江蘇省排水權配置及交易的必要性及可行性

張勁松，張春松，劉麗君，沈菊琴，張丹丹，孫付華

(1.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029； 2.河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

澇災的主要原因是暴雨徑流不能及時排出[1]，消除澇災的主要措施是開溝排水。排澇與排水的共同目標均是在一定時間內將區域范圍內的積水排出，使雨水不會給人民生活帶來不便，澇水不會導致災害發生，污水不影響環境衛生[2-4]。常用的排水權是指通過人為方法排泄流動或積存于地表或地下足以造成危害或可供循環利用之水的權利，包括因不動產原因的相鄰排水權與水資源使用后的污水排水權。由于影響排水工程規模的主要因素是雨水，因此本文所提出的排水權是指由于暴雨所導致的區域澇水排放權利，是在超過區域行洪能力時，對各區域排水進行控制的主要手段。排水權配置是指政府在特定流域范圍內，以防洪安全為目標，綜合考慮流域內水利工程的排水能力、各區域的降雨分布及排水需求，并同時結合各區域的社會環境、經濟環境、生態環境等要素，將排水量及排水過程配置給各區域。排水權交易是政府為了降低洪水風險，根據水利工程防洪調度管理要求，在排水權配置基礎上，基于政府引導及市場規則，通過一定的經濟補償，實現排水權由洪災損失較小區域向洪災損失較大區域讓渡，從而達到流域防洪效益最大化。排水權配置是排水權交易得以實現的基礎，排水權交易是進行排水權配置的最終結果。

國內外學者對于資源市場化配置與交易機制的研究主要集中于水權、排污權、碳排放權、國土資源等方面的分配與交易，并構建了各種交易定價模型及交易管理體制[5-11]。雷波[12]探討了市場配置水資源的基本過程，提出在競爭的市場條件下，市場機制可以實現水資源配置的最優狀態，解決資源配置的公平和效率問題。杜群飛等[13-14]認為對排污權進行確權，可以體現環境資源的價值，而排污權的有償使用，能夠體現污染者的付費原則。周林[15]提出建立資源型資產的產權交易市場，需要著眼于資源性資產的合理定價與優化配置，以實現經濟價值最大化和配置效率最優化。目前除了于鳳存等[16-17]嘗試性對排水權的概念及排水權配置進行了初步探討外，無論是理論上還是實踐中均缺少排水權分配與交易的相關研究。如何實現流域范圍內各區域排水權的分配，如何設計排水權交易方式并進行定價以實現排水權的優化配置，提高防洪工程效益，實現流域范圍內的防洪安全，亟須排水權分配與交易有關理論成果的支撐。

江蘇省屬于平原河網地區，近年來頻繁發生洪澇災害，除因洪水本身具有強大的破壞性以外，最根本的原因還在于長期缺乏對流域初始排水權的分配與交易。建立排水權配置與交易機制符合國家的政策導向，可以解決流域上下游、左右岸、干支流之間的排水權問題，降低洪澇災害損失，實現流域整體利益最大化，保障社會、經濟、生態的可持續發展。本文主要探討江蘇省排水權配置及交易問題，旨在為排水權分配與交易研究提供參考。

1 問題分析

1.1 江蘇省近幾年發生大范圍的洪澇災害

江蘇省位于我國大陸東部，為亞熱帶季風氣候，降水量偏多且年際分布不均勻，是暴雨出現較多的省份之一。在季風環流異常情況下，常會出現大范圍降水失調，其中，洪澇的發生具有明顯的地域性和時間性差異。從地域上看，江蘇省地處江淮流域下游，長江干流穿省而過，是長江流域和淮河流域的主要排水通道。江淮上游下泄洪水對江蘇省大江大河周邊地區洪澇災害的發生有著直接的影響。這些地區包括長江干流沿線地區、洪澤湖和高郵湖下游地區等。地形地勢是決定洪澇災害發生頻次和程度的重要因素。江蘇省境內地勢低平，河湖眾多，水網密布，排水通道不暢。其中，以蘇北里下河地區和蘇南蘇錫常地區地勢最為低洼，極易積澇成災，或潰圩遇險。從時間上看，江蘇省洪澇發生最多的月份是5—9月，其中6—8月是洪澇發生最頻繁的時期。

