廣州與佛山跨市城市軌道交通的建設(shè)與運營模式研究

劉子長

(廣州地鐵設(shè)計研究院股份有限公司, 510010, 廣州//工程師)

廣州、佛山(以下簡稱“廣佛”)兩市歷史文化上同根同源，城市空間上連片分布，經(jīng)濟合作上基礎(chǔ)深厚。兩市土地面積11 282.9 km2，兩市中心區(qū)相距僅15～20 km，接壤邊界長約200 km。2017年兩市常住人口有2 150萬人，GDP為3.1萬億元。

2008年12月，國家發(fā)展和改革委員會頒布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，提出了廣佛同城化戰(zhàn)略發(fā)展目標。在這一綱要的統(tǒng)領(lǐng)下，兩市城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)快速推進。2007年6月，具有劃時代意義的地鐵廣佛線開工建設(shè)，標志著兩市聯(lián)手建設(shè)軌道交通新篇章，開創(chuàng)了我國跨市級行政區(qū)地鐵建設(shè)的先河。2016年12月，廣佛線已開通運營新城東站—燕崗站段，2018年底全線開通運營。

2018年2月，《廣州市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》草案公示。在城市格局方面，該草案將推進廣佛同城化列入發(fā)展重點，并對廣佛兩市的軌道交通一體化建設(shè)再次提出更高要求[1]。在廣佛接壤地區(qū)規(guī)劃了11條跨市城市軌道交通銜接通道，19處銜接站點[2]。面對線網(wǎng)互相交織的局面，跨市軌道交通線路的建設(shè)運營模式，需要不斷探討和深化研究。

本文主要以目前已經(jīng)建成的廣佛線，以及在建的廣州市軌道交通7號線西延順德段及佛山市軌道交通2號線為例，對其建設(shè)與運營模式進行闡述和說明。

1 廣佛跨市城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 廣佛跨市城市軌道交通銜接規(guī)劃

為適應(yīng)廣佛同城發(fā)展的需要，2015年2月，在廣佛同城化黨政聯(lián)席會議上，兩市共同簽訂了《廣佛兩市軌道交通銜接工作備忘錄》。2016年8月，兩市分別審議通過《廣佛兩市軌道交通銜接規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。

根據(jù)《規(guī)劃》，在廣佛接壤的北部、中部和南部地區(qū)規(guī)劃了11條城市軌道交通銜接通道(見圖1)，并形成19處銜接站點。其中，5條對接采用站點銜接模式，6條采用貫通銜接模式(見表1)。

軌道交通能將佛山與廣州兩個城市的經(jīng)濟活動吸引到廣佛通道范圍內(nèi)，使廣佛兩市中心區(qū)目標時空距離縮短至40 min。

1.2 廣佛兩市跨市城市軌道交通銜接線路建設(shè)現(xiàn)狀

1.2.1 廣佛兩市城市軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀

在《規(guī)劃》提出的11條城市軌道交通對接通道中，已建通道1條，在建通道4條，規(guī)劃通道4條，預留通道2條。在19處銜接站點中，已建成車站3座，在建車站5座，規(guī)劃車站3座，還有8座車站一方已建成而另一方仍處于在建或規(guī)劃狀態(tài)(見表1)。這些目前仍處于在建狀態(tài)和一方建成一方在建或規(guī)劃狀態(tài)的銜接車站中，除3座換乘形式待定車站外，其余均基本采用付費區(qū)換乘形式(廣州南站站正在改造)。這對后續(xù)兩市軌道交通建設(shè)和運營管理提出了更高要求。

1.2.2 已建及在建的廣佛兩市城市軌道交通銜接線路

目前廣佛兩市已建及在建的軌道交通銜接線路主要有3條。

(1) 廣佛線(佛山地鐵1號線)，全長42.83 km，有25座車站，采用4輛編組B型車，列車最高運行速度為80 km/h。其中，燕崗站—新城東站長37.43 km，已開通運營；后通段(燕崗站—瀝滘站)長約5.4 km，已建設(shè)完成，按計劃于2018年12月底開通運營。

(2) 佛山地鐵2號線一期工程(南莊站—廣州南站站)，線路長32.4 km，有17座車站，采用6輛編組B型車。列車最高運行速度為100 km/h。工程投資約194億元。該工程正在進行建設(shè)，計劃2020年12月開通運營。

