生態環境監管應由“碎片化”走向“系統化”

李娜

【摘要】我國生態環境監管一直存在價值理念沖突、監管部門職能重疊、職責不清、各方利益爭奪難以協調等問題，由此導致監管的“碎片化”。為有效解決這些問題，促成由“碎片化”向“系統化”的轉變，需要政府強化生態監管理念，完善法律機制，整合部門職能，引導多元主體共同參與，提升生態環境監管能力。

【關鍵詞】生態環境監管 碎片化 系統化 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

長期以來，由于監管部門權力分散、職責重疊交叉，難以進行有效監管，導致生態環境治理“碎片化”，生態環境監管無法達到預期效果。因此，要通過建立生態環境治理體系，加強生態環境監管，并將環境監管由“碎片化”導向“系統化”，以提高生態環境治理效益。

生態環境監管“碎片化”主要成因

造成生態環境治理碎片化的因素很多，諸如價值理念沖突、監管部門重疊職責不清、各方利益爭奪等，如果深入挖掘問題根源，還在于我國長期實行的條塊分割行政管理體制。這是導致利益分化、監管缺乏協同與整合的重要原因，也造成了生態環境監管的效能不足。

當前，我國生態環境監管存在上級垂直監管和地方監管兩種模式，其中，以地方實際監管為主導，上級部門起著指導作用。地方行政部門由于擔負多重角色和任務，無法專心實施生態行政管理，再者由于地域生態環境的不同，環境監管無法按照統一標準實施。由于地方政府既要對轄區生態做監管處理工作，又要保障地方經濟發展，維護地方經濟主體利益，這就使地方政府在發展與治理中需要做出更多政策選擇，出于從經濟發展方面的考量而對生態環境監管進行干預，由此削弱了生態環境監管的獨立性和權威性。這種監管局面使中央對生態環境保護治理的政策目標與地方實施相互矛盾，形成管理“碎片化”。另外，我國生態環境監管和環保部門與相關職能部門之間存在職權融合度不夠的問題。環保部門雖然是主要負責部門，但在實施過程中，無法迅速調動其它職權部門統一執行，而現實情況是，需要各部門通力合作才能對生態環境實施監管和保護，由此可以看出，部門職能缺乏聯動也是生態環境監管“碎片化”的因素之一。

生態環境監管“碎片化”干擾了國家對環境治理的監管，不利于地方環境治理

生態環境監管涉及諸多領域，單憑地方政府力量無法完成治理任務，需要建立一套系統治理的網絡工程。這個系統工程包含多個目標主體，主體間要互相合作，充分發揮政府、企業、社會組織、公眾作用，才能實現生態環境的改善。要實現整體性治理，需要從治理結構上進行革新調整，改變原有條塊分割管理模式，實現扁平化結構治理，通過生態問題查找根源。由政府牽頭將與生態利益相關各方組織起來，構建動態網絡組織結構，對具體生態問題發揮利益相關各方協同治理作用。要改變政府內部原有生態環境監管中聽從上級監管部門領導、橫向作為政府職能雙重職能類型工作的弊端。新型生態環境治理組織要與各監管主體建立合作互信關系，在實施監管中可跨地域、跨部門參與合作，形成良性互動，實現生態管理系統化。

生態環境治理系統化涉及機制、結構、流程、互動等復雜程序，實現這一過程，科技運用必不可少，其中信息技術在整個治理實施過程中起著關鍵作用。作為當今最具時代科技意義的數字信息技術，對治理環境監管有著舉足輕重的作用。網絡信息技術實現了生態管理部門間的溝通連接，對環境生態監管實現了遠程監控，無論對機構改革、治理流程模式手段都產生極大變革，實現了治理過程的無縫銜接，讓生態環境監管真正走向“系統化”公共服務。信息技術對環境監管系統變革發揮著重要作用，特別是在我國經濟發展過程中，各地大量工礦企業對環境造成極大破壞，僅靠當前監管模式無法做到有效監管，而利用科學監管模式，以科技手段實施創新管理辦法，可以對生態環境監管提供有力支持。生態環境監管“碎片化”干擾了國家對環境治理的監管，不利于地方環境治理，要通過有效手段解決這一矛盾，實現監管“碎片化”向“系統化”的轉變。