2015年，江蘇省汛期出現3次較大范圍的強降雨過程，這3場降雨呈現出雨量大、強度大、受雨面積大的特點。受強降雨影響，蘇南運河[18]、秦淮河流域、里下河地區水位高，超歷史記錄，局部地區發生工程險情及短時內澇[19]。2016年，江蘇省氣候異常，洪澇旱交替發生，洪澇偏重。汛期，沿蘇南和里下河地區出現連續暴雨，太湖流域發生流域性特大洪水，境內長江干流發生全線超警戒水位洪水，水陽江流域出現超保證水位洪水，秦淮河流域發生超歷史記錄洪水，固城湖、石臼湖、洮湖、滆湖、蘇南運河等站點也相繼突破歷史最高水位；出梅后，全省大部地區遭遇持續晴熱高溫少雨天氣，部分地區高溫強度突破或達到歷史極值，淮北部分地區出現旱情；汛后，淮河、太湖、里下河等地區發生秋汛[20-21]。

1.2 缺少排水權的調配及交易機制

在洪澇災害發生時，雖然已有流域層面和行政區層面的防洪調度規劃，但各地出于自身利益考慮，想方設法減輕防洪壓力，降低受災損失，“低水淹高田，一水淹多田”現象頻繁發生，甚至發生流域上下游、左右岸排水量上的水事沖突。由于太湖地區工情、水情發生了較大的變化，以航運為主的蘇南運河漸漸成為兩岸地區的主要排澇通道，加之沿線原有部分排水通道受阻、洪水出路不足以及太湖水環境保護等原因，蘇南運河變成了流域內典型的“高水河道”，形成多處洪水頂托，運河及其沿線地區洪澇矛盾日益突出。2015—2017年汛期，運河主要代表站連年出現超歷史水位，沿線及周邊部分地區受災嚴重，運河防汛成為太湖地區防洪最薄弱環節。如果在強降水集中期間，通過錯峰或適當在某些區域滯留一段時間，實現行洪、蓄洪、滯洪時間的有效調配，可有效解決流域有限的防洪能力與區域排水需求之間的矛盾，實現流域內防洪效益的最大化。我國目前僅有水權、排污權等相關公共資源市場化配置與交易的機制，而缺失排水權配置與交易機制，使得各地出于自身利益的考慮，難以從整個流域角度出發進行排水權的調度分配。

2 江蘇省排水權配置及交易的必要性

2.1 確保利益均衡，實現社會公平

對于區域排水而言，區域排水的去向包括各河流和蓄滯洪區。目前，淮河下游防洪標準基本達到100年一遇，太湖、沂沭泗流域、長江堤防、沿海堤防基本達到50年一遇[19]。當各區域的工程標準都很高時，如果各區域均進行排水，后果是增加流域防洪壓力，造成全局受損，同時局部也會受到損失，因此，有必要從公平的角度，堅持以政府為主導，引入市場這只 “無形的手”，保證排水權的合理分配，實現流域整體利益均衡，促進社會公平。

