產業扶貧中地方政府行為偏差與成因分析

陰雪穎 王文妤

[摘 要]隨著我國精準扶貧工作的推進，產業扶貧堅持和發展了精準扶貧思想的核心向度。產業扶貧是以貧困地區優勢特色資源稟賦為基礎，注重生態保護與產業發展的雙重結合，強調地方政府政策的精準性與特惠性。但產業扶貧的實踐中也存在一些問題，產業扶貧的實施主體主要是地方政府，地方政府在產業扶貧過程中的行為對扶貧成效有較大影響，其行為偏離既定的角色與職責，使得產業扶貧效果欠佳。本文通過對地方政府在產業扶貧中的行為偏差表現進行闡述，對成因進行剖析，可為糾正行為偏差提供一定的參考，準確與恰當的地方政府行為能夠促進產業扶貧目標的實現。

[關鍵詞]地方政府;行為偏差;產業扶貧

[中圖分類號]F124.7 [文獻標識碼]A

縱觀當下精準扶貧戰略已成為當今社會的熱點名詞，是中國政府反貧困的重大舉措。在精準扶貧的實踐中，產業扶貧政策因具有其獨特的優越性更受到地方政府青睞。國內研究產業化扶貧的成果頗豐，其專家學者高度肯定了精準扶貧模式下的產業扶貧，產業扶貧被譽為是造血式的幫扶，依靠產業發展帶動貧苦地區脫貧，是克服欠發達區域久扶不脫貧困境的強勁手段。但是以往學者們的研究視角多集中在分析產業化等微觀層面，而對于政府在主導的產業扶貧存在的問題研究及總結較少涉及。本文從政府行為視角出發探討產業扶貧中政府偏差行為的表現形式，對其成因進行深刻的剖析，具有一定的理論和現實意義。

1 地方政府行為的內涵界定

關于地方政府從我國行政權力的層級結構上來看，地方政府有狹義和廣義之分。本文采用狹義地方政府概念，指對一個地域及當地居民進行直接治理的國家機關。地方政府行為是指地方政府通過采取多種手段有目的有意識地調節社會經濟生活，以期實現管理好國家事務社會公共事務的目標。從政府與市場的關系來看，地方政府行為的合理性是二者良好協調、互補的雙向互動關系。從縱向政府間關系來看，地方政府行為的合理性是地方政府能夠認真落實中央政策，以引導者和服務者的身份幫助實現資源的優化配置。而地方政府行為出現偏差，其偏差的實質就在于政府定位出現偏差，政府是一個管理者，更是一個服務者。強調前者，就會出現更多行為偏差。

2 產業扶貧中地方政府行為理論分析

2.1 產業扶貧內涵

實施產業扶貧政策，首先考慮的是貧困地區的資源要素稟賦以及經濟水平等，在其客觀條件的基礎之上，政府為貧困地區的產業發展注入幫扶資金，依靠產業發展帶動貧困地區人口脫貧，增強其“自我造血”的能力。產業扶貧作為治理貧困的治本之策，其產業發展能夠形成強有力的支撐、保障作用，堅持和發展精準扶貧思想的核心向度。在產業扶貧過程中，地方政府必須正確認識貧困現象，找準貧困的根源，把握產業扶貧的方向和發力點;創新產業扶貧方式，有效地引入市場力量參與產業扶貧，構建市場主體與貧困戶之間的利益連接機制，發揮地方政府在地方治理和產業扶貧中的引導性作用。

2.2 新公共服務理論分析

新公共服務理論認為政府的職能不再是劃槳掌舵，而是政府的公共性、服務性。產業化扶貧逐漸成為精準扶貧的重頭戲，地方政府應站在全局的角度對扶貧的方式、手段進行探索，改變其單一的扶貧方式、促進其政府角色的轉型，以服務本身為指揮棒、發揮好政府服務者的角色，厘清政府職能和政府責任的邊界。地方政府在管理的過程中逐漸由管理職能向服務職能讓渡，做好產業扶貧政策規劃及后續保障措施，協調好中央整體性規劃與地方區域性規劃的關系、解決好經濟發展與環境保護的沖突。結合多中心治理理論地方政府要動員、培育、支持扶貧多元主體，積極引導多元扶貧主體的相互參與并協調發展。

3 產業扶貧中地方政府行為偏差的表現形式

3.1 扶貧工作形式化，產業扶貧違初衷

產業扶貧是一項重大復雜的系統性工程，在扶貧工作實踐中存在形式化問題。產業扶貧工作中形式問題主要體現在內容的形式化和形式的內容化。內容的形式化是指通過形式虛化實質的工作內容。產業扶貧被視為脫貧的治本之策，在脫貧攻堅中扮演了極其重要的角色，但地方政府扶貧工作中存在的畫餅式幫扶現象違背了產業扶貧的初衷，扶貧工作并未成為地方政府工作的重心。形式的內容化是指對中心工作內容起輔助作用的方式手段，取代了中心工作，導致起初工作重點扭曲變形。在具體的產業扶貧實踐中，出現了地方政府并未在產業規劃、產業扶持上下功夫，而是大肆的宣傳或者用虛假信息來瞞報上級檢查，注重面子工程，損害扶貧的效果。

3.2 靶向目標被偏離，資源分配失公正

一直以來，國家對于產業扶貧項目其政策意圖和目標靶向都十分明確清晰。但在項目資源自上而下傳遞、分配的過程中，地方政府難免會根據自身的偏好嵌入其地方的行政意志。

產業扶貧在中央和地方委托-代理關系中，部分地方政府的權力尋租行為，使產業扶貧目標靶向出現了偏離。扶貧資源作為典型的公共物品，政府作為扶貧資源的供給者，在扶貧資源的分配和扶貧產業項目的選擇上，地方政府關注的是地區的經濟發展與政府政績，依據的是自身偏好而非實際貧困者的真實需求。由于缺乏剛性制度的約束，完全由政府主導資源分配，而地方政府行為更容易向權力關系傾斜，扶貧行為也逐漸走向異化。

3.3 產業扶貧碎片化，腐敗問題頻發生

政府是提供產業扶貧項目、參與實施扶貧項目最重要的供給主體。整體性治理理論強調，碎片化政府的形成，是在面臨共同社會問題的境遇下，各個職能部門相互獨立，缺乏緊密聯系，溝通、合作，難以形成合力造成了政府整體政策目標無法實現。地方政府產業扶貧存在碎片化的現象，各部門之間的利益難以協調，導致分散化運作扶貧資金和項目，產業扶貧效率低下。各地扶貧辦擔負專項扶貧的重任，但其掌握、可供分配使用的扶貧資金、資源有限，扶貧資金種類繁多且項目分配和管理零散，地方政府統籌協調各個單位的綜合措施有限，各種利益主體不同的利益訴求和行動邏輯，造成扶貧工作缺乏系統性。此外，需求主體的復雜性與供給主體的不對稱，且二者之間缺乏有效溝通，同時缺乏對地方政府行為的約束滋生了政府官員在承擔公共職能時大肆追求自我利益。