新發展理念與氣候變化
——以國家自主貢獻為視角

梁曉菲

（西安交通大學城市學院新時代中國特色社會主義思想研究所，陜西西安 710018）

2015年10月，習近平在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中指出：“發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。”［1］2015年10月26日至29日在北京召開的中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議再次強調，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念［2］。2016年1月29日，習近平在中共中央政治局第三十次集體學習時強調：“新發展理念就是指揮棒、紅綠燈。”［3］

黨的十九大報告將“堅持新發展理念”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要原則和組成部分，指出：“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”［4］十九大報告點明了在中國特色社會主義新時代，我們要始終堅持新發展理念，把它作為全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標的理論指導和行動指南［5］。2018年3月，全國人大會議上將新發展理念寫入憲法，從而把黨中央推動經濟發展實踐的理論結晶上升為國家意志，以期更好地發揮其在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中對經濟發展的重要指導作用［6］。

毫無疑問，新發展理念強調的“創新與綠色”，與2015年氣候變化《巴黎協定》提出的國家自主貢獻相吻合。國家自主貢獻開創了新的減排模式①參見第21次聯合國氣候變化大會第1／CP.21號決定的第12-40段和《巴黎協定》第4條。。盡管國家自主貢獻創設的直接誘因，實是國家間氣候政治博弈的結果，但一定程度上，亦是全球應對氣候變化機制的新變革，是當前國際環境法在新的全球背景下做出的重要調整。本文旨在回顧國家自主貢獻的演變歷程及其內容，深度剖析其在制度安排方面的創新對新發展理念的體現，并指出其在未來將面臨的諸多挑戰，從而提出相應的制度性建議。

一、國家自主貢獻的產生背景

國家自主貢獻的模式設想最早可溯源到《聯合國氣候變化框架公約》。該公約創設了以發達國家與發展中國家為分類標準的減排制度設計，其中對發展中國家的制度安排是發展中國家自行決定是否承擔《聯合國氣候變化框架公約》中與發達國家相同的承諾②其具體體現在《聯合國氣候變化框架公約》第4條第2款（g）項的規定，“不在附件一之列的任何締約方，可以在其批準、接受、核準或加入的文書中，或在其后任何時間，通知保存人其有意接受上述（a）項和（b）項的約束”。。毫無疑問，盡管《巴黎協定》中規定的國家自主貢獻模式，適用主體、具體規則都已與《聯合國氣候變化框架公約》的規定有了天壤之別，但卻一定程度上反映了該公約關于自愿減排這一目標理念。之后，1997年的《京都議定書》繼承了這一制度性設想，對發展中國家仍僅是要求在自身基礎上開展自愿減排③參見《京都議定書》第10條的規定。。然而，由于美國拒絕加入《京都議定書》，從而使這個溫室氣體排放最大的發達國家“絕緣”于全球碳減排的制度安排（美國不僅游離于發達國家的強制減排行列之外，甚至在嚴格意義上，對發展中國家進行自愿減排的制度安排都無法直接適用于美國）。為了改變這種格局，全球碳減排的制度構建開始出現微妙變化，從只要求“發展中國家”進行自愿減排，開始向“每一國”均須自愿減排轉向。例如，2009年《哥本哈根協議》既要求發達國家提交量化的排放指標，又要求發展中國家提交緩解行動④參見《哥本哈根協議》第4-5段的規定。。

