來，青島、濰坊、煙臺、威海四市連續3年多遭遇嚴重干旱，年平均降雨較歷年同期偏少30%以上，青島市23座大中型水庫全部干涸，濰坊市7座大中型水庫干涸、5座大中型水庫蓄水低于死水位，煙臺、威海2市大中型水庫蓄水較歷年同期偏少50%以上，四市城鄉生活和工農業用水全面告急。2017年汛期膠東地區普降大雨后，濰坊、威海兩市主要水源地峽山水庫、米山水庫蓄水雖增加到12000萬m3、3000萬m3，但仍較歷年同期均偏少50%，城鄉供水依然嚴重不足。總體上看，水旱頻繁依然是山東省農業發展的重大威脅。

2.2 水污染依然存在，對農業生產用水形成較大威脅

水質不高，污染較重，威脅農業用水安全。隨著城市化和工業化進程的加快，人口不斷增長，大量生產生活污水直接或間接地排入河道、湖泊，農業上大量化肥、農藥的施用進一步加劇水污染狀況。水污染，尤其是灌溉用水的污染會直接或間接地污染糧食產品，輕者影響農作物的產量和質量，重者會造成農作物絕收或收獲的農作物無法利用。

2016年山東省監測評價河流總河長9389.26km。山東省評價河流全年期水質符合和優于Ⅲ類水的河長4268.91km，占總評價河長的45.5%；水質符合Ⅳ～Ⅴ類河長共計2856.95km，占30.4%；劣Ⅴ類河長2263.4km，占24.1%。河流水質狀況較差，主要超標污染參數為化學需氧量、氨氮、總磷等。

據統計，農業面源污染日趨加重，全省年折純化肥用量472.7萬t，農藥用量16萬t，利用率均不到30%；畜禽糞便產量1.89億t，尿液9436萬t，無害化處理不足40%。水污染依然存在，對農業生產形成用水安全的威脅，也是山東農業面臨主要水問題。

2.3 水資源綜合調配能力不足，也不同程度制約著農業生產的發展

山東省水資源調配工程體系不完善。一是骨干水網體系不完善。南水北調東線工程、膠東調水工程(引黃濟青工程)共同使用小清河分洪道子槽至宋莊分水閘142km渠段輸水，無法同時滿足青島、煙臺、濰坊、威海四市引江引黃輸水要求。日照、萊蕪、臨沂等市仍依靠單一的本地水源供水，無外來客水補充，特殊干旱或連續干旱年份將難以有效應對，可能形成供水危機。二是局域水網和雨洪資源利用體系不完善。部分地區雨洪資源調蓄、調配能力不足，據統計扣除必須的河道內生態環境用水及下泄水量外，全省約有20億m3雨洪資源量具備開發利用潛力而未開發利用。三是引水、調水、蓄水工程管理體制機制，不利于水資源綜合調配。僅引黃濟青、南水北調屬省直統管。山東省的水庫除引黃濟青棘洪灘水庫屬山東省調水管理局管理外，其余水庫均為實現省直統管；山東省所有的引黃、引湖灌區均屬設地的市或縣管理，引黃、引湖灌區也沒有實現省直統管。

綜上所述，工程不盡完善，體系尚不健全，引水、調水、蓄水工程管理體制機制不夠健全，水資源綜合調配能力的不足，將制約山東省農業生產的綜合與平衡發展。

2.4 客水依賴程度高是“水”的自給自足能力不夠

正常年份，山東省黃河水、長江水占全省總供水量的40%左右，東營、濱州等市黃河水供水量更是占到70%以上。干旱年份，山東省更加依賴長江水、黃河水，2014年以來青島市對黃河水、長江水的依賴程度高達95%以上。從以上數據分析，山東省客水依賴程度高，“水”的自給自足能力不夠。20世紀90年代，黃河斷流，“黃河水可用不可靠”是歷史上存在的問題。

2.5 農田水利設施管護體系尚不健全，農業用水管理難題尚未全部解決

農田水利工程在抗旱灌溉、農田排澇、發展糧食生產、改善農民生產生活條件、促進農村經濟和社會發展等方面起到了不可替代的作用。山東省農村小型農田水利工程數量多、分布廣，建設投資大、建設管理與維護管理都存在一定難度。長期以來，農田水利設施投資、建設、運行、維護管理模式、方法，管護范圍、產權定位存在界限模糊，總體來看受投資籌資、分散種植等不利因素影響，各地農田水利設施保障體系尚不健全。造成了：一是管護主體存在“缺位”現象，現行的水利管理體制，大部分農田水利工程仍由政府成立的專門管理機構或者村集體負責管理，這種管理體制與當前農戶分散經營不配套，不能充分發揮市場的作用，造成了一定程度的農田水利工程建設與管理的主體“缺位”；二是水利管理機構因存在“兩費”落實不到位，事業費撥付不足，水管單位入不敷出。“五小”水利工程，基本沒有管護經費，大量的田間水利設施無人管、無人修，造成工程建管用脫節、損壞嚴重、不能及時維修、效益衰減。

