“房住不炒”定位下的住房發(fā)展規(guī)劃

■ 王艷飛

“房住不炒”定位是住房發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想和重要原則。住房發(fā)展規(guī)劃要以本地居住需求為主確定住房供應(yīng)規(guī)模和時(shí)序，以解決突出問(wèn)題為導(dǎo)向確定住房發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，以統(tǒng)籌土地、財(cái)稅、金融及監(jiān)管措施保障住房有序供應(yīng)和任務(wù)落實(shí)。同時(shí)以地方發(fā)展為引領(lǐng)，因城編制住房發(fā)展規(guī)劃。

住房發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)城鎮(zhèn)住房中長(zhǎng)期發(fā)展的重要依據(jù)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家編制了戰(zhàn)略性或計(jì)劃性的住房發(fā)展規(guī)劃。如日本1966 年以來(lái)編制了八輪全國(guó)范圍的住房建設(shè)規(guī)劃；為提高住房品質(zhì)及應(yīng)對(duì)老齡化和低生育率的挑戰(zhàn)，2006 年開(kāi)始編制十年期的《居住生活基本計(jì)劃》。面對(duì)我國(guó)部分地區(qū)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、價(jià)格上漲過(guò)快問(wèn)題，2006 年國(guó)務(wù)院將編制和落實(shí)住房發(fā)展規(guī)劃作為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要抓手。此后各地編制了多輪住房規(guī)劃，對(duì)保障和支持居民住房發(fā)揮了重要作用，但受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方財(cái)政、規(guī)劃執(zhí)行等多重因素影響，住房規(guī)劃的落實(shí)效果仍待增強(qiáng)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2018 年建房〔2018〕49 號(hào)要求各城市科學(xué)編制住房發(fā)展規(guī)劃。黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。“房住不炒”是新時(shí)代背景下房地產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，也是指導(dǎo)我國(guó)住房工作的基本原則。本文論述“房住不炒”定位要求下，住房發(fā)展規(guī)劃編制的要點(diǎn)，以期為各地住房發(fā)展提供借鑒。

一、以本地需求確定住房供應(yīng)規(guī)模和時(shí)序

住房發(fā)展規(guī)劃首先要合理確定住房和用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序，供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確定離不開(kāi)對(duì)需求的科學(xué)測(cè)算和類(lèi)型分析。本地需求大致包括新增城鎮(zhèn)居民需求、城鎮(zhèn)居民改善性需求、拆遷安置需求、引進(jìn)人才需求。由于住房具有居住和金融雙重屬性，住房需求除本地需求外，也存在一定比例的投資投機(jī)性需求。投資投機(jī)性需求旺盛會(huì)占用大量住房資源，引起住房需求出現(xiàn)短時(shí)期、階段性的大起大落，既不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定和住房資源的高效利用，也使住房供給規(guī)模難以依需求情況合理確定。“房住不炒”定位要求住房回歸居住屬性，抑制投機(jī)炒作，將有助于穩(wěn)定住房需求規(guī)模，引導(dǎo)住房供給體系。在“房住不炒”定位下，住房發(fā)展規(guī)劃才可以基于本地基本性、改善性需求進(jìn)行科學(xué)估算，參考商品住房銷(xiāo)售規(guī)模趨勢(shì)外推法、多因素回歸法確定的供給規(guī)模，合理確定未來(lái)住房供應(yīng)規(guī)模。并結(jié)合當(dāng)前商品住房庫(kù)存情況和市場(chǎng)環(huán)境，科學(xué)制定新增住房年度供應(yīng)計(jì)劃。此外，住房供應(yīng)規(guī)模也需考慮城鎮(zhèn)居民實(shí)際可支付能力、住房需求類(lèi)型、住房供應(yīng)區(qū)位等因素，來(lái)確定租賃和購(gòu)買(mǎi)、保障和市場(chǎng)等不同類(lèi)型住房的供應(yīng)規(guī)模。

二、以問(wèn)題導(dǎo)向確定住房發(fā)展主要任務(wù)

20 世紀(jì)末住房制度改革和住房市場(chǎng)發(fā)展以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民居住條件極大改善，2016 年全國(guó)城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)到36.6 平方米，戶均超過(guò)一套房。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)的地區(qū)差異及房?jī)r(jià)過(guò)快上漲等因素的影響，住房發(fā)展依然存在不平衡不充分性，如新市民住房壓力提升、租賃住房市場(chǎng)發(fā)展滯后、居住品質(zhì)仍待提高、房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)加大等。住房發(fā)展規(guī)劃需要根據(jù)存在的突出問(wèn)題為導(dǎo)向確定主要任務(wù)。