2013年聯合國氣候變化華沙會議第一次提出了“國家自主貢獻”的概念。根據會議通過的《進一步推進德班平臺》的決定，“邀請所有締約方在通過一個在公約下適用于所有締約方的議定書、其他法律文書或具有法律效力的議定成果的背景下，并在不影響相關貢獻法律性質的情況下，開始或強化其關于計劃的國家自主決定貢獻的國內準備工作”⑤《進一步推進德班平臺》決議的第2（b）段。。2014年聯合國氣候變化利馬會議進一步完善了國家自主貢獻相關內容，在《利馬氣候行動呼吁》的決定中，除要求各國在聯合國氣候變化第21次會議前盡早通報各自的預期國家自主貢獻外，也提供了一個關于國家自主貢獻的信息識別標準①參見《利馬氣候行動呼吁》第8-16段的規定。。2015年10月30日，在聯合國氣候變化巴黎會議召開之前，147個締約方中包括中國在內的119個國家提交了各自的“預期國家自主貢獻”（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs）［7］。2015年 12月，聯合國氣候變化巴黎會議通過的《巴黎協定》正式將國家自主貢獻模式確定為2020年后全球應對氣候變化的基本模式。

二、國家自主貢獻的具體內容

國家自主貢獻從狹義上講，僅是指《巴黎協定》中規定的內容，廣義上則應包括通過聯合國氣候變化巴黎會議通過的第1／CP.21號決定（以下簡稱《巴黎決定》）中關于國家自主貢獻的相關內容，以及締約方通報并記錄在公共登記冊上的國家自主貢獻②這是因為，一方面，《巴黎協定》第4條第9款和第12款為《巴黎決定》和公共登記冊創設了潛在的拘束力。另一方面，《巴黎協定》中國家自主貢獻的實施，與《巴黎決定》中關于國家自主貢獻的內容和締約方通過的國家自主貢獻的記錄有著密不可分的關系，在一定程度上，二者起到了對《巴黎協定》說明與補充的解釋性功能。當然，倘若二者的具體內容與《巴黎協定》發生沖突時，仍應以《巴黎協定》為準。參見《維也納條約法公約》第31條“解釋之通則”。，具體內容有以下4個方面：

（一）國家自主貢獻的目標

根據《巴黎協定》第2條和第3條的規定，從廣義角度來看，國家自主貢獻的目標包括了3項：第一，減排目標。應實現“把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2℃之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5℃之內”。第二，適應目標。應“提高適應氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產的方式增強氣候復原力和溫室氣體低排放發展”。第三，資金目標。應“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發展的路徑”。然而，從狹義角度來看，特別是從《巴黎協定》“國家自主貢獻”的嚴格定義出發，其目標應僅是指減排目標。此外，上述目標的實現也應與可持續發展和消除貧困相聯系，并在履行過程中體現在不同國情基礎上的公平及共同但有區別的責任和各自能力原則③值得注意的是，《巴黎協定》中共同但有區別的責任原則已悄然發生變化，其已不再是建立在“發展中國家與發達國家”之間的劃分，而是建立在“每一個不同國家”之上。參見《巴黎協定》第2條第2款。。

（二）國家自主貢獻的范圍

國家自主貢獻的范圍，從較廣泛的意義來看，根據《巴黎協定》第3條的規定，應包括減排（第4條）、適應（第7條）、資金（第9條）、技術開發與轉讓（第10條）、能力建設（第11條），以及監督機制（第13條），涵蓋了氣候變化制度構建以來的大部分領域④《巴黎協定》第3條規定，作為全球應對氣候變化的國家自主貢獻，所有締約方將采取并通報第4條、第7條、第9條、第10條、第11條和第13條所界定的有力度的努力。。然而，從嚴格定義出發，國家自主貢獻也應僅是指減排領域。這可以從以下2個方面看出：第一，2013年聯合國氣候變化華沙會議通過《進一步推進德班平臺》的決議時，國家自主貢獻的范圍僅限于減排領域⑤《進一步推進德班平臺》第2段（b）規定“開始或強化其關于計劃的國家自主決定貢獻的國內準備工作，以朝著實現公約第二條設定的目標努力”，鑒于《聯合國氣候變化框架公約》第2條規定的內容主要是減排，因此可以看出國家自主貢獻僅涉及到減排。參見《聯合國氣候變化框架公約》第2條。。第二，盡管2014年聯合國氣候變化利馬會議上通過《利馬氣候行動呼吁》做出擴大性解釋，規定“請所有締約方考慮通報其在適應行動規劃方面的承諾，或考慮在預期國家自主貢獻中列入適應方面的內容”⑥《利馬氣候行動呼吁》第12段。，但是《巴黎協定》中并沒有認可“適應”必須納入到國家自主貢獻中，僅承認其是一個“可選項”，這從《巴黎協定》第7條第11款以及《巴黎決定》第18段可窺見一斑⑦《巴黎協定》第7條第11款規定，“本條第十款所述適應信息通報應酌情定期提交和更新，納入或結合其他信息通報或文件提交，其中包括國家適應計劃、第四條第二款所述的一項國家自主貢獻和／或一項國家信息通報”。《巴黎決定》第二部分“預期國家自主貢獻”第18段規定，“在這方面還注意到許多發展中國家締約方在其預期國家自主貢獻中表示的適應需要”。。