(3) 廣州地鐵7號線西延順德段(美的大道站—廣州南站站)13.45 km，有8座車站，采用6輛編組B型車。列車最高運行速度為80 km/h。工程投資約99億元。該工程正在進行建設(shè)，計劃2020年12月開通運營。

2 跨市城市軌道交通銜接線路建設(shè)模式

2.1 站點銜接建設(shè)模式

站點銜接指兩市線路在行政區(qū)邊界附近的某個軌道交通站進行銜接和換乘。具體分為既有線路同在建或規(guī)劃線路的銜接，以及2條規(guī)劃線路在某個站點的銜接。對于跨市軌道交通線路而言，站點銜接的工程投資由兩市按照線路占比分別承擔。工程重點在于銜接站點的接口協(xié)調(diào)和預留：兩線同期建設(shè)的，需要雙方同步協(xié)調(diào)好銜接車站的換乘接口、工期安排、建設(shè)界面、機電設(shè)備及技術(shù)標準等；兩線非同期建設(shè)的，需要先期建設(shè)的線路按照協(xié)商好的技術(shù)標準統(tǒng)一建設(shè)，或在銜接車站預留好換乘接口，后期建設(shè)按照預留接口和技術(shù)標準進行對接(見圖1)。

圖1 站點銜接建設(shè)模式示意圖

目前，廣佛兩市軌道交通銜接的主要站點為廣州南站站。廣州南站站的廣州地鐵2、7號線部分已經(jīng)建成運營，佛山地鐵2號線部分正在進行建設(shè)。廣州南站站佛山地鐵2號線部分的建設(shè)由佛山全部出資，僅由廣州負責協(xié)調(diào)廣州南站站境內(nèi)線路的路由及站位用地。受高鐵車站空間制約，佛山地鐵2號線廣州南站站的站臺置于高鐵車站西廣場下方，并按照非付費區(qū)換乘方式進行建設(shè)，預留了付費區(qū)換乘條件。針對后續(xù)建設(shè)，兩市政府和軌道交通主管部門積極進行了對接和協(xié)調(diào)，目前正在研究付費區(qū)換乘改造方案。

2.2 貫通銜接建設(shè)模式

貫通銜接指線路不通過換乘，線路起訖點深入雙方城市中心區(qū)，直接達到兩市貫通連接的目的。貫通銜接線路整體作為一條線路統(tǒng)一建設(shè)。但具體建設(shè)時，受行政審批、用地規(guī)劃、財政資金、相關(guān)政策等影響，經(jīng)常將1條線路分段分期建設(shè)。貫通銜接線路建設(shè)模式可分為3種。

(1) 由一方主導建設(shè)。由一方政府或地鐵公司負責統(tǒng)籌整個建設(shè)過程，另一方政府在資金和政策上提供相應(yīng)的支持。

(2) 兩市共同建設(shè)。由兩市共同投資，成立跨市地鐵公司，并由該公司負責線路建設(shè)及牽頭進行相關(guān)的協(xié)調(diào)。

(3) 第三方建設(shè)。在引入社會資本的模式下，由投資方成立項目公司，而政府部門及社會資本分別入股。同時，項目公司持政府的特許協(xié)議進行一系列投融資和建設(shè)。常見的第三方建設(shè)模式有PPP(公私合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交)、BT(建設(shè)-移交)、EPC(設(shè)計采購施工總承包)等。

目前廣佛兩市貫通銜接的線路主要為廣佛線和廣州地鐵7號線西延順德段，且均采用兩市共同建設(shè)的模式。具體如下：

(1) 廣佛線。廣東廣佛軌道交通有限公司由廣州地鐵集團有限公司、佛山市軌道交通發(fā)展有限公司分別作為廣州市和佛山市政府出資代表而成立，采用“小業(yè)主，大社會”的管理模式，承擔廣佛線的投資、建設(shè)、運營及經(jīng)營管理。兩市按股份比例出資，其中廣州出資51%，佛山出資49%。經(jīng)兩市政府同意，廣佛線建設(shè)與運營均委托廣州地鐵集團有限公司管理。廣佛線建設(shè)資金由廣東省財政補貼10%，其余部分的55%為資本金、45%來自銀行貸款。資本金與銀行貸款均由廣州市和佛山市財政按照51:49的比例進行分攤。

