習(xí)近平總書記區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在浙江的萌發(fā)與實(shí)踐

2019-02-16 02:47:36陸立軍陳丹波

浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 2019年1期

陸立軍, 陳丹波

(浙江師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江金華 321000)*

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中論述“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”時(shí)明確指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。”[1]這與習(xí)近平主政浙江時(shí)關(guān)于全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考和實(shí)踐探索具有高度契合性，表明浙江是習(xí)近平新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要萌發(fā)地和試驗(yàn)田。文章結(jié)合第一作者自上世紀(jì)90年代初至今，作為浙江省省政府咨詢委員參與相關(guān)研究、討論與實(shí)踐的切身體會(huì)，就浙江如何在已有基礎(chǔ)上，學(xué)懂弄通做實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要論述，談幾點(diǎn)思考與建議。

一、習(xí)近平同志關(guān)于浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考與創(chuàng)新實(shí)踐

(一)習(xí)近平同志首次提出發(fā)揮城市群主體功能，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市群是新時(shí)代推進(jìn)城市化的主體形態(tài)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體。發(fā)展城市群是優(yōu)化城市功能和布局的必由之路。浙江省地處我國(guó)東部沿海地區(qū)，區(qū)域總面積10.55萬平方公里，地形地貌呈“七山一水兩分田”特征。直至上世紀(jì)末本世紀(jì)初，省域中心城市僅有杭州、寧波兩座，另有中等城市6座、小城市35座，但對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用不強(qiáng)。針對(duì)上述情況，2003年以來，浙江在實(shí)施“八八戰(zhàn)略”①的過程中，把城市群建設(shè)放在突出位置，堅(jiān)持規(guī)劃帶動(dòng)，重點(diǎn)推進(jìn)環(huán)杭州灣(含杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山)、溫臺(tái)沿海(含溫州、臺(tái)州)、浙中(含金華、衢州、麗水)三大主體城市群建設(shè)。尤其是在習(xí)近平同志領(lǐng)導(dǎo)下于2006年開始修編的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，突出了網(wǎng)絡(luò)型城市群的主體功能，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這一戰(zhàn)略部署在理論上進(jìn)一步明確了浙江省不同能級(jí)城鎮(zhèn)的科學(xué)定位和相應(yīng)功能，要求提升中小城市和小城鎮(zhèn)的要素集散和特色發(fā)展能力，推動(dòng)人口和資源由中心城市向周邊城市和小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，共同構(gòu)建優(yōu)良的生產(chǎn)和生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，人民生活水平同步提高。經(jīng)過此后十多年的努力，這一戰(zhàn)略部署對(duì)拓展浙江省城鎮(zhèn)發(fā)展空間，釋放發(fā)展?jié)摿Γ嵘擎?zhèn)發(fā)展效率和水平發(fā)揮了顯著作用。以國(guó)土、人口分別占浙江省35.6%和18.9%的浙江中西部(金衢麗)地區(qū)為例，由于遠(yuǎn)離中心城市，產(chǎn)業(yè)多而不強(qiáng)，一度成為全省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)(2003年國(guó)民生產(chǎn)總值僅占全省的12.47%)。為推動(dòng)這一地區(qū)發(fā)展，習(xí)近平同志充分肯定了建設(shè)以金華—義烏為中心的浙中城市群帶動(dòng)浙江中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路。他在2003年12月10日舉行的浙江上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況交流會(huì)上的講話中指出：“發(fā)揮金華市區(qū)的科教、工業(yè)和義烏全球最大的日用工業(yè)品市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)以金—義為中心的浙中城市群，有利于輻射帶動(dòng)周邊縣(市、區(qū))和小城鎮(zhèn)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)對(duì)接長(zhǎng)三角地區(qū)尤其是上海、杭州、寧波的技術(shù)人才資金等優(yōu)勢(shì)，提升產(chǎn)業(yè)層次，帶動(dòng)整個(gè)浙江中西部地區(qū)加快發(fā)展。”[2]

(二)習(xí)近平同志在浙江首次提出并深入推進(jìn)新型城市化建設(shè)

城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求。改革開放以來，浙江逐步形成了“富民強(qiáng)省”的發(fā)展思路，并較早開展推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的探索。1998年底，浙江在全國(guó)率先提出并實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，此后全省城市化工作有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地展開，開始形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的新格局。隨著城市化的快速推進(jìn)，也凸顯出土地集約利用水平偏低、城市綜合承載力不高、城市務(wù)工農(nóng)民難以融入等問題，迫切需要把城市化引入集約、和諧、統(tǒng)籌、創(chuàng)新發(fā)展的軌道。2006年8月8日，浙江順勢(shì)應(yīng)時(shí)召開全省城市工作會(huì)議，習(xí)近平同志在講話中首次提出要“堅(jiān)定不移走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路”，按照“堅(jiān)持發(fā)展、集約發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展”的總體思路，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，提升城市功能，加強(qiáng)城市管理，創(chuàng)新城市發(fā)展機(jī)制，“走出一條資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的新型城市化道路”。[3]會(huì)議出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市工作，走新型城市化發(fā)展道路的意見》和一系列配套政策，標(biāo)志著浙江在全國(guó)率先開啟了新型城市化建設(shè)的新征程。與傳統(tǒng)的城市發(fā)展思路相比，新型城市化更加注重體現(xiàn)均衡與協(xié)調(diào)的要求，由以往比較注重規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)到更加注重功能完善、人口與生產(chǎn)力布局優(yōu)化和環(huán)境條件支撐，以及城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展與資源均衡配置的新型發(fā)展階段。此后全省各市、區(qū)、縣在戶籍、住房、城市管理、保障等方面出臺(tái)一系列推進(jìn)措施，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置、升級(jí)服務(wù)設(shè)施體系、有序轉(zhuǎn)移人口，浙江省城市化水平從2006年的56.5%上升到2017年的68.0%，年均提高1個(gè)多百分點(diǎn)；城市綜合實(shí)力逐步提升，特別是在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、發(fā)展方式等方面取得了引人矚目的成效。