（三）國家自主貢獻須提交的信息內容

2015年聯合國氣候變化巴黎會議通過的《巴黎協定》中沒有將信息內容標準納入，只是在其第4條第8款中規定，“在通報國家自主貢獻時，所有締約方應根據第1／CP.21號決定和作為本協定締約方會議的《公約》締約方會議的任何有關決定，為清晰、透明和了解而提供必要的信息”。作為具有法律拘束力的信息內容標準應僅是指第1／CP.21號決定，即《巴黎決定》第27段規定，亦即“商定了為促進清晰、透明和可理解，締約方提供的通報本國國家自主貢獻的信息除其他外，可酌情包括各種可量化信息，以說明參考點（酌情包括基準年）、實施時限和（或）時期、范圍和覆蓋面、規劃進程、假設和方法學方針（包括在人為溫室氣體排放量的估計和核算方面），也可酌情包括清除量，并說明締約方何以認為其國家自主貢獻就本國國情而言公平而有力度，以及該國家自主貢獻如何能為實現《公約》第二條的目標作出貢獻”。

關于國家自主貢獻提交的信息內容包括哪些？在2013年聯合國氣候變化華沙會議中就已凸顯出來，為此，在會議通過的《進一步推進德班平臺》決議中提出應考慮提交的信息內容標準的規定①2013年《進一步推進德班平臺》決議第2段（b）和（c）項規定，“［預期國家自主貢獻］要以有利于擬作出的承諾的明晰度、透明度及對此種承諾的理解的方式”；“請德班加強行動平臺問題特設工作組在締約方會議第二十屆會議之前，確定締約方在提出以上第2段（b）分段提及的承諾（但不影響承諾的法律性質）時將提供的信息”。。2014年聯合國氣候變化利馬會議通過的《利馬氣候行動呼吁》決議中正式提出了關于締約方提交國家自主貢獻的信息內容標準②2014年《利馬氣候行動呼吁》決議第14段規定，“商定締約方在通報擬作出的由本國自定的貢獻時為促進明晰度、透明度和理解而提供的信息可酌情包括:關于參考點（酌情包括基準年）、執行時間框架和（或）期限、實施范圍和覆蓋面、規劃進程、假設和方法的量化信息，包括關于估計和核算人為溫室氣體排放量以及可能的清除量所用方法的量化信息，以及締約方為何認為其擬作出的本國自定的貢獻從國情看公平而有力度，如何能促進實現《公約》第二條列明的目標”。。然而，盡管其與《巴黎決定》中提出的信息內容標準基本一致，但與后者相較其沒有法律拘束力。

（四）國家自主貢獻的實施與監督

國家自主貢獻的實施主要體現在《巴黎協定》第4條的規定，即應編制、通報并保持締約方計劃實現的連續國家自主貢獻；連續國家自主貢獻將比當前的國家自主貢獻有所進步；每五年通報一次國家自主貢獻；并根據締約方會議的指導，隨時調整其現有的國家自主貢獻；最終締約方通報的國家自主貢獻將記錄在秘書處保持的一個公共登記冊上③參見《巴黎協定》第4條第2、3、9、11和12款的規定。。