(2) 廣州地鐵7號線西延順德段。廣東順廣軌道交通有限公司由廣州地鐵集團有限公司、佛山市順德區(qū)軌道交通投資有限公司分別作為廣州市和佛山市政府出資代表而成立，負責廣州地鐵7號線西延線順德段工程建設(shè)。項目建設(shè)以“統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一報批、統(tǒng)一驗收”，“建管一體、機電一體、運營一體”，以及“投資屬地化、建設(shè)屬地化、產(chǎn)權(quán)屬地化”為原則。項目建設(shè)資金按照屬地線路長度比例,由廣州和順德兩地分別承擔。

3 跨市城市軌道交通銜接線路運營模式

3.1 站點銜接線路運營模式

站點銜接線路運營模式相對簡單。站點銜接線路運營管理的重點是銜接車站的運營管理，主要有兩種方案。

(1) 任意一方完全管理方案。銜接車站由其中1條線路的運營方全權(quán)負責。這種管理模式的優(yōu)勢是車站可進行系統(tǒng)的管理，遇到突發(fā)事件或大客流可靈活統(tǒng)一地協(xié)調(diào)2條線路，可提高車站管理效率。

(2) 雙方各自管理方案。銜接車站設(shè)置管理界面，由2條線路的運營方分別負責管理各自的部分。這種管理模式的優(yōu)勢是管理界面和職責劃分清晰，降低了銜接車站單方管理的壓力。但是管理效率和客流組織的協(xié)調(diào)性較弱，需要雙方多進行溝通協(xié)調(diào)。

3.2 貫通銜接線路運營模式

由于貫通銜接線路深入對方城市中心，其銜接車站眾多，且存在建設(shè)時序不同步、投資主體和管理主體多樣性、票務(wù)票制不同等問題，因此貫通銜接線路的運營模式相對復雜，主要有3種運營方案：

(1) 線路由一方完全管理方案。貫通線路由某一方(市)的地鐵運營單位統(tǒng)籌負責，另一方(市)提供資金補貼。這種模式可提高全線的管理效率，但由于涉及到票務(wù)清分和資金平衡，具體操作時要兩市統(tǒng)一協(xié)調(diào)。此外，在一方的線網(wǎng)規(guī)模體量一定的情況下，增加額外的運營線路是否會給AFC(自動售檢票)等系統(tǒng)造成壓力也需酌情分析。

(2) 雙方共同管理方案。兩市分別管理屬地內(nèi)線路的站務(wù)部分。但行車組織管理部分仍需統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理。該方案的總體運營組織管理需由共同的上層領(lǐng)導部門來進行協(xié)調(diào)。

(3) 第三方管理方案。雙方通過招標或委托等方式，通過融資租賃等形式，將線路的運營管理權(quán)交給第三方企業(yè)。兩市政府根據(jù)客流等情況進行補虧，并象征性收取土建部分的租金。根據(jù)運營情況，在一定年限后，運營方將經(jīng)營權(quán)交還給兩市政府或由其繼續(xù)運營。

目前，廣佛兩市已經(jīng)開通的廣佛線，以及正在建設(shè)的佛山地鐵2號線和廣州地鐵7號線西延線順德段，不論是站點銜接還是貫通銜接，其運營管理均采用一方完全管理或雙方共同管理，只是具體管理內(nèi)容有區(qū)別。

(1) 廣佛線的線路運營管理委托廣州地鐵集團有限公司全權(quán)負責。佛山市政府提供政策支持。資源開發(fā)和運營補虧由廣佛兩市政府共同負責。全線開通后按約定和出資股份比例進行運營補虧，其中廣州51%，佛山49%。

(2) 佛山地鐵2號線的運營組織由佛山市軌道交通發(fā)展有限公司全權(quán)負責，包括行車組織調(diào)度、運營維保等。銜接站點(廣州南站站)的站務(wù)由兩市共同管理。佛山地鐵2號線開通運營后，由佛山市政府完全承擔運營補虧。

(3) 廣州地鐵7號線西延線順德段的運營組織由廣州地鐵集團有限公司全權(quán)負責。銜接站點(北滘新城站及陳村北站)的站務(wù)由兩市共同管理。

(4) 票務(wù)清分。目前，廣佛線和廣州地鐵7號線西延線順德段的票務(wù)清分均由廣州地鐵清分中心負責，佛山地鐵2號線票務(wù)清分由佛山清分中心負責。考慮到未來廣佛軌道交通互聯(lián)互通，經(jīng)相關(guān)部門積極溝通，兩市將共同出資合設(shè)城際清分中心。屆時，兩市銜接線路票務(wù)清分將按照“換乘互通，車票互用，票價、優(yōu)惠及服務(wù)界面互認，數(shù)據(jù)互融”的原則，采用統(tǒng)一的清分算法。票務(wù)數(shù)據(jù)的對賬、結(jié)算功能也由城際清分中心統(tǒng)一實施。