以支持中低收入群體為重點(diǎn)創(chuàng)新住房供給體系。我國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造等保障性安居工程，解決了大量城鎮(zhèn)中低收入群體住房問(wèn)題，但供給體系并不穩(wěn)定，城鎮(zhèn)“夾心層”住房問(wèn)題仍然存在。創(chuàng)新新時(shí)代住房供給體系，要支持中低收入群體為重點(diǎn)，形成銜接住房保障與住房市場(chǎng)體系的供給方案，基本形成租購(gòu)并舉、適應(yīng)不同收入水平居民家庭支付能力的住房供應(yīng)體系并保持穩(wěn)定，形成由公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、可租可售市場(chǎng)商品房為主的住房供應(yīng)體系。實(shí)踐中，一些城市為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加大人才引進(jìn)力度，通過(guò)建設(shè)人才公寓解決人才住房問(wèn)題，住房供應(yīng)應(yīng)強(qiáng)化居住功能屬性，嚴(yán)格租賃或購(gòu)買(mǎi)的準(zhǔn)入、管理及退出規(guī)定。

以民生優(yōu)先進(jìn)一步補(bǔ)足住房保障短板。住房發(fā)展要強(qiáng)化政府兜底保障，公共租賃住房仍需進(jìn)一步擴(kuò)大公共租賃住房覆蓋面，將城鎮(zhèn)新就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍，放寬收入標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)審核條件。創(chuàng)新實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼保障方式，住房供應(yīng)充足、閑置率高的城市，加大貨幣化補(bǔ)貼力度，通過(guò)市場(chǎng)租賃解決住房問(wèn)題。除了租賃保障外，以住房居住功能為引導(dǎo)，特大超大城市積極探索面向引進(jìn)人才、城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭、新就業(yè)職工等群體的共有產(chǎn)權(quán)住房。另外，穩(wěn)步推進(jìn)棚戶區(qū)改造，嚴(yán)格審核棚戶區(qū)改造對(duì)象，優(yōu)先改造房屋危舊、居住環(huán)境差、配套設(shè)施不完善城鎮(zhèn)及工礦棚戶區(qū)，因地制宜調(diào)整棚改貨幣化安置比例。

以支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展補(bǔ)足市場(chǎng)短板。新市民調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員居住環(huán)境較差，租賃住房比重較高，購(gòu)房比重明顯低于城鎮(zhèn)戶籍家庭。以新市民為重點(diǎn)支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，依據(jù)人口流入規(guī)模、租賃需求狀況確定住房租賃市場(chǎng)發(fā)展主要任務(wù)。增加租賃房源要優(yōu)先盤(pán)活存量住房資源，通過(guò)稅收減免鼓勵(lì)個(gè)人出租閑置住房，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)持有部分房源用于租賃。在人口流入規(guī)模大、租賃需求旺盛的城市，試點(diǎn)集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房。引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)和社會(huì)資本參與租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，支持規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化的住房租賃機(jī)構(gòu)發(fā)展；規(guī)范中介機(jī)構(gòu)居間服務(wù)，提高住房租賃行業(yè)服務(wù)水平。同時(shí)，要進(jìn)一步完善住房租賃法律法規(guī)，明確租賃雙方權(quán)責(zé)，逐步落實(shí)租戶在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的權(quán)利。

以高質(zhì)量發(fā)展為引導(dǎo)提升居住品質(zhì)。我國(guó)住房發(fā)展逐步由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，要求以品質(zhì)為核心提高住房供給效率，住房供給要重視綠色環(huán)保、智慧智能、配套完善和服務(wù)提升。這需結(jié)合城市功能和發(fā)展方向，有序推進(jìn)城市有機(jī)更新和老舊小區(qū)綜合改造，活化利用舊有建筑；嚴(yán)格新建住宅質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同步規(guī)劃、建設(shè)、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收配套設(shè)施；提高建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行率，推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造；完善主管部門(mén)、街道委員會(huì)、業(yè)委會(huì)共同參與的小區(qū)管理體系，提高物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量和社區(qū)治理能力等。

三、以綜合施策保障住房有序供應(yīng)和任務(wù)落實(shí)

住房發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)、空間利用各個(gè)方面。住房發(fā)展規(guī)劃需加強(qiáng)對(duì)需求的引導(dǎo)，也需要強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃、土地、稅收、財(cái)政等方面的綜合配置，特別是建立住房和土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制、加強(qiáng)財(cái)稅的保障和支持、優(yōu)化住房信貸政策、健全住房市場(chǎng)監(jiān)管體系，從而更好發(fā)揮政府保障和市場(chǎng)主體作用。