國家自主貢獻的監督主要體現在《巴黎協定》第13條新創設的“透明度框架”機制下。其第5、7（2）、11款規定，“行動透明度框架的目的是按照《公約》第二條所列目標，明確了解氣候變化行動，包括明確和追蹤締約方在第四條下實現各自國家自主貢獻方面所取得進展”，“各締約方應定期提供跟蹤在根據第四條執行和實現國家自主貢獻方面取得的進展所必需的信息”，“各締約方應參與促進性的多方審議，以對第九條下的工作以及各自執行和實現國家自主貢獻的進展情況進行審議”。

此外，《巴黎決定》在實施方面，第14段要求《聯合國氣候變化框架公約》秘書處在其網站公布各締約方通報的國家自主貢獻。在其第23、24段要求締約方于2020年通報或更新其國家自主貢獻，之后每五年通報一次。

三、國家自主貢獻在制度安排方面的創新對新發展理念的體現

國家自主貢獻在制度安排方面的創新對新發展理念的體現主要表現在以下兩個方面：

（一）國家自主貢獻體現了新發展理念在全球應對氣候變化的制度創新

《巴黎協定》的出臺被原聯合國秘書長潘基文贊譽為氣候變化應對史上“一次不朽的勝利”［8］，究其根源，實是因為《巴黎協定》中國家自主貢獻的創設在一定程度上紓解了全球應對氣候變化安排的制度危機。其實，早在《聯合國氣候變化框架公約》締結之時，這種制度危機就已被埋下①從1990年至1992年聯合國氣候變化談判歷程就可看出，由積極參與公約文本的起草工作，到后期的強烈抵制，美國險些使談判努力化為泡影，這已說明制度危機的存在。所幸的是，英國的斡旋，以及《聯合國氣候變化框架公約》中排除了強制減排的規定，才使美國勉強加入該公約，從而避免了制度危機的爆發，但卻由此埋下了制度危機的禍根。See Daniel Bodansky，“The United Nations Framework Convention on Climate Change:A Commentary，”Yale Journal of International Law，Vol.18，1993，pp.451-558.；而在《京都議定書》時，美國的拒絕加入則將這種制度危機充分暴露出來［9-10］。因此，如何破解這一制度性困境，就成為國際社會后期一致努力的方向［11-14］。

然而，令人遺憾的是，這種制度危機的裂痕卻愈演愈烈，盡管2007年《巴厘路線圖》啟動“后京都”全球應對氣候變化的談判，但收效甚微，2009年僅達成了不具法律拘束力的《哥本哈根協議》［15-16］。更有甚者，2011年，加拿大宣布退出《京都議定書》，俄羅斯、日本和新西蘭也明確表示不參加《京都議定書》第二期減排。而此時的歐盟，當發現自身的減排努力極可能化作“泡影”時，則貿然采取了具有對抗措施的單邊行動，宣布將所有進入歐盟的國際航空納入其排放貿易機制中，凡未達到歐盟排放要求的航空公司將受到處罰［17］。這一單邊行動立刻激起了包括美國在內的其他國家的強烈反對，一場“劍拔弩張”的國家間對抗一觸即發［18］。盡管最終在國際民航組織協調下，歐盟未對他國航空公司實施處罰［19］，但也僅承諾是暫緩，而并未放棄這一舉措。

因此，全球應對氣候變化進入到一個艱難的“十字路口”，國家間的氣候合作極可能因這場制度性危機而分崩離析。毫無疑問，正是國家自主貢獻解決了制度危機中強制減排的關鍵節點，從而促使擁有不同訴求的國家最終能坐在一起，將應對氣候變化推向更高階段，從而避免了一場全球性的氣候制度危機。