4 協(xié)調(diào)機制與保障措施

4.1 協(xié)調(diào)機制

跨市軌道交通的建設(shè)和運營，受兩市規(guī)劃、財政資金、投資主體、實施和管理主體、發(fā)展政策、建設(shè)時序、信息交互、法律法規(guī)等多種因素制約和影響。因此，必須建立有效的溝通機制和保障措施，在項目立項、工程實施和運營管理過程中，保證兩地溝通協(xié)調(diào)工作順利推進。

根據(jù)廣佛兩市軌道交通銜接協(xié)調(diào)機制，由兩市市長及常務(wù)副市長構(gòu)成聯(lián)合領(lǐng)導小組，以兩市政府相關(guān)部門，以及區(qū)(市)、鎮(zhèn)政府作為成員單位，分別設(shè)立聯(lián)席會議辦公室；并由兩市相關(guān)政府部門及地鐵主管部門等聯(lián)合構(gòu)建廣佛軌道交通銜接專責小組，負責兩市軌道交通銜接日常工作中各項事宜的協(xié)商和落實。該協(xié)調(diào)機制加強了兩市負責部門的溝通協(xié)調(diào)，維護了廣佛軌道交通建設(shè)的正常推進。相應(yīng)的組織框架結(jié)構(gòu)見圖2。

圖2 廣佛兩市軌道交通銜接協(xié)調(diào)機制組織框架結(jié)構(gòu)圖

4.2 保障措施

目前，對跨廣佛兩市軌道交通的建設(shè)和運營管理保障主要從政策、立法、制度、組織及資金等五大方面進行。

(1) 政策保障：分別從國家、省、市及相關(guān)部門層面，就規(guī)劃編制、政策實施、項目安排、體制創(chuàng)新、技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容，加強與各相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，推動廣佛軌道交通建設(shè)工作，并在政策方面給予保障和落實。

(2) 立法保障：制定跨市交通銜接協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)，解決城市協(xié)調(diào)發(fā)展和合作中缺乏法律保障的問題，形成促進軌道交通銜接的法律法規(guī)框架。

(3) 制度保障：制定軌道交通銜接的評估考核辦法，適時組織評估。聯(lián)席會議辦公室加強對各有關(guān)單位規(guī)劃工作落實情況檢查，并向領(lǐng)導小組和市長聯(lián)席會議報告，接受人大、政協(xié)和工商聯(lián)監(jiān)督。

(4) 組織保障：完善領(lǐng)導小組及聯(lián)席會議辦公室等多層組織的領(lǐng)導，完善市長聯(lián)席會議、分管市領(lǐng)導工作協(xié)調(diào)會及專責小組工作對接會等工作會議協(xié)調(diào)機制。

(5) 資金保障：成立專項建設(shè)基金，根據(jù)兩市的不同貢獻，建立合理的激勵機制，合理分配共建合作項目的財政收入；設(shè)立協(xié)調(diào)發(fā)展共同基金，用于統(tǒng)籌廣佛軌道交通銜接配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。

5 結(jié)語

廣佛跨市軌道交通建設(shè)已走過10個年頭。從廣佛線開始，兩市軌道交通網(wǎng)絡(luò)一體化的建設(shè)和運營工作穩(wěn)步推進。銜接兩市的軌道交通線路建設(shè)運營模式也在不斷變遷，由開始的委托建設(shè)、委托運營，到佛山地鐵2號線的自主建設(shè)、自主運營。這充分體現(xiàn)了兩市在建設(shè)和運營管理方面的技術(shù)提升和理念創(chuàng)新，對廣佛同城化起到了巨大的推動作用。根據(jù)新規(guī)劃，未來兩市軌道交通銜接線路將按照“分期建設(shè)，主導方立項，屬地投資，屬地建設(shè)，委托貫通運營”的思路進行建設(shè)和運營。這對兩地軌道交通主管部門和相關(guān)政府部門提出了更高要求和挑戰(zhàn)。