PPP資產證券化稅收制度的中性設計

徐 珊

(福建商學院 會計系，福州 350001)

作為供給側結構性改革的重要內容，PPP近年來備受關注。資產證券化是PPP項目融資的重要金融工具。2016年12月26日,國家發改委與證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》，明確表達了政府對PPP項目資產證券化的政策支持。繼2017年3月10日首批四單PPP資產證券化項目落地之后，第二批PPP資產證券化項目正在進行，基礎資產的種類不斷增加，PPP資產證券化處于快速發展階段。PPP資產證券化的發展離不開稅收等相關制度的支持。證券化復雜的交易結構，可能會帶來許多稅收問題，對證券化市場和參與者都將產生深遠的影響。但目前專門針對 PPP證券化的稅收制度還是空白，隨著PPP資產證券化業務的不斷發展，稅制缺失將對PPP證券化交易的安全性和穩定性產生嚴重的影響，制約證券化業務的發展。鑒于此，本文基于稅收中性原則，對PPP證券化中的3個關鍵問題，即銷售或融資的確定、SPV 的稅收處理、權益與負債的劃分進行闡述，以期為PPP證券化稅收制度的完善做出可能的貢獻。

1 PPP資產證券化概述

1.1 PPP與資產證券化的有效融合

PPP模式是政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益[1]。公共部門與社會資本的合作是實施PPP的前提，提供公共產品、基礎設施、服務是合作的目標。在合作過程中，政府和社會資本利益共享，風險共擔[2]。自國發〔2014〕76號文頒布以來，PPP熱潮席卷中國。根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報，截至2017年 12 月末，全國入庫項目 11260 個，投資額 13.5 萬億元，已簽約落地項目14424個，總投資額18.2萬億元。但PPP項目也面臨著資產流動性差、投資回收期長的困境。資產證券化能將缺乏流動性但穩定、可預測、可持續的未來收入構造轉變成為資本市場上可銷售和流通的金融產品，可作為PPP項目再融資和社會資本退出的重要金融途徑。資產證券化與PPP模式的融合對于盤活項目各方的存量資產、豐富項目的融資渠道具有重要的現實意義。

1.2 PPP項目資產證券化的一般結構

資產證券化本質上是將基礎資產轉化成證券的結構性融資技術。PPP項目資產證券化的基礎資產分為收益權資產、債權資產和股權資產，最主要的基礎資產是收益權資產，主要以專項資產管理計劃(以下簡稱專項計劃)為特殊目的載體。

發起人最初擁有具有可預測現金流的基礎資產，根據合同將支持證券的基礎資產轉移到SPV。SPV通常是單一用途的風險隔離機構，在資本市場上發行資產支持證券，將發行籌集的資金支付給發起人用于購買基礎資產，并持續披露基礎資產和資產支持證券的信息。在轉移基礎資產之后，發起人可以根據服務合同，負責收取基礎資產產生的現金等日常工作。管理人負責SPV的設立與管理工作。除發起人以外的其他專業機構由SPV任命為托管人，托管人負責專項資金的保管和轉付。資產支持證券的投資人必須是符合要求的合格投資者，按合同約定收取本息。

2 稅收中性原則: 證券化稅務處理的重要原則

相較于蓬勃發展的PPP證券化業務，稅收政策對于PPP證券化的支持相當少。僅有財稅〔2006〕5號文件可供參照，但該文件也只是對營業稅制下的信貸資產證券化作出簡單的規定，很多關鍵性的稅務問題并沒有明確解釋，存在許多的爭議。具體稅收規則的缺失，很可能使資產證券化交易失去稅收中性。