2.2 解決排水矛盾，實現流域防洪效益最大化

近年來，江蘇省政府加大對水利設施建設的投入力度，發展并完善排水溝、排水閘、抽排站、河網、湖泊等排水及蓄水工程，形成了蓄泄兼籌的除澇排水系統，積累了豐富的除澇排水經驗。但不可避免的是，當集中降雨導致水位上漲，加之流域上下游、左右岸、干支流之間各方只考慮減輕自身防洪壓力，而不從整體的防洪除澇角度考慮時，錯峰難以實現，導致洪澇災害頻繁，產生排水權糾紛。如，2016年7月發生洪水，太湖上游泄水導致下游宜興市楊巷鎮部分村莊被大水淹沒，該市累計受災人口超過13萬，宜興居民人身安全及財產安全都受到了嚴重威脅。這次太湖流域泄洪排水的力度，也從側面反映了流域內復雜的水事關系?？梢姡潘渲玫臋嗖缓侠硪殉蔀榈赜蜷g產生矛盾的根源，嚴重影響人民生產、生活和地區經濟社會發展。2016年入梅后，連續的強降雨過程造成秦淮河流域發生了兩次超歷史的特大洪水。為控制秦淮河東山水位，確保下游防汛安全，江蘇省防汛抗旱指揮部實施錯峰調度，命令關閉赤山閘，啟用赤山湖內湖、白水蕩、西萬畝圩等滯洪區。啟用滯洪區雖然對滯洪區造成了較大損失，但為流域防洪尤其是南京防洪安全做出了重要貢獻。可見，對排水權進行合理配置，通過政府引導，對部分犧牲自身利益的區域給予適當、共認的經濟補償，促成排水權交易，實現錯峰排水，是解決排水矛盾及水事糾紛，最大限度規避下游被淹沒和洪澇災害的損失，實現流域防洪效益最大化，保障人民生產與社會經濟發展的重要路徑。

2.3 優化調度決策，實現區域均衡發展

傳統的水利工程調度未考慮各區域的排水權問題，僅考慮水文方面，故在優化調度模型中缺少相關約束函數，影響了水利工程人文效益和經濟效益的實現。實際上，江蘇省排水權的分配涉及多目標多層次的決策問題，涉及流域內各區域社會、經濟、資源及環境等眾多因素。2003年以來，無錫、蘇州、常州的城市防洪工程陸續開工建設，截至2012年底，3座城市的防洪工程基本建成。由于實際調度中城市防洪主要考慮城市內部，通過犧牲局部利益，確保中心城市的安全，洪澇水集中外排導致汛期沿線城市外河水位過高。另外，歷史上運河沿線地區洪澇外排出路既有北排長江，也有南入太湖，但在2007年太湖藍藻事件發生后，由于保護太湖水環境的需要，太湖環湖口門受到嚴格控制，地區向太湖泄洪受到了較大限制。加上近年來太湖地區經濟發展迅速，城市化進程加快，造成不透水面積增加，濕地和耕地面積減少，產匯流下墊面發生變化，對汛期高水位產生影響。為均衡調節流域上下游、左右岸排水量，必須對流域排水量進行合理規劃，聯合調度，科學配水。因此，對流域上下游、左右岸以及雨情洪水分布情況進行綜合考慮，是防洪調度決策的重要基礎。通過對排水權進行合理分配與交易，可促進流域內各區域社會、經濟、資源及環境的均衡發展，實現流域整體利益最大化。

2.4 保障防洪安全

通過研究區域初始排水權的分配與交易，可以明晰江蘇省排水權益劃分的總體情況，實現區域排放水量和水質的統籌管理，促進排水權調配市場化，有利于建立河長制下區域排水權的管理機制，確保河道斷面水質達標，保障河湖防洪安全。因此，開展排水權分配與交易的研究對于防洪具有重要意義。

3 江蘇省排水權配置及交易的可行性

3.1 明確的法律基礎

雖然迄今為止排水權交易制度的建立尚未開展試點，但是在法律法規中已涉及排水權相關政策。其中，《中華人民共和國防洪法》明確提出編制防洪規劃應“充分考慮洪澇規律和上下游、左右岸的關系以及國民經濟對防洪的要求”。此外，《中華人民共和國水法》第二十八條、第七十六條分別指出“任何單位和個人引水、截(蓄)水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權益”“引水、截(蓄)水、排水，損害公共利益或者他人合法權益的，依法承擔民事責任。”可見，作為公共資源，排水權的分配與交易涉及各方面利益，且各區域應當享有同等的權利與義務。一旦出現個別地區超標準排水的情況，將影響到社會和諧及社會公平的實現。當發生排水沖突時，可依據相關法律界定各自的責任?！吨腥A人民共和國防洪法》與《中華人民共和國水法》中所涉及的相關條文，為排水權的合理配置及交易提供了明確的法律基礎。