然而必須指出的是，國家自主貢獻的模式創新與中國的積極參與密切相關。或言之，正是在中國新發展理念的“創新和綠色”的影響下，才最終以國家自主貢獻的模式通過了《巴黎協定》。更為重要的是，中國提交的國家自主貢獻把新發展理念落到了實處。根據自身國情、發展階段、可持續發展戰略和國際責任擔當，中國確定了到2030年的自主行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。中國還將繼續主動適應氣候變化，在農業、林業、水資源等重點領域和城市、沿海、生態脆弱地區形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力，逐步完善預測預警和防災減災體系［20］。

（二）國家自主貢獻體現了新發展理念的全球綠色轉型

新發展理念是中國共產黨在深刻總結國內外發展經驗教訓和研判世界發展大勢的新背景下形成的思維結晶［21］。綠色、低碳發展是人類為應對生態環境危機、全球氣候變化提出的新的發展理念，是對可持續發展理念的繼承和創新［22］。國家自主貢獻除在全球溫室氣體減排方面具有開創性以外，也給全球經濟帶來一個重大的發展信號，那就是未來全球發展將鎖定在綠色轉型的路徑上。

自2003年英國首次在其《2003年能源白皮書》中提出“低碳經濟”的概念以來，全球在清潔能源投資領域方興未艾。然而，自2008年金融危機時起，全球能源供應進入一個相對疲軟期，供大于求的現狀使清潔能源投資受到傳統能源強有力的挑戰，且許多國家清潔能源發展進入一個曲折期（例如當前中國新能源發展中出現的棄風、棄光等問題），人們普遍對未來清潔能源投資的可行性提出了質疑，加之全球應對氣候變化的制度安排遲遲不能確定下來，嚴重影響到未來對清潔能源投資的積極性。

然而，《巴黎協定》的出臺，特別是國家自主貢獻對全球碳排放的法律肯定，從制度層面為綠色經濟投資帶來了確定性。盡管締約方也須每五年更新一次國家自主貢獻，但卻不像《京都議定書》那樣不斷地重新談判，因此國家自主貢獻在減排方面具有更強的長效性。這也就意味著，即使當前傳統能源在成本、規模等領域都是綠色能源所無法抗衡的，但國家自主貢獻的制度性設計使后者具備了與傳統能源相競爭的優勢，這不僅為未來全球經濟綠色轉型奠定了法律基礎，也表明一場新能源革命的開啟。

中國的新發展理念強調“創新”、強調“綠色”，為此，中國也積極進行綠色轉型。2010年起，國家就將新能源作為戰略性新興產業，大力發展新能源和可再生能源。到目前為止，中國已是全球最大的新能源和可再生能源投資國，在風電、光伏發電、水電方面都位居世界前列，為全球綠色轉型起到了積極的引領作用。

四、新發展理念下國家自主貢獻面臨的挑戰

如上所述，國家自主貢獻為全球溫室氣體減排帶來了契機，但從目前的規定來看，仍存在包括但不限于如下3個方面在后期亟待解決：

（一）國家自主貢獻難以獨立完成減排任務

一方面，從各國目前提交的預期國家自主貢獻（INDCs）來看，到2030年時，全球溫室氣體總排放將達到550億噸水平，遠遠高于將全球平均溫升控制在低于工業化前水平的2℃的目標。對于這一點，在《巴黎決定》中已明確指出①參見《巴黎決定》第17段。。由此可見，目前締約方以預期國家自主貢獻為基準而做出的減排承諾是難以完成《巴黎協定》中既定減排任務的。另一方面，從國內角度來看，倘若僅以提交的國家自主貢獻為依據進行減排，難以起到更大的激勵作用。特別是那些包括美國在內的尚未建立起全面減排機制的國家，極可能在完成國家自主貢獻減排承諾后就止步不前。因此，國家自主貢獻如何克服其來自國內自下而上模式所固有的缺陷，將是未來聯合國氣候變化制度構建的重點內容。