對于證券化稅收來說，最重要的是確保稅收中性。稅收中性的核心內容是稅收不應干擾和扭曲市場機制的正常運行[3]。具體到證券化稅制上就是要確保不產生重復征稅。證券化融資和普通融資之間，各方的稅收待遇沒有顯著的差異。例如，在一個簡單的融資交易中，發起人通過融資的方式持有資產，資產獲得回報，融資付出成本。發起人就其回報和融資成本的差額征稅。貸款人就利息征稅。發起人和貸款人就資產的總回報征稅。上述情景轉換為證券化交易，則發起人將成為基礎資產的發起人，貸款人成為SPV發行證券的投資者。如果發起人轉移基礎資產被認定為銷售，基礎資產轉讓時即產生所得稅的納稅義務。證券化交易和普通的融資交易之間存在著時間差，發起人的所得提前征稅。而如果被認定為融資，則和普通和融資業務一樣。轉移當時不產生所得稅納稅義務，融資成本可以稅前扣除。影響稅收中性的另一個環節是SPV的稅收處理。如果SPV按納稅實體征稅，且SPV的收入不能完全抵扣支出，則會出現重復征稅的問題。關于PPP資產證券化，稅法上股權和債權二元化的分類，又會引發社會資本的收益征稅的不確定性和復雜性的問題。

在中國語境下，影響PPP資產證券化稅收中性的不僅有所得稅，還有增值稅。稅收中性原則本是增值稅制度的最基本原則，我國實施“營改增”的根本原因在于增值稅可以避免重復征稅，通過抵扣制度實現對最終消費性支出的課稅。但是，出于財政的考慮和政策的延續，我國現行對金融服務業的增值稅基本上是原營業稅的平移[4]。根據財稅〔2016〕36號文件，貸款服務、金融商品轉讓按規定的營業額和6%的稅率計算應納稅額，購買方不能從銷項稅額中抵扣。這使得增值稅避免重復征稅的機制無法很好地實現，造成交易的成本增加，阻礙了PPP資產證券化的發展。

3 PPP資產證券化課稅規則的中性化設計

3.1 銷售還是融資的認定

關于證券化業務，首要的稅務問題是從整體上判斷交易是被認定為銷售還是以基礎資產為擔保的融資。財政部于2017年發布了金融資產轉移準則修訂稿，對現行會計準則除進一步明晰金融資產轉移及其終止確認的判斷原則外，還對相關實務問題提供了更加詳細的指引。但對此事項，稅務部門尚未提供明確指引，使得相關的稅務處理具有一定的不確定性。

關于二者的判斷標準，發達國家已經有較為成熟的理論和實踐成果。總體而言，是以是否轉移基礎資產的經濟所有權為依據。以美國為例，如果交易沒有達到銷售的法律效力，則適用于融資處理。例如：PPP項目的收益權屬于將來債權，如果現階段其可讓與性沒有得到法律的支撐，則不能認定為稅法上的真實銷售；如果法律上將交易認定為收入轉移而不是產生收入的基礎資產轉移，則交易被視為融資而不是銷售。再如：“新水源PPP資產支持專項計劃”案例中，轉讓的是污水處理服務收費收益權，而其所依附的核心資產污水處理的特許經營權繼續由發起人擁有。收益權的轉移只是收入的一種應用形式，發起人仍繼續擁有超過證券化部分的收益權并承擔風險。因此，交易應被認定為融資，但法律關注更多的是當事人的法律權利問題，導致有可能出現法律上認定為銷售，而稅務層面上根據經濟實質將其判斷為融資。判斷的主要依據有：基礎資產是否能明確辨認；交易對價是否固定；與基礎資產相關的風險與報酬由誰來承擔；基礎資產的期限和投資者持有的證券的期限是否匹配；轉讓方是否保留贖回權的條件；債務人是否收到了轉讓通知等[5]。銷售還是融資是一個整體的問題。如果發起人轉移基礎資產被認定為融資，則不存在SPV向投資者轉售的問題，整個交易就和普通的融資交易一樣；如果發起人的轉移被認定為銷售，則還需要判斷SPV是否將基礎資產銷售給投資者。如果SPV將基礎資產銷售給投資者，則SPV被視為“管道實體”不征稅；如果將SPV發行證券視為融資，則SPV成為“應稅實體”。與發起人相同，判斷SPV是銷售還是融資的原則，也是以經濟所有權是否轉移為依據的。如果法律認定為銷售，但有可能出于納稅目的將其規定為融資，這體現了政府給予發起人的稅收優惠。