(三)習(xí)近平同志首次提出以新型城市化為導(dǎo)向的全省“三圈一群”區(qū)域布局

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深發(fā)展，要素流動(dòng)和價(jià)值鏈分工加快，城市間不同要素的分化、分層、分流不斷加劇，杭州、寧波、溫州三大中心城市的集聚作用日益增強(qiáng)。與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)要素開始由向大中城市集聚為主轉(zhuǎn)向城市周邊更大范圍的區(qū)域集聚，城市間分界日益模糊，聯(lián)系更為緊密，城市群、都市圈不斷演化形成。以浙中為例，在“專業(yè)市場(chǎng)—工業(yè)制造”雙輪驅(qū)動(dòng)下，金—義“主軸線”日益凸顯，區(qū)域中心城市和小城鎮(zhèn)之間的分工協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密。在此背景下，習(xí)近平同志高度重視以新型城市化為引領(lǐng)，強(qiáng)化大城市的集聚輻射功能，帶動(dòng)城市群和中心城市建設(shè)。尤其是明確提出了杭州、寧波、溫州三大都市圈和浙中城市群的“三圈一群”空間總體布局，進(jìn)一步明確了各自的發(fā)展方向和獨(dú)特功能：杭州都市圈發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的功能，成為全省高新技術(shù)研究開發(fā)與產(chǎn)業(yè)化的核心區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的集聚區(qū)；寧波都市經(jīng)濟(jì)圈依靠現(xiàn)代化的國(guó)際性港口城市和長(zhǎng)江三角洲南翼經(jīng)濟(jì)中心，成為浙江臨港重化工業(yè)的核心區(qū)、上海國(guó)際航運(yùn)中心的重要組成部分；溫州都市經(jīng)濟(jì)圈繼續(xù)成為發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的先行區(qū)，是輻射浙南閩北、影響皖贛的經(jīng)濟(jì)樞紐，與此同時(shí)要加強(qiáng)以金—義為中心的浙中城市群建設(shè)。2006年8月浙江省省委、省政府又作出《關(guān)于新型城市化的決定》，提出城市群是當(dāng)代城市化的主要形式，浙江省要努力建設(shè)環(huán)杭州灣、溫臺(tái)沿海、浙中三大主體城市群，帶動(dòng)全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。以浙中城市群為例，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)區(qū)內(nèi)城市的分工合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，重點(diǎn)加強(qiáng)金華市區(qū)、義烏、永康、東陽(yáng)等城市之間的聯(lián)系，建立健全共建協(xié)作機(jī)制，形成建設(shè)合力，努力使之成為帶動(dòng)浙中地區(qū)乃至浙西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。”[4]此后，浙江“三圈一群”的架構(gòu)與勢(shì)能逐步凸顯，中心城市的集聚、輻射、服務(wù)、創(chuàng)新等功能日益增強(qiáng)，形成“三圈一群”良性互動(dòng)的空間格局。

