智慧城市網格化城市管理理論初探

文｜ 建設綜合勘察研究設計院有限公司 趙海龍 蘇強;中國城市科學研究會 張勝雷 吳潔;天津大學 趙子浩

自人類社會公共權力產生時起，權力尋租和腐蝕權力的現象就相伴而生并始終存在著，古今中外沒有例外。有效遏制權力尋租和腐蝕權力就成為伴隨人類社會發展的永恒話題。網格化城市管理系統建立之后，監督權的尋租和對監督權的腐蝕就伴隨而生。在網格化系統中，高位的獨立監督是系統運行的基礎環節，由此產生的數據，是對各類責任主體進行評價的基本依據。因此，監督隊伍如果出現權力尋租行為或者被監督對象腐蝕，數據的客觀性就出現問題，評價結果就會失去公正性，長此下去就無法保障系統的有效運行。所以，有效地遏制權力尋租和腐蝕權力現象的發生，是保證網格化系統運行的生命線。

一、原理與案例（以北京市朝陽區為例）

依托網格化系統建立自動化和剛性的監督員輪崗機制，減少權力尋租的機會，增加腐蝕權力的成本。建立監督員隊伍的年度和月交流制度。年度交流制度規定:監督分隊的所有成員在本分隊工作時間滿一年的，必須調離本分隊，到本分隊附近的其他分隊工作，且分隊長、副分隊長和內勤不得在附近同一分隊工作。月交流就是:城區監督員在本工作區域（范圍一般是一個規模較大的社區或者兩個較小的社區）工作滿兩個月的必須離開本工作區域到其它工作區域工作。農村地區監督員在本工作區域滿三個月的，必須到其他區域工作。交流制度由網格化系統按規定隨機自動生成交流方案。交流方案分別由監督中心城區監督員管理科和農村監督員管理科按權限分別組織落實。為了確保交流方案的落實，監督中心黨組研究決定:系統根據交流制度自動生成的交流方案必須落實，凡是未落實的對直接責任人采取相關措施:科長降為副科長；副科長降為科員；科員年終公務員考核時評定是為基本稱職（按照公務員管理條例規定，連續兩年被評定為基本稱職的要予以辭退）。這一機制使得監督員利用監督權尋租的機會顯著減少，還沒來得及與被監督對象建立關系或者剛剛建立關系就已經調到新的工作區域。同時，被監督對象腐蝕監督員的成本大大提高。例如:被監督對象通過給監督員好處以減少或者停止對其相關違法行為的監督每兩個月至少要給監督員一次，一年至少六次，來年還得繼續給。這一交流機制運行以來，監督權尋租和被腐蝕的情況顯著減少，有效遏制了腐敗現象的發生。

用依法、客觀、實時、相對完整和精確的數據管理干部。在一定意義上說，用人制度的腐敗，是對事業危害最大的腐敗之一。要凝聚人心，建設一流的監督隊伍，建立數量化、科學化（相對）的干部管理機制是根本。建立數量化、科學化的干部管理機制，就是在確保網格化系統所產生的數據是依法、客觀、實時、相對完整和精確的基礎上，用數據做為干部任免、評優、獎懲的主要依據之一。

監督員輪崗的圖

分隊長任免的圖

用數據管理監督分隊隊長（公務員身份）。朝陽區城市管理監督指揮中心有二十多名分隊長。分隊長的任用方面，監督指揮中心黨組在德、廉兩個方面群眾和黨組成員均公認的前提下，以網格化系統自動生成的數據（監督員人均有效上報案件數量為主要內容，基礎數據采集等其他工作任務均折合成有效立案數）做為分隊長提職的主要依據。在第一批分隊長提職的過程中，黨組研究了兩個方案，一個是按照傳統的干部任免方式提出的方案；另一個是按照網格化系統自動生成的數據為依據的方案。兩個方案的前四名擬提拔的干部是一致的，第五和第六名不一致，其中按傳統方式確定的A干部，待人熱情，助人為樂。黨組成員對他都比較認可。而用數據為依據確定的B干部，平時少言寡語，比較發“悶”。經過討論，黨組認為，平時話不多，不應該做為干部是否升職的依據，工作績效的好壞才是最主要。結果，按照數據任免干部成為了黨組成員的共識。截止2015年的十年期間，共提拔了七批分隊長，都是以數據為依據的，沒有產生任何爭議。在評定優秀公務員、評選各類先進以及出國考察等方面也都是按照類似方式確定的。因此，在十年的時間里，跑官要官、為了提拔拉關系走后門、請客送禮等腐敗現象從未發現過。數據管理干部，形成了風清氣正好局面。