如果給予融資處理，對于發起人的稅收處理就和普通的融資交易一樣，實現了稅收中性；如果認定為銷售，那么納稅義務取決于發起人利潤的產生方式。在銷售中，影響發起人利潤的有以下幾種情形：基礎資產轉讓時與賬面價值的差額部分；收取的服務費；剩余權益等。如果發起人在資產轉讓時對轉讓計稅收入高于基礎資產凈值部分征稅，則納稅提前，但服務費和剩余權益等收入又可能導致延遲納稅。

3.2 SPV的納稅義務

SPV的稅收問題是證券化交易中關鍵的稅務問題，其直接影響到PPP資產證券化的交易成本，也影響到對發起人和投資人納稅義務的確定。

3.2.1 SPV的所得稅納稅義務

我國大多數PPP資產證券化以專項計劃作為破產隔離機制。就所得稅而言，專項計劃是否具備所得稅的納稅主體資格及應該如何繳稅并不明確。在稅制缺失的情況下，SPV或者被視為“透明主體”免稅，或者以“應稅實體”征稅。SPV作為“透明主體”是指SPV僅僅是聯系發起人和投資者的管道，對資產管理沒有任何決定權，只起到消極的作用。基礎資產的收入通過SPV傳遞給投資者，成為投資者的收入；費用成為投資者的費用，SPV沒有任何的再分配的作用。在這種情況下，不對SPV征稅，由投資者以其分配到的收益額征稅。例如，我國信貸資產證券中，將信托計劃視同稅法上的透明主體，投資者持有的資產支持證券代表基礎資產上的權利份額，采取類似合伙企業的課稅模式。同時，為避免延遲納稅的發生，對于累積收益由受托機構申報繳納企業所得稅，已完稅的信托收益再分配時，投資者不再繳稅。

但很多時候，SPV對資產池中的資產進行主動管理，對基礎資產進行重組、分層和信用增級。在這種情況下，SPV應作為“應稅實體”征稅。“應稅實體”很容易導致雙重征稅問題，實現稅收中性的關鍵是使得SPV的收入與費用盡可能相等，稅盾效應使得發行債權性工具的稅負要低于權益性金融工具，這又引發了負債和權益判斷的問題。為了便于征管，可以將SPV對普通投資人(不包括持有次級證券的發起人以及其他提供信用增強功能的證券持有人)發行的各種權益憑證直接指定為債券[6]，但對于發起人的剩余收益仍存在雙重征稅的問題。為了避免重復征稅，美國制定了相關法律，創設出REMIC稅收待遇來避免SPV實體層面的稅務問題，以此實現稅收中性，此種做法值得借鑒。