（二）國家自主貢獻可持續發展機制的構建問題

國家自主貢獻中，除了關于締約方應提交哪些信息以外，對減排量的核算則居于關鍵地位，因為核算的科學與準確將直接關系到國家自主貢獻減排目標的實現。而這將涉及到兩個方面：一個是核算的方法和標準問題，另一個則是雙重核算問題。對于前者，《巴黎協定》第4條第13、14款規定，要求各締約方在《巴黎協定》締約方會議通過的“指導”下進行國家自主貢獻的核算。但從目前來看，這一指導尚未構建起來，有待于《巴黎協定》特設工作組擬訂并經第一次《巴黎協定》締約方會議通過②參見《巴黎決定》第31、32段。。而對于后者，《巴黎協定》在第6條專門創設了新的機制，即可持續發展機制。

無疑，雙重核算問題在當前國家自主貢獻中更為緊迫。這是因為，一方面，它涉及到《巴黎協定》與《京都議定書》在減排方面的銜接。《京都議定書》創設的清潔發展機制（CDM），通過與發展中國家進行減排合作，以完成發達國家的減排任務。由于《京都議定書》中并未涉及發展中國家的強制減排問題，因此，一般情況下不會產生雙重核算問題。然而，《巴黎協定》中國家自主貢獻將發展中國家納入到減排行列中，這樣，那些通過清潔發展機制所達到的減排量應歸屬哪一締約方就成了問題。對此，《巴黎協定》中沒有規定，而在《巴黎決定》的第四部分“2020年之前的強化行動”的第106、107段提出利害關系方“自愿”和“以透明方式報告”來解決這一問題。然而，這一方式不僅不利于2020年溫室氣體減排，而且限制了清潔發展機制在這一階段繼續發揮作用。因此，如何完善仍有待締約方會議采取相關措施和決議。另一方面，在國家自主貢獻下如何實現減排的國家合作將是更為重要的問題。因為鑒于國家自主貢獻使所有締約方都有減排義務，那么它將比《京都議定書》下的減排合作更為困難；換言之，沒有締約方會愿意將自己的減排量拱手送給另一締約方［23］。為此，《巴黎協定》創設了可持續發展機制，力圖解決未來在國家自主貢獻下的國家合作減排問題，但這也有待于《巴黎協定》第一次締約方會議出臺合理的、能促進國家間合作減排的可持續發展機制的規則、模式和程序。

（三）國家自主貢獻范圍的擴大問題

如前文所述，從狹義上講國家自主貢獻僅涉及締約方減排的具體設計，而適應、資金、技術等諸多應對氣候變化方面并沒有作為硬性規定列入到國家自主貢獻范圍內。但從締約方提交的預期國家自主貢獻來看，許多國家都涉及到適應行動。然而，《巴黎協定》最終仍是將這一問題遺留給未來締約方會議考慮了，這從《巴黎協定》第7條第11款和《巴黎決定》第18段都可看出。因此，未來國家自主貢獻范圍是擴大還是按不同類別成立不同的機制來解決應對氣候變化的相關問題，也有待締約方會議做出進一步的考慮。

五、新發展理念下未來中國在新的氣候變化機制下的應對策略

中國應審慎考慮如何在新的氣候協定下，既維護中國的國家核心利益，又促進全球碳減排。就國家自主貢獻方面，至少應從如下4個方面采取相應對策：

（一）充分研究《巴黎協定》中的國家自主貢獻，精準定位國家責任

《巴黎協定》最大的挑戰莫過于將所有締約方納入到強制減排行列。無疑，作為全球最大的溫室氣體排放國，同時也是最大的發展中國家，《巴黎協定》對中國的影響將遠遠超過其他國家。盡管從字面含義來看，國家自主貢獻要求的減排是由國家自由裁量的，但深究其規則則會發現遠非如此，締約方仍將受到一些重要的規范性束縛。具體表現在：