建立住房和土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制。穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期是“房住不炒”的內(nèi)在要求，需要建立住房和土地供應(yīng)價(jià)格、規(guī)模的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在現(xiàn)行土地招拍掛出讓方式下，改進(jìn)商品住宅用地供應(yīng)方式，探索多種綜合競(jìng)價(jià)方式，形成房?jī)r(jià)地價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止地價(jià)推漲房?jī)r(jià)。建立住宅用地和新開(kāi)工面積的供應(yīng)規(guī)模管控機(jī)制，充分考慮土地供應(yīng)到形成住房供應(yīng)周期，以城鎮(zhèn)常住人口家庭住房需求規(guī)模為引導(dǎo)，穩(wěn)定住宅用地供應(yīng)和新開(kāi)工面積規(guī)模，及時(shí)公開(kāi)市場(chǎng)信息，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，避免住宅用地供應(yīng)大起大落，增大住房庫(kù)存。

加強(qiáng)財(cái)稅政策的支持和保障。財(cái)稅政策是發(fā)揮政府住房保障、支持和引導(dǎo)作用的重要工具。以改善民生為導(dǎo)向，加大對(duì)公共租賃住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、節(jié)能改造的資金支持，形成穩(wěn)定的財(cái)政支持機(jī)制。以支持剛需和改善需求為導(dǎo)向，繼續(xù)按國(guó)家有關(guān)契稅優(yōu)惠政策支持本市戶籍居民家庭購(gòu)買(mǎi)首套住房、第二套住房。以落實(shí)稅收減免政策為重點(diǎn)支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展。

優(yōu)化住房信貸政策。住房信貸政策是支持居民基本性住房需求，遏制投機(jī)炒房、防控金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。住房信貸政策上仍需嚴(yán)格執(zhí)行差別化信貸政策，支持本地居民家庭首套住房貸款，提高本地居民家庭二套、三套房貸款首付比例和貸款利率。強(qiáng)化房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)管控，強(qiáng)化對(duì)借款人還款能力的審查，加強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)住宅用地購(gòu)地資金來(lái)源審查，嚴(yán)控購(gòu)地加杠桿行為。加大對(duì)住房租賃的融資支持，支持有條件的地區(qū)和項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)工作。

健全住房市場(chǎng)監(jiān)管體系。為適應(yīng)租購(gòu)并舉、健康房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展要求，房地產(chǎn)主管部門(mén)需要建立住房租賃市場(chǎng)監(jiān)管、提高部門(mén)信息共享水平、加強(qiáng)相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員管理等。具體措施包括，嚴(yán)格執(zhí)行商品住宅價(jià)格備案管理和網(wǎng)簽備案管理，規(guī)范預(yù)售資金監(jiān)管和使用，加快推進(jìn)二手房交易、房屋租賃合同網(wǎng)簽備案。搭建住房和房地產(chǎn)信息平臺(tái)，建立住房、土地、金融、稅務(wù)等部門(mén)的信息共享機(jī)制。加強(qiáng)住房市場(chǎng)管理，規(guī)范住房開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售、租賃行為。構(gòu)建包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、住房租賃企業(yè)、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)以及從業(yè)人員的信用管理系統(tǒng)，完善守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。

四、以地方發(fā)展為引領(lǐng)因城編制住房發(fā)展規(guī)劃

住房發(fā)展與地方發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市規(guī)模、城鎮(zhèn)化階段、市場(chǎng)環(huán)境差異很大，城市住房需求結(jié)構(gòu)、供需矛盾也往往不同，住房發(fā)展規(guī)劃需要充分考慮地方發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及空間利用等因素。一是，區(qū)分不同層級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)。住房發(fā)展規(guī)劃尺度分全國(guó)級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)，全國(guó)級(jí)、省級(jí)層面住房發(fā)展規(guī)劃側(cè)重方向性、戰(zhàn)略性，是對(duì)供應(yīng)規(guī)模、供給體系及重點(diǎn)任務(wù)的總體安排，分類(lèi)、分區(qū)引導(dǎo)各地制定住房發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)。市級(jí)、縣級(jí)層面則需量化供應(yīng)規(guī)模、時(shí)序，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)，并以城市功能提升、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、園區(qū)建設(shè)優(yōu)化住房布局，推動(dòng)職住平衡。二是，契合城市發(fā)展方向的住房發(fā)展重點(diǎn)和配套政策不同。特大超大城市商品住房?jī)r(jià)格高、剛性需求規(guī)模大，需加大對(duì)新就業(yè)、外來(lái)務(wù)工人員的住房支持，包括推動(dòng)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，擴(kuò)大公共租賃住房保障范圍，加大住宅用地供應(yīng)規(guī)模，加大中小戶型住房供應(yīng)，試點(diǎn)推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)等。中小城市重點(diǎn)要穩(wěn)定住房和土地供應(yīng)規(guī)模和時(shí)序，避免用地供應(yīng)大起大落引發(fā)市場(chǎng)波動(dòng)和新的住房庫(kù)存。旅游度假型城市要優(yōu)先滿足本地居民住房需求的前提下，支持發(fā)展旅游度假地產(chǎn)，推動(dòng)住房建設(shè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展。