建立機關干部數量化考核評價系統。該系統主要包括兩個部分:一是機關上帳系統；二是機關考勤系統。上帳系統主要功能是對監督指揮中心及各個科室需要完成的重點工作任務采取上帳的方式加以完成。被上帳者（工作任務的具體承擔者）包括:除監督中心主任之外的全體機關干部和分隊長以及負責項目開發的住場工程技術人員。上帳主體包括:黨組會、常務辦公會、主任辦公會、中心領導、科務會、各科室負責人。上帳的依據和內容主要包括:區委區政府對網格化的總體要求和具體要求（區委全會、常委會、政府常務辦公會、區長辦公會等各類相關會提出的要求和部署）、區領導的相關指示批示，區各部門提出的、符合區委區政府總體安排的意見，監督中心的發展規劃和年度計劃，監督中心各類會議確定的主要工作任務，監督中心領導和科室負責人確定的主要工作。上帳盡量采用扁平化的方式，例如:在推進網格化社會管理與公共服務的初期，制定十大模塊3000多個細類標準是一項最主要的艱巨任務，為在短期內高質量地完成此任務，在評價科牽頭的基礎上機關76名公務員（含分隊長）全部參與相關標準的制定，每個人負責一部分標準制定的組織協調工作，通過上帳系統包質包量完成任務；再如:在擴大網格化門前三包責任單位管理的試點推進過程中，新招聘的十多名機關干部每人負責一個街道的試點推進工作，實施上帳管理。由于都是干的同一類工作，可比性強，每一名剛上崗的公務員都不希望落后，大家你追我趕，都又好又快的完成了任務。事后得知，有的年輕干部為了不落后還動員了家屬幫忙；又如:農村地區安全生產和人口管理網格化試點工作是一個難度相當大的工作，為了取得突破，安排了八名科長分別負責八個行政村的試點，并采取上帳管理的方式，在短期內取得成功。實踐證明，以扁平化的上帳方式完成各項任務，有利于在機關干部中引入競爭機制，有利于鍛煉培養干部，有利于發現人才。上帳系統的日常管理由監督中心辦公室負責，辦公室根據上帳主體的要求與被上帳的責任人共同協商將上帳的具體內容和完成時限輸入系統，被上帳人按要求完成任務后通過系統向辦公室反饋，辦公室安排相關方面進行驗收，驗收合格后消帳，按時完成任務的滿分，超時完成的扣一定分值。辦公室負責全程督辦。上帳任務完成情況每月在機關公示，年度總結會通報。機關干部提拔時，除了按照正常干部任免程序，還明確規定:擬提拔人在上帳系統和考勤系統的排名都必須進入前三分之一。在公務員評優和評選各類先進時，兩個系統是否排名前三分之一做為重要條件，排名后三分之一的沒有評優和當先進的資格。數量化考核評價系統的運用，使干部管理進入了一個以數據說話為主的新方式，有效地解決了干部任免獎懲中任人唯親等腐敗問題。