一方面，國家自主貢獻的法律義務有“必須做”和“選擇做”之分。從《巴黎協定》的文本來看，其將締約方的法律義務劃分為兩類，一類是“締約方”或“所有締約方”（Parties／All Parties）；另一類是“各締約方”（Each Party）。兩種不同的劃分中，凡規定“各締約方”的，則是每一個締約方需要去完成的；而規定“締約方或所有締約方”的，則是選擇性法律義務，如未履行僅承擔一種集體責任，締約方并不承擔一國意義上的國家責任。就國家自主貢獻而言，第4條第2、3、9、16、17款和第13條第7、11款中的規定，都是每一締約方需要去完成的，特別是第4條第2、9、17款和第13條第7、11款中規定的法律義務是必須即時履行的（“shall”一詞的要求），否則將承擔相應的國家責任。

另一方面，國家自主貢獻法律義務的客體是“行為”而非“結果”。《巴黎協定》第4條第2款無疑是國家自主貢獻的“核心”條款，它構建起締約方的減排義務。然而，需要注意的是，該條并不是以結果而是以“行為”作為減排義務履行的要件，文本的“計劃實現”（intend to achieve）一語即表明了這一點。因此，未來締約方減排的國家責任應放在減排行動上，而最終是否實現減排并不能成為締約方承擔國家責任的理由。當然，此條的規定實際上是對締約方提出了一個“預期”，盡管結果并不是國家責任承擔的理由，但出于法律上的善意原則，締約方仍應盡全力促成減排結果的實現［24］。

（二）通過《巴黎協定》機制構建掌控國家自主貢獻的剩余權力

《巴黎協定》從本質上說是一個不完全契約，而其剩余權力對于締約方在未來氣候變化政治博弈中占據主動將具有重要意義［25］。因此，掌控國家自主貢獻的剩余權力將是中國在未來氣候變化制度安排中的主要應對方向。為此，中國應：

第一，積極參與對國家自主貢獻的信息、核算、可持續發展機制及透明度等規則的進一步構建。從《巴黎協定》以及《巴黎決定》的規定來看，國家自主貢獻的信息、核算、可持續發展機制以及透明度規則等方面的實施都有待于進一步具體規則的出臺①參見《巴黎協定》第4、6、13條和《巴黎決定》第26、28、29、31、37-41、85-105段的規定。。特別是在程序、模式和指南方面，目前都處于空白階段，因此中國應積極參與到這些與國家自主貢獻相關的機制構建中，從而穩妥地反映中國在氣候變化和溫室氣體減排方面的國家核心利益，防止國家自主貢獻的剩余權力被其他國家蠶食和不當攫取。

第二，高度重視《巴黎協定》締約方會議決定的造法意義。從條約法和相關國際實踐來看，締約方會議的決定（Decisions of COP）并不具有法律拘束力，僅僅被當作“軟法”來看待②參見《維也納條約法公約》第31條第3款第一目。See also ICJ Report，Whaling in the Antarctic（Australia v．Japan:New Zealand intervening）（Judgment），2014，para.46.。然而，根據《巴黎協定》第4條第8-14款的規定來看，由于國家自主貢獻處于動態發展中，《巴黎協定》締約方會議（CMA）的決定將具有某種潛在的法律拘束力，這顯然與《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》締約方會議所做出的不具法律拘束力的決定有著根本區別［26-27］。因此，中國應高度重視《巴黎協定》締約方會議決定的造法意義，加強對締約方會議議事規則等程序性事項的構建，以期使中國在《巴黎協定》締約方會議決定的產生方面掌握更多的主動權。

