高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)研究

賀曉暉

[摘 要]根據(jù)高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地存在的問題，結(jié)合項(xiàng)目可行性研究階段數(shù)據(jù)的可獲取性，構(gòu)建了建設(shè)用地預(yù)審階段節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以在建高速公路項(xiàng)目為例，進(jìn)行實(shí)例研究。結(jié)果表明：該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一定程度上能夠量化高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地水平，對(duì)于指導(dǎo)建設(shè)主體優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，協(xié)助政府部門有效審查項(xiàng)目用地情況具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]高速公路;建設(shè)用地預(yù)審;節(jié)約集約用地;評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

[中圖分類號(hào)]F301.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和先導(dǎo)條件，是社會(huì)進(jìn)步的重要保障和文明標(biāo)志，近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高速公路建設(shè)取得了巨大成就，根據(jù)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，到2020年我國(guó)高速公路里程要達(dá)到15萬(wàn)公里。但高速公路項(xiàng)目布設(shè)一般呈帶狀分布，建設(shè)里程長(zhǎng)，途徑縣（區(qū)）、村組較多，占地規(guī)模大，尤其占用了很多高質(zhì)量耕地，導(dǎo)致我國(guó)耕地資源急劇減少，甚至危及糧食安全。面對(duì)人地矛盾日益突出的現(xiàn)實(shí)狀況，建設(shè)用地節(jié)約集約利用成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。中共中央、國(guó)務(wù)院十分重視構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)和節(jié)約集約用地工作，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕132號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)）、《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2015〕16號(hào)）等政策文件，多次提出要強(qiáng)化節(jié)約集約用地。

高速公路項(xiàng)目在可行性研究階段進(jìn)行線路選址時(shí)，重點(diǎn)考慮的是工程地質(zhì)條件、施工難易程度、經(jīng)濟(jì)效益、投資規(guī)模等，節(jié)約集約用地方面的研究較少。目前我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)存在用地粗放、耕地保護(hù)力度不夠、沒有充分考慮避讓永久基本農(nóng)田等諸多問題。建設(shè)用地預(yù)審工作是控制建設(shè)用地總量、充分發(fā)揮土地供應(yīng)宏觀調(diào)控作用的關(guān)鍵，是審批建設(shè)用地的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是土地供應(yīng)的第一道“閘門”。國(guó)土部門通過土地預(yù)審介入項(xiàng)目建設(shè)的前期工作，通過建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)衡量項(xiàng)目用地規(guī)模是否合理，論證項(xiàng)目建設(shè)是否體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的原則，是否體現(xiàn)了保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的原則，但對(duì)于項(xiàng)目選址是否節(jié)約集約用地缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

為了提高建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平，在審批用地的第一個(gè)環(huán)節(jié)控制用地規(guī)模顯得至關(guān)重要。本研究結(jié)合已開展的項(xiàng)目實(shí)踐，通過構(gòu)建高速公路項(xiàng)目用地預(yù)審階段節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系，為政府部門有效評(píng)價(jià)項(xiàng)目節(jié)約集約用地水平提供科學(xué)依據(jù)。

1 數(shù)據(jù)來源與評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

本文依據(jù)高速公路項(xiàng)目可行性研究階段所能獲取的數(shù)據(jù)信息以及影響節(jié)約集約用地水平的因素，首先采用特爾斐法確定節(jié)約集約用地的評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用變異系數(shù)法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，然后將評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)采用極值法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，在此基礎(chǔ)上，建立高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地綜合評(píng)價(jià)模型。

1.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

土地節(jié)約利用是相對(duì)于浪費(fèi)而言的，指的是盡量減少占用土地，避免造成土地資源的浪費(fèi)。土地集約利用是相對(duì)粗放而言的，指的是在一定面積的土地上，集中投入較多的勞動(dòng)、資本、技術(shù)等，以求獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地的內(nèi)涵是在滿足項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，充分挖掘土地資源潛力，通過增加資金、技術(shù)投入，盡可能降低項(xiàng)目占地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目用地功效的最大化及經(jīng)濟(jì)效益的最大化。影響高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，本文結(jié)合已開展的高速公路用地預(yù)審項(xiàng)目，以高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，結(jié)合指標(biāo)選取的原則以及項(xiàng)目可行性研究階段數(shù)據(jù)的可獲取性，并咨詢土地資源行業(yè)相關(guān)專家，從項(xiàng)目用地結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目功能水平、項(xiàng)目效益水平三個(gè)方面選取了12個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表1）。

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定

目前權(quán)重的確定方法主要有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法以及主客觀綜合賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法指的是專家依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)重，結(jié)果具有較強(qiáng)的主觀性，其應(yīng)用具有局限性。常用的方法有層次分析法、專家調(diào)查法等。

客觀賦權(quán)法主要是根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)之間的關(guān)系通過一定的數(shù)學(xué)方法確定權(quán)重，其結(jié)果不賴于人的主觀意向，具有較強(qiáng)的數(shù)學(xué)理論依據(jù)。常用的方法有熵權(quán)法、變異系數(shù)法、方差法等，最具代表性的是變異系數(shù)法，具有較強(qiáng)的適用性。本文選擇變異系數(shù)法確定指標(biāo)權(quán)重。

（1）計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的變異系數(shù)

變異系數(shù)是衡量各項(xiàng)指標(biāo)值差異程度的統(tǒng)計(jì)量。由于選取指標(biāo)的單位量綱不同，無法直接對(duì)其差異程度進(jìn)行比較。通過計(jì)算變異系數(shù)消除選取指標(biāo)之間單位量綱的影響，從而衡量各項(xiàng)指標(biāo)值之間的差異程度。變異系數(shù)計(jì)算公式如下：