2.6 科學用水、節約用水不到位，造成水資源的浪費

“大水、大肥、大豐產”的思想根深蒂固，農民專業知識匱乏，對科學用水、節約用水意義認識不足，加之“一家一戶的土地承包模式”，幾乎沒有哪一家為節約水而采取節水灌溉模式，農民從自己方便程度、減少勞動量出發，往往采取大水漫灌的傳統灌溉模式。雖然，山東省測定、制定了灌溉定額，省級及各市、縣(區)也制定了水價改革方案、節水灌溉規劃方案，除各地小農水重點縣、現代小麥產業項目及高標準農田實施了部分節水灌溉項目。但基于各地認識不到位、測水量水設施不到位、水權貫徹不到位，目前看水市場形成尚不成熟。從而造成了各地科學用水、節約用水意識不強，依然是大水漫灌隨便用水。這種粗放的傳統用水方式，離科學用水、節約用水距離很遠，造成了水資源的浪費也是科技界不爭的事實。水資源浪費，加劇了山東省水資源短缺的根本矛盾。缺水年份，個別地塊有的喝得很飽、灌得很足，有的可能無水可灌，“適水灌溉”的觀念不足。所以，科學用水、節約用水、“適水灌溉”、“適水發展”的觀念不到位是也是農業用水的短板問題之一。

3 對策與措施

3.1 加大骨干河道系統治理力度、盡早實現流域規劃目標，是防治洪災澇災的根本工程舉措

山東省各級黨委、政府及水行政主管部門十分重視流域、區域防洪。依據流域、區域及防洪、排澇規劃，結合各級財政投入，對部分骨干河道重要河段實施了清淤開卡、擴挖，分期實施了主要險工險段除險治理。治理后僅局部河段恢復原設計行洪能力。骨干河道存在的突出問題包括河道存不同程度淤積降低了防洪泄水能力、部分攔河閘老化破損嚴重除險加固尚未全部實施、主要支流缺少控制性建筑物、穿堤建筑物配套不完善、部分穿堤建筑物老化失修配套不完善，河道堤防險工險段雖做過應急處理但未做鑒定。若遇超標準洪水，河道依然存在防洪安全隱患。總體來看，受投資規模、籌資模式、地方財力支撐能力不足所限，未完全依照規劃對河道實施全面系統地治理。加大骨干河道系統治理力度、盡早實現流域規劃目標，是防治洪災澇災的根本舉措。

3.2 串聯河道、渠道水網實現調水、供水水網互聯互通可控，是保障供水、破解水資源區域不均衡的根本工程舉措

《山東省水安全保障總體規劃》指出：建設山東水網，全省一體，既考慮不同區域不同特點，也考慮全省統籌，水資源統一調配，加強省級骨干水網與區域水網連通。資料表明，目前山東省多條調水河道、渠道具備互聯、互通的基礎條件。例如山東省海河流域，根據《山東省海河流域防洪規劃》分析，規劃安排13條調水河道，均可按規劃實施調水。當下存在的主要問題：調水河道不同河段存有淤積，配套建筑物不完善，現存控制性建筑物閘門啟閉不靈、止水不嚴等，河系連通不徹底、不完善。加大調水河道、渠道水網建設，串聯河道、渠道水網實現調水、供水水網互聯、互通、可控，是保障供水、破解水資源區域不均衡的根本工程舉措。

3.3 強化水資源保護、減少水體污染，是破解水污染的有效舉措

水資源需要保護，區域內有限的水資源還被污染，更進一步加劇了水資源短缺的矛盾。山東省各級政府及有關部門力求強化水資源保護力度，減少污染源對水體污染，使有限的水源科學發揮作用。水資源保護任重道遠，需從政策立法、行動管理等層面實施強化。山東省要以實行“河長制”為契機，一是大力完善法規制度，強化政策支持力度。以法規為準繩，規范生產、生活，從法規制度層面強化制約；二是大力開展水污染檢查行動，依法、依規積極查處，對違法違規行為進行嚴懲，并采取懲罰與懲戒相結合，將污染水體有關信息納入國家信用平臺，記入誠信檔案；三是利用信息化手段對河道、湖泊等水域內水質實施監控，做到“早預防、早發現、早控制、早治理”。從管理層面上強化保護力度，減少或杜絕水體污染，進一步提高水資源安全保障。

3.4 充分利用好雨洪資源，做好田間土壤保墑，充分利用好土壤水

結合山東省各地實際，根據確有需要、生態安全、技術可行、經濟合理、綜合效益明顯的要求，適度建設一批雨洪資源工程。一方面通過工程措施增加供水能力，另一方面根據各個水庫上游的來水特點，科學論證和評估洪水風險，合理確定水庫汛限水位，利用汛期洪水資源。建設“五小”水利工程，在為上游山丘區提供補充水源的同時，分散利用雨洪水，減少下游的防洪壓力。

科學、主動利用土壤水。從山東省的情況來看，全省多年平均降水總量1065億m3，而土壤水近500億m3，現狀是人為、主動、科學利用的措施明顯不夠，因此，應采取改變畦田規格、農業耕作和覆蓋保墑等措施增加土壤水的利用量，彌補灌溉水資源不足的缺口。