3.2 有利的政策導向

區域排水權的合理配置及交易與目前的政策導向相一致。2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提到“建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優化配置水資源”。2013年黨的十八屆三中全會進一步明確“推行排污權、水權等交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”，均凸顯出今后我國水利工作將重點利用市場手段構建并完善水權交易，這些都為排水權交易制度的實施與推廣提供了充分的條件。

3.3 較好的市場基礎

1987年上海市閔行區開展了企業之間水污染物排放指標有償轉讓的實踐，為后續排污交易試點的探索打下了基礎。2000年浙江東陽-義烏水權交易是我國較為正式的水權交易實踐，此后各地陸續出現不同形式的水權交易并延續至今。2013年中國開始碳交易的試點運行，深圳、上海等7大碳排放交易所相繼成立并投入運行。針對水權、排污權、碳排放[22-23]等交易方案的設計已有豐富的研究，并構建了各種交易定價模型及交易管理體制。雖然排水權與水權、排污權、碳排放權等存在差異，但是通過梳理、總結國內外相關交易案例，可以為排水權交易提供借鑒。

3.4 具備構建交易市場的條件

目前，我國已經具備構建排水權交易市場的條件，且江蘇省已有2016年汛期句容市赤山湖滯洪區損失補償的先例。在排水權交易中，排水數量的確定是排水權交易的前提，在此基礎上由政府制定分配方法與分配依據；而發育較好的市場機制是確保排水權交易順利實施的基礎，受讓方、出讓方等交易主體在交易市場上進行競爭與交換，最終實現資源的優化配置；配套的法律法規體系則為排水權交易提供法律依據，政府制定一系列相應的法律法規，如交易規則、配額管理辦法、審核制度、監測制度、處罰措施等，規范排水權交易行為；此外，建立連續監測數據與配額跟蹤系統是排水權交易市場高效持久發展的保證。

3.5 完備的調度方案

調度方案是提高區域防洪除澇減災能力，發揮防洪除澇工程綜合作用，實現排水權管理的重要手段。根據我國《洪水調度方案編制導則》，防洪調度應統籌考慮流域或區域中小洪水、防御標準洪水和超標準洪水的調度。經過數十年的建設，江蘇省結合防洪排澇調度實踐，已經基本建立起一套科學合理、行之有效的防洪排澇調度體系。里下河地區防洪排澇調度方案、秦淮河流域防洪調度方案、蘇南運河防洪調度方案、太湖流域洪水與水量調度方案等一系列方案的制定，為排水權配置及交易的實施提供了依據，有利于實現流域、區域與城市統籌，兼顧上下游利益，合理利用現有河道、閘泵等水利工程，有序調控洪水下泄流量，確保流域防洪安全。

3.6 良好的調度決策支持信息系統

排水權配置和交易，離不開相關技術領域的研究和開發。目前我國已有完善的防洪預報預警和優化調度業務系統，通過充分運用地理信息系統、遙感等技術，以氣象、水情、工情等信息為基礎，可以實時、準確掌握各種防汛抗旱資料和信息，為實現調度決策提供有力的技術支撐和科學依據。

4 結 語

面對當前矛盾突出的排水權問題，對區域排水權的初始分配與交易展開研究勢在必行。通過政府的引導發揮市場對排水權的配置作用，促進排水權分配中政府與市場的有效結合，實現流域內排水權的優化配置，保證流域范圍內防洪安全，降低洪澇災害造成的損失。