Vi表示第i項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)，即標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù);表示第i項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差;表示第i項(xiàng)指標(biāo)的平均數(shù)。

（2）計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重

依據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)變異系數(shù)，指標(biāo)權(quán)重計(jì)算公式如下：

1.3 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

由于選取指標(biāo)的單位量綱均不相同，無法直接對(duì)各指標(biāo)值進(jìn)行簡(jiǎn)單的加權(quán)求和計(jì)算，需要對(duì)原始指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，本文采用極值法對(duì)各個(gè)原始指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

當(dāng)指標(biāo)值越大，對(duì)節(jié)約集約用地越有利時(shí)，即為正向指標(biāo)時(shí)，計(jì)算公式如下：

當(dāng)指標(biāo)值越小，對(duì)節(jié)約集約用地越有利時(shí)，即為負(fù)向指標(biāo)時(shí)，計(jì)算公式如下：

公式中，wi表示第i項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)值，xi表示第i項(xiàng)指標(biāo)原始數(shù)值，max（xi）和min（xi）表示第i項(xiàng)指標(biāo)最大值和最小值。

1.4 綜合評(píng)價(jià)結(jié)果測(cè)算

根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值及權(quán)重綜合計(jì)算評(píng)價(jià)結(jié)果，計(jì)算公式如下：

公式中，F(xiàn)表示綜合評(píng)價(jià)值，pi表示第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，wi表示第i個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，n表示指標(biāo)個(gè)數(shù)。綜合評(píng)價(jià)值的大小反映項(xiàng)目節(jié)約集約用地水平，評(píng)價(jià)值越大，表示用地節(jié)約集約水平越高，反之，表示用地節(jié)約集約水平越低。

2 高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)例分析

本文以某在建高速公路項(xiàng)目為例，對(duì)構(gòu)建的高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)例研究。根據(jù)高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地的內(nèi)涵可知，項(xiàng)目用地總規(guī)模、單位里程占地面積、項(xiàng)目占用耕地與用地總規(guī)模的比例、項(xiàng)目占用基本農(nóng)田與用地總規(guī)模的比例、項(xiàng)目用地總規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)用地面積的比例、路基段長(zhǎng)度比例、耕地細(xì)碎化度為負(fù)向指標(biāo);隧道段長(zhǎng)度比例、橋梁段長(zhǎng)度比例、與其他公路項(xiàng)目的連接數(shù)、單位面積投資額、年平均日交通量為正向指標(biāo)。該項(xiàng)目全線初步擬定了A方案和B方案兩種方案進(jìn)行比較，根據(jù)兩種方案節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)，通過公式1、公式2、公式3、公式4計(jì)算并分析，該項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)路線選址方案節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)結(jié)果見表2。

根據(jù)高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)方法，評(píng)價(jià)結(jié)果介于0-1之間，指數(shù)越高，節(jié)約集約用地水平越高，相反，節(jié)約集約用地水平越低。由表2可知，A方案相對(duì)于B方案節(jié)約集約用地水平較高。主要原因是A方案橋隧比例較高，占地面積、占用耕地面積、占用永久基本農(nóng)田面積均低于B方案，且其年平均日交通量大于B方案。但A方案的節(jié)約集約用地水平僅為0.6072，屬于低度節(jié)約集約用地，土地利用效率仍有提升的空間。根據(jù)影響節(jié)約集約用地水平的因素，建設(shè)主體可從下面幾個(gè)方面優(yōu)化線路設(shè)計(jì)，促進(jìn)項(xiàng)目節(jié)約集約用地。

（1）優(yōu)化線路設(shè)計(jì)方案，減少占地。通過增加橋梁工程、隧道工程等各種技術(shù)手段優(yōu)化方案，盡量減少壓占永久基本農(nóng)田。路基設(shè)計(jì)上，合理減少路基填挖高度，在地形條件容許的條件下，盡量采用低填淺挖，以減少用地。立交及沿線設(shè)施設(shè)計(jì)上，在滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平要求的前提下，互通式立交型式盡量緊湊，減小互通立交規(guī)模;收費(fèi)站、管理中心、養(yǎng)護(hù)工區(qū)等施工場(chǎng)地設(shè)在互通立交占地區(qū)內(nèi)，減少壓占永久基本農(nóng)田。

（2）盡量避免占用耕地和永久基本農(nóng)田。確需占用時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)多修建排水溝，盡量減少對(duì)周邊的耕地和永久基本農(nóng)田的影響。同時(shí)，對(duì)占用的耕地和永久基本農(nóng)田有效土壤層予以剝離，采取有利措施將表層土妥善保存，減少有機(jī)質(zhì)等的流失，用于新的開發(fā)整理項(xiàng)目表層土的覆蓋，保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低。

（3）線路設(shè)計(jì)盡可能通過低等級(jí)的連接線增加與沿線其他公路的連接，從而促進(jìn)沿線區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加項(xiàng)目用地的功能效應(yīng)，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

3 結(jié)論與建議

本文根據(jù)高速公路項(xiàng)目節(jié)約集約用地存在的問題，構(gòu)建了一套建設(shè)用地預(yù)審階段節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系，并結(jié)合已開展的項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)例研究。研究結(jié)果表明，本文構(gòu)建節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在高速公路項(xiàng)目可行性研究階段，一定程度上能夠量化項(xiàng)目節(jié)約集約用地水平，對(duì)于指導(dǎo)建設(shè)主體優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，促進(jìn)項(xiàng)目節(jié)約集約用地，協(xié)助政府部門有效審查項(xiàng)目用地情況具有重要意義。

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