二、黨的十八大以來浙江繼續(xù)推進(jìn)新型城市化的實(shí)踐與創(chuàng)新

黨的十八大以來，浙江省堅(jiān)定不移地繼續(xù)貫徹習(xí)近平為浙江制定的“八八戰(zhàn)略”和關(guān)于新型城市化的戰(zhàn)略部署。2012—2014年，浙江省委、省政府兩次召開全省新型城市化工作會(huì)議，明確指出新型城市化要堅(jiān)持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)，以城市化水平進(jìn)一步提高、城市群和都市區(qū)功能明顯提升、縣域城鎮(zhèn)集聚能力不斷增強(qiáng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展再上新臺(tái)階、城鄉(xiāng)居民生活更加幸福為具體目標(biāo)。黨的十八大以來，浙江加快推進(jìn)新型城市化的實(shí)踐創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：積極培育新興城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)、進(jìn)而形成“特色小鎮(zhèn)”(目前已有認(rèn)定的省級(jí)特色小鎮(zhèn)108個(gè))，因時(shí)應(yīng)勢(shì)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化城市空間布局等。例如為健全城鎮(zhèn)體系、培育城市化新節(jié)點(diǎn)，浙江省在本世紀(jì)初率先實(shí)施小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，先后推出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，遴選、培育了200個(gè)小城鎮(zhèn)，并賦予部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2010年以來相繼開展“千億產(chǎn)業(yè)集聚提升”工程、“千億公共設(shè)施建設(shè)”工程。隨著“一城數(shù)鎮(zhèn)”“小縣大城”[5]戰(zhàn)略和現(xiàn)代化美麗縣城建設(shè)的大力實(shí)施，浙江先后啟動(dòng)了43個(gè)小城市培育試點(diǎn)，并又在原有小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上遴選了27個(gè)人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)位條件優(yōu)、帶動(dòng)能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，開展培育“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)。截至目前，省級(jí)層面已設(shè)立了每年500萬元的專項(xiàng)扶持資金，6個(gè)設(shè)區(qū)市建立了小城鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)高配制度，有31個(gè)縣(市、區(qū))在54個(gè)小城鎮(zhèn)搭建了融資平臺(tái)，開展了三批次69個(gè)小城市培育試點(diǎn)，涌現(xiàn)出了一大批“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約”的小城市和小城鎮(zhèn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)作用。

在優(yōu)化城市空間布局上，浙江繼“十二五”規(guī)劃明確“三圈一群”基礎(chǔ)上，“十三五”規(guī)劃又提出以都市區(qū)為主體、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)為兩翼的區(qū)域發(fā)展新格局(簡(jiǎn)稱“一體兩翼”)。由此以中心城市為核心，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市化不斷鞏固和深化。特別是杭州、寧波、溫州、金—義四大中心城市(區(qū))的經(jīng)濟(jì)集聚度和綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，2017年以全省39%的土地，聚集了53%的人口，創(chuàng)造了58%的生產(chǎn)總值。為加快推進(jìn)新型城市化高質(zhì)量發(fā)展，浙江省第十四次黨代會(huì)進(jìn)一步作出建設(shè)大灣區(qū)、大花園、大通道、大都市區(qū)的戰(zhàn)略部署。[6]這些都是對(duì)習(xí)近平同志主政浙江時(shí)期和十八大以來關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)決策的實(shí)踐與創(chuàng)新。

總之，自2002年以來的十多年間，浙江在習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城市化戰(zhàn)略重要論述指導(dǎo)下，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，在實(shí)踐中不斷發(fā)展與創(chuàng)新，全省城市群面積從2 183平方公里增加到3 140平方公里；城鄉(xiāng)居民收入倍差從2.49縮小到2017年的2.05。②③目前，浙江已成為全國(guó)城市化發(fā)展最快且城鄉(xiāng)發(fā)展差距最小的省份之一，④為全國(guó)城市化進(jìn)程積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

三、結(jié)合浙江實(shí)際，學(xué)懂弄通做實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的思考與建議

黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為新時(shí)期建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的六大戰(zhàn)略之一。為了學(xué)懂弄通做實(shí)習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的這一重要論述，現(xiàn)就浙江如何更加深入推進(jìn)新型城市化建設(shè)提出如下幾點(diǎn)體會(huì)與建議：

(一)使三大主體城市群成為四大都市區(qū)建設(shè)的龍頭和基礎(chǔ)

城市群是拓展區(qū)域發(fā)展空間、釋放發(fā)展?jié)摿Φ闹匾d體和引擎。從本世紀(jì)初以來浙江推進(jìn)新型城市化發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和演化規(guī)律來看，環(huán)杭州灣、溫臺(tái)沿海、浙中三大主體城市群空間分布廣泛，對(duì)全省東、中、西部發(fā)展的帶動(dòng)作用明顯。目前，三大主體城市群已集聚了較多的人口和要素，是全省空間資源利用效率最高、最具創(chuàng)新活力和競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)(參見表1)。我們?cè)诒臼兰o(jì)初研究浙江城市化與主體城市群對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用時(shí)，曾提出城市群綜合集聚度概念，并借助因子分析法⑤測(cè)算了2003年三大城市群集聚度綜合指數(shù)。本文在依據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒(2003—2017)有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算全省各縣市集聚指數(shù)(參見表2)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)測(cè)算全省三大主體城市群綜合集聚指數(shù)(參見表3，表4，表5)，發(fā)現(xiàn)2003—2016年環(huán)杭州灣城市群中，杭州市區(qū)和浙中城市群中的金—義大都市區(qū)綜合集聚度均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)；值得關(guān)注的是，溫臺(tái)沿海城市群中溫州市區(qū)的經(jīng)濟(jì)集聚度有所下降，初步分析這與溫州部分資本、企業(yè)外流現(xiàn)象有關(guān)。(參見表6)

綜上，筆者認(rèn)為未來浙江空間布局仍須以習(xí)近平同志主政浙江時(shí)提出的三大主體城市群為龍頭，在十多年來已有成就的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建設(shè)發(fā)展好大中小城市、小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村有機(jī)聯(lián)系相互融合的新型城鎮(zhèn)體系，推動(dòng)新型城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興良性互動(dòng)。