3.5 破解水利工程及水資源管理體制機制障礙，做到全省一體、統籌運作

目前，全省水資源管理體制、機制還不能完全做到“全省一體”，水資源互濟地區之間的障礙是存在的。面對新時代，必須破解水利工程及水資源管理的體制、機制障礙，理順管理體制、機制，做到全省一體，統籌考慮。一是從立法層面，切實解決水資源“全省一體化”統一管理；二是從省級管理框架層面，切實解決水利工程省直統一化管理，特別是大型灌區、大型水庫及骨干調水工程，山東省需切實研究大型灌區、大型水庫省直統一化管理體制機制，做到“工程統管、用水互濟”；三是充分利用好客水資源，將有限的水資源用好，做到“全省一體、統籌運作”。

3.6 提升農田水利綜合管理，強化農田水利工程支撐服務農業的能力

近年來，中央明確提出要把農田水利作為農村基礎設施的重點任務，大力實施農田水利建設，加快扭轉農業主要“靠天吃飯”的局面。山東省委、省政府提出到2020年率先基本實現水利現代化，加快建設“旱能澆、澇能排”的農田水利工程體系。圍繞農田水利工程重建輕管主導思想，以及工程產權不落實、責任主體不清、管理經費無著落、工程建設多部門管理、工程布局不合理、建設標準和質量參差不齊等問題，急需深化改革。積極引入社會資本參與農田水利工程的建設，推行工程建設管理一體化，建立農田水利工程建設“以獎代補，先干后補”的政策和機制，使有限的財政資金發揮更大的效益；落實水權和工程產權，建立“兩證一書一臺賬”制度，提高公眾參與意識，創新農田水利工程的管護方式；積極深化農業水價綜合改革，建立經濟、完善的計量監測體系，制定水價、精準補貼的長效機制，確定合理的水價，培育農業用水水權市場，允許水資源使用權的有償轉讓，形成農田水利建設和管理的可持續發展模式。既注重農田水利綜合管理的理論研究，又積極推廣試驗、實踐。積極落實財政對用水戶的節水補貼的機制，激勵用水戶自主節水，自律節水，主動投資建設農田水利工程，促進農田節水的持續良性發展，進一步強化農田水利工程支撐服務農業的能力。

3.7 強化科學用水，鼓勵節水灌溉，發展適水灌溉農業

以水定產是自然稟賦的要求。根據山東省農業面臨的突出水問題，農業必須節約用水、科學用水。一是推廣高效節水灌溉，減少水源浪費，使有限的水源灌溉更大面積的農作物。二是濱海灘涂低洼地推廣微咸水灌溉，適時開展海水灌溉農業的試驗。山東省黃泛平原和濱海平原區咸水分布面積1.8萬km2，資源量為12億m3，引進耐鹽新品種，推廣暗管排水、咸淡水交替灌溉等技術，可以緩解區域水資源供需矛盾，海水稻的試驗成功就是很好的例子。三是逐步調整種植結構，因地因水選擇種植作物，鼓勵種植耗水少、附加值高的農作物，增加花生、甘薯、雜糧等耐旱作物播種面積，建立作物生育時期與天然降水相匹配的農業種植結構與種植制度。四是發展適水農業，探尋適水灌溉與產量的關系，減少傳統意義上的充分灌溉，減少農業用水量。

3.8 強化省情、水情宣傳教育

宣傳教育是做好水問題管理的基礎性工作，是加強水資源管理、加強節水知識推廣普及的重要手段。努力做好全省省情、水情知識推廣普及，對保護水資源、節約用水起到思想發動作用，樹立保護水源、節約用水、科學用水光榮的思想，要充分利用道德的約束力量規范企業、個人用水行為。充分利用廣播、電視、微信、微博、講座、宣傳語，全方位、多媒體融合宣傳省情、水情，提高全省人民保護水資源、節約用水的意識，全民上下形成“節約用水、適水發展”的理念，山東水形勢、水問題不容忽視，力爭做到深入人心、婦孺皆知，進而形成惜水、愛水、護水、節水的良好社會風氣，對保護水源、節約用水、科學管水、有序調水形成良好的輿論支持。

4 結語

山東省地處沿海、黃河下游，地理位置與氣候條件要求山東省防汛與抗旱并重，伴隨著人口的增加及流動、工業的發展、城鎮化進程的推進，山東省水資源與人口、經濟、農業供需不均的“水問題”將更加突出。本文可供政府部門及專家、學者借鑒，但山東省“水問題”不僅限于本文所述，如其他行業“與農爭水”、地下水超采而限采也會對農業用水產生不利影響，必須引起各級各界的高度重視。山東省若從根本上破解水問題，促進農業更好地服務于國計民生，保障國家糧食安全，做到“人水和諧”還需要做大量深入而細致的研究試驗工作。新時代農業發展破解“水問題”不僅需要水利的保駕護航，更需要各級、各屆的配合與協調，科學用水與節約用水需深入人心、付諸行動、成為習慣。