機關干部上帳情況排名圖

綜合得分是機關干部上帳系統和考勤系統加權平均得分

建立多方相互制約、透明的機關決策制度。該制度在廉政方面主要包括兩個部分:一是項目經費管理制度；二是消紅燈制度（判例）。項目經費主要是網格化技術支撐系統的軟件開發、硬件升級以及數據普查、圖層制作等相關經費，僅2013年區財政確定監督中心軟件開發預算為1200萬元。在項目經費的管理上采取誰負責項目開發的具體牽頭工作，誰所在科室負責立項，負責合同的起草和具體執行，負責提請成果驗收。財務科、法制科、政工科和業務牽頭科室（如評價科、基礎數據管理科）從不同角度進行把關（主要是合同的制定和成果的驗收），然后提交監督中心常務辦公會（組成人員:班子全體成員、各科室負責人、各專業公司項目經理列席，參會總人數20余人，每周一必開）集體討論通過。由于前面提到的項目開發扁平化模式，所以，按照以上程序項目經費管理也是多責任主體的，領導不插手具體的項目經費使用。這種多責任主體管理、多個科室監督、會議公開透明的決策的管理方式，有效遏制了項目經費使用中的腐敗問題。消紅燈是網格化系統經常遇到的問題，在監督員上報案件和復查核查以及系統運行過程中出現個別案件發生錯誤或者產生爭議，被考核對象提出申訴，要求撤銷相關案件的紅燈狀態。在處理這類問題時，從三個方面建立工作規范:一是準確掌握紅燈產生的原因，例如，案件發生在責任區域的結合部，責任單位相互推諉，那么相關聯系街鄉的責任人就要協調相關方面現場進行調研協調，直到事實清楚，各方都認可為止；二是每月消紅燈由監督中心主任（后由一名監督中心主管領導）牽頭，評價科、基礎數據管理科、法制科、政工科、辦公室、相關公司項目經理、所涉及的相關街鄉和職能部門的監督中心機關聯系人參加，集體討論決定，專業公司執行，其他任何人無權消紅燈。如果出現未按此程序消紅燈的，解除與負責系統保障的專業公司的合同；三是實行判例制度，即:對每次確定的消紅燈問題，每一個案例都存檔備案，一旦出現本質相同的情況，就按以往的案例結論為準。這三方面的工作規范，有效地保證消紅燈的公開、公正、透明，防止了權力尋租和腐蝕權力現象的發生。

二、輔助措施及說明

明確并嚴格執行紀律是保護“生命線”的重要條件。根據監督分隊所承擔的任務，明確規定其全體成員不得與街鄉、社區村以及區環衛中心、綠化局等部門管轄的作業隊伍發生任何聯系。對于違反紀律的根據情節嚴重程度予以程度不同的處罰直至退回勞務派遣單位。一名分隊長為了停車問題找社區居委會要求關照，監督中心掌握情況后，對此提出嚴肅批評并將其調離分隊長工作崗位。系統運行初期，在主要領導出差期間，評價科對一起申請消除紅燈的案件，在各方討論的過程中礙于人情面子沒有堅持原則，在調查清楚全部事實后，主要領導決定該科長停職檢查，有的領導和干部覺得處理過重，希望能夠從輕處理。主要領導力排眾議堅持處理決定。事實證明，這種沒有下不為例的做法，有效地解決了人情對評價結果的影響。

在各監督分隊辦公用房方面，監督中心負責租房，給分隊配備投影儀等辦公設備。使分隊能夠有效地獨立運轉。

建立監督指揮中心機關干部聯系街鄉和職能部門的制度是實現扁平化管理，實行重點工作上帳管理的基礎。機關干部每人負責聯系一個街道或者一個鄉，同時，聯系兩到三個職能部門。凡是需要相關街鄉和職能部門完成的任務，一般情況下都有聯系人協調落實，這樣就有效地提高了機關干部之間工作的可比性，為上帳系統的有效運行創造了條件。

在實施監督分隊人員交流制度初期，一部人擔心影響案件的及時發現及上報，實踐證明交流沒有影響案件的正常上報。朝陽區網格案件上報的數量，一直保持在全市八個城區（后來合并成六個）總量的80%以上。

總之，網格化系統是一個以數據說話為核心內容的城市運行系統，雖然它在運行過程中也會產生權力尋租和腐蝕權力的情況。但是，它為有效遏制腐敗提供了全新的方式，只要持續改進我們的工作就能夠使系統健康運行。