3.2.2 增值稅的納稅義務

“營改增”使得原本就很復雜的證券化業務變得更加復雜。財稅〔2017〕56號文件規定，“資管產品運營過程中發生的增值稅應稅行為,以資管產品管理人(以下稱管理人)為增值稅納稅人，管理人運營資管產品過程中發生的增值稅應稅行為，適用簡易計稅方法，照 3% 的征收率繳納增值稅。”筆者認為有許多不合理、不明確和不可行的地方。一方面，管理人并不是證券化交易中基礎資產的所有人，基礎資產的收益與風險均不屬于管理人，故將其作為增值稅納稅義務人值得商榷；另一方面，不需要區別銷售和融資，所有交易運營過程中的增值稅納稅義務人都是管理人，極有可能造成多重征稅。在極端的情況下，發起人就基礎資產產生的收入繳納增值稅后，管理人還需就收入繳納增值稅。進而，如果投資者收到的收益被認定為貸款利息收入，還要繳納增值稅。在資產支持證券交易過程中,轉讓差價也有可能要繳納增值稅。每一環節繳納的增值稅其實是原營業稅的平移，按收入全額征稅，不同環節分別處理，沒有形成抵扣鏈條。實際上是一筆收入由不同的主體多次繳納增值稅。多重稅負將增加證券化的成本，降低證券化產品的吸引力。因此，鑒于我國目前“以票控稅”的征管現實，不管是銷售還是融資，對于基礎資產的收益，還是應由發起人繳納增值稅，為了避免增值稅課征對經濟活動的扭曲，其后的管理人和投資者不再承擔此筆收入的增值稅納稅義務。

3.3 負債還是權益的認定

負債和權益工具的劃分對SPV、投資者的稅負都有顯著的影響。對于我國的PPP項目證券化問題，還需要從社會資本方的角度來分析。

PPP項目證券化的主要目的之一是減少社會資本方的資金壓力。社會資本方一般以資本金回收和收益取得兩種方式取得證券化資金。資本金回收不涉及稅收問題。社會資本方所取得的收益如何納稅，則需要判斷其投入的資金是債權還是股權，以此認定收益是股息還是利息。利息需要繳納所得稅，如果在合同中明確承諾到期本金可全部收回，還需要繳納增值稅；而股息不用繳納增值稅，還有可能享受所得稅優惠。

負債和權益的劃分是一個基本的稅收問題，不僅僅局限于PPP證券化領域。盡管傳統稅法對于股息和利息有不同的處理方法，但始終無法對債務和權益給出涇渭分明的區別。在金融創新的背景下，由于純債務和純權益類的復合型融資產品不斷推陳出新，更加劇了所得分類的困擾和爭議。為此，各國進行了諸多的嘗試。總體而言，傾向于依據“實質重于形式”的原則，根據多種標準對不同事實和環境的具體交易屬性予以判斷。雖然在一定程度上解決了稅收待遇不明的問題，但不同交易中適用的分類標準各不相同，很難確定既清晰又普遍適用的稅法規則。適用規則的不一致，將導致稅收扭曲和不確定，使得稅收非中性，影響投資者的決策，更可能利用復合金融工具侵蝕稅基。因此，要對現行的負債與權益二元分類方法進行重新的審視。從長遠視角上看，應該對負債和權益的融資成本采用統一的稅收處理。

負債與權益之間的相同的稅收待遇使得公司管理者在融資時僅考慮經濟原因而非稅收因素，以此促進稅收中性原則的實現[7]。

4 結語

稅收中性原則是PPP資產證券化稅收制度建立的重要原則。證券化交易應該與普通的融資交易的稅收負擔大致相同，這樣可以避免重復征稅以及對經濟活動的扭曲。根據這一原則，在考慮PPP資產證券化交易課稅時，首要的問題是從交易的整體出發，判斷發起人轉移基礎資產是銷售還是融資。借鑒發達國家的經驗，應該以經濟所有權的轉移作為判斷的依據。銷售處理會引起重復征稅，而融資處理有利于納稅人，實現稅收中性。其次，如何對SPV征稅是證券化交易中最重要的問題。SPV只是個風險隔離載體，對SPV征稅處理簡單高效的辦法是將其直接認定為免稅主體。在PPP資產證券化中，如何對社會資本回收的資金收益征稅引發了辨析債權和股權的問題。對債權和股權進行區別是非常困難的，至今沒有統一的標準。對負債和權益的融資成本統一稅收處理有利于中性原則的實現。明確的稅收框架的缺乏會制約PPP資產證券化的發展，只有推進和完善中性化的PPP資產證券化稅收法律制度，才能保障PPP資產證券交易在供給側結構性改革的道路上健康發展。