（三）審慎設計中國國家自主貢獻文本，防止氣候義務失衡

毫無疑問，《巴黎協定》項下締約方減排義務的完成，主要依據其提交的國家自主貢獻。然而，倘若提交的文本設計不當，未完成承諾的具體減排，則勢必承擔國家責任。因此，中國應審慎設計國家自主貢獻文本，防止氣候義務的失衡。具體而言，至少應注意以下兩個方面：

首先，應關注國家自主貢獻中減排倒退問題。根據《巴黎協定》第4條第3款的規定，“各締約方的連續國家自主貢獻將比當前的國家自主貢獻有所進步”來看，似乎一旦締約方在提交的國家自主貢獻中規定了具體的減排量，那么之后的國家自主貢獻只能規定更多的減排量，而不能倒退。特別是根據國際法上的禁止反言原則，倘若國家未完成國家自主貢獻中的減排量，或在下一次國家自主貢獻中出現減排的倒退，都應承擔相應國家責任。

然而，值得注意的是，此條款的設計并不嚴格，它采取了“將比”（will）一詞而不是“應比”（shall），屬于非命令性規則，這也就意味著締約方提交的國家自主貢獻在減排量方面倘若倒退，并不一定承擔國家責任。且關于“何為進步”，仍有待于《巴黎協定》締約方會議做出進一步解釋。當然，從中國角度而言，在提交的國家自主貢獻內容上，一方面應盡可能不出現減緩努力的倒退；另一方面，也應始終把握住共同但有區別的責任原則，在文本中不做出過高的或只有發達國家須完成的絕對減排的承諾。

其次，應認真分析其他締約方，特別是大國提交的國家自主貢獻。由于國家自主貢獻將減排的裁量權交由國家自行決定，那么就存在著締約方在可以多減排的情況下削減減排量的可能性。盡管存在著《巴黎協定》第13條透明度框架等監督機制，但仍無法完全排除相關國家特別是發達國家采取此種行為的可能性，而這則可能導致氣候義務或減排義務的失衡。因此，中國在未來提交國家自主貢獻之前，應密切關注其他締約方，特別是大國在國內減排制度安排的趨向③例如，歐盟不僅有關于自身減排的法律規定，而且各成員國都有相關減排國內法作為限制，如英國的《2008年氣候變化法》，這樣就易于分析歐盟國家做出的國家自主貢獻的情況。但與歐盟不同，迄今為止，美國國內并無一個具有全國范圍的減排制度或政策。盡管美國前總統奧巴馬積極推動《清潔電力計劃》，以期促成美國國內減排的制度安排，但其國內政治司法力量紛爭，使其仍存在較大的不確定性，有待進一步觀察。。

（四）加強國內減緩努力，提升國家自主貢獻的實質要件

無論《巴黎協定》的規定如何，應對全球氣候變化做出中國貢獻，歷來是我們秉持的基本理念。因此，未來中國國家自主貢獻的提升仍須端賴于國內的減緩努力。無疑，中國不僅應在“十三五”規劃中體現出已提交的中國預期國家自主貢獻所做出的承諾，而且也應盡早出臺國內《應對氣候變化法》和區域、次區域的應對氣候變化制度安排［28］。在加強排放貿易機制試點的同時，總結實施以來的經驗教訓，盡快建立全國范圍的減排機制。此外，在溫室氣體減排國際合作方面，中國也應在《巴黎協定》可持續發展機制的框架內，積極引導國內的公私實體參與到減緩溫室氣體排放的國際合作中，為中國乃至全球應對氣候變化做出實質性貢獻。

六、結語

十八大以來，黨中央、國務院高度重視應對氣候變化工作，將應對氣候變化融入國家經濟社會發展大局，進一步完善應對氣候變化頂層設計和體制機制建設，為推動落實新發展理念、推動國際氣候治理與生態文明建設做出了重要貢獻［29］。中國將繼續推動綠色低碳發展，切實落實已經提出的國家自主貢獻，與國際社會一道推動《巴黎協定》的實施，不斷為推進全球氣候治理、推動可持續發展做出新的更大的貢獻。