應捋順層級、部門間關系，加強信息系統應用，以多方聯合提高治理效率，引導生態環境監管走向“系統化”

生態環境監管治理由“碎片化”走向“系統化”，其核心在于如何在公共事務治理中捋順層級、部門間關系，加強信息系統應用，以多方聯合提高治理效率，促進公共利益的實現。

強化整合生態監管理念，構建公共信任利益機制。系統性治理被視為解決生態環境監管問題的運作核心，民眾在其中起重要作用。因此，在生態環境監管中要引導公民參與，通過通信、網絡、傳媒等形式，對公民舉報生態環境問題進行報道，確保公民檢舉權力，維護公民自身利益;要做好環境生態信訪工作，建立多種舉報機制，積極受理、回復公民投訴并及時核實，一經查證，嚴肅處理破壞生態的企業或當事人;要建立舉報獎勵機制，激發公民監督熱情，聘請生態監督員定期對轄區環境進行評估，對出現的問題進行深入分析，查找解決對策。除此之外，生態監管系統化還要注重在各部門間構建信任機制，各組織要相互依賴、溝通互動，在運行機制不完善的條件下，信任成為政府內部和各組織之間聯合行動的重要依靠。要實現多元主體間信息共享，形成信任機制;要加強各主體間的信息溝通，強化生態監管部門與林業、農業、工礦業、公檢法部門密切配合，實現跨地域跨行業聯動，形成全面統一的合作機制。

制定完善的法律制度，明確各方監管責權。法律制度是生態環境監管各方共同遵守的行為契約，也是環境監管系統化的前提和保障;生態環境監管具有復雜性和系統性。這些都需要相關法律在立足國情的基礎上銜接關聯。根據社會發展實時完善生態環境法律，有計劃地建立法律新秩序，形成原則統一、結構合理的生態環境法律規范。制定相關法律需要生態專家組建法律研究小組，借鑒吸收先進治理經驗，對涉及的法理進行深入研究。結合我國環境保護法，制定修改有關海洋、大氣污染、水污染等相關環境保護法律，對涉及環境污染等破壞環境的問題進行評估。實現不同環保法律的獨立性和系統性，構建生態環境保護法律法規體系。整合權責體系，針對當前我國環境監管“碎片化”造成的條塊分割、信息不暢、部門各自為政等問題，進一步協調各方利益，發揮政府統一調控職能，營造良好的法治環境。

整合政府各部門職能，促進多元主體參與生態監管。生態環境監管需要政府各部門協同一致，發揮部門組織功能和治理主體優勢。如果依舊采用傳統行政管理模式，在功能“碎片化”情況下會造成公共職責不清。政府在構建生態環境監管體系過程中，要繼續完善制度設計，大力推進制度改革，權衡各部門利益落實責權;要修改完善規章制度和法律法規，進行人員培訓和人事安排，以實現新舊機構轉換的平穩過渡;要樹立正確的價值理念，引導多元主體參與共治，推進環境監管市場化和社會化，有效引導社會組織和志愿者參與服務，以社會力量彌補政府功能的不足。

重視新技術應用，提升生態環境監管能力。要重視新技術在環境監管中的作用，利用互聯網大數據建立統一門戶網站，實現資源共享;改變傳統人工普查環境監管行為，通過環境監控設備開展數據收集分析以獲取生態信息數據，通過智能分析實施精準環境監管，提高辦公效率;在此基礎上，建立統一全時段環境監控系統，覆蓋各級地方生態管理轄區，使生態監管由“碎片化”真正走向“系統化”。

（作者為中共西安市委黨校副教授）

【注：本文系國家社會科學基金（西部項目）“中國社會治理的實踐基礎及邏輯特征研究”（項目編號：2015X1146）階段性成果】

【參考文獻】

①方衛華、李瑞：《生態環境監管碎片化困境及整體性治理》，《甘肅社會科學》，2018年第5期。

②杜淼、羅媛媛、椋埏淪：《構建生態環境監管文化的若干思考》，《環境保護》，2018年第16期。

責編/張忠華 美編/李月敏