中外水電工程征地移民技術標準對比及應用銜接研究

李湘峰，魏 鵬，朱 建，李貴兵

(1.水電水利規劃設計總院，北京 100120；2.中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司，湖南 長沙 410014；3.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122；4.中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司，北京 100024)

目前，中國在全球水電建設中越來越多地扮演著“領跑者”角色，成為推動世界水電發展的重要力量。截止到2017年底，我國國內已建水電總裝機容量超過3.4億kW；同時，我國還承建了大量國際水電工程。經過多年的實踐，中國水電已形成包括規劃、設計、施工、裝備制造、輸變電等在內的全產業鏈整合能力，并按照覆蓋工程建設全生命周期的理念建立了完善的技術標準體系。但是，中國水電技術標準在國際上的影響力還不夠；尤其是水電工程征地移民方面的技術標準在國外應用率更低，技術標準已成為我國水電工作對外技術交流和參與國際市場的主要瓶頸之一。為適應新時期國際國內水電工程建設需要，并學習分享國內外征地移民安置方面的技術經驗，有必要對我國水電工程征地移民技術標準與國際金融機構、國外典型水電開發國家征地技術政策進行對標分析，通過分析彼此之間的差異點和相通點，研究技術標準和政策應用銜接的可能性，從而形成一套即適合于我國國情，也符合國際水電工程的征地移民技術標準。

1 征地移民標準現狀

根據《中華人民共和國土地管理法》《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等國家法規政策，目前我國已按照覆蓋工程建設全生命周期的理念建立了水電工程征地移民技術標準體系，計劃形成技術標準28項。截止到2017年底，國家行業主管部門已先后頒布施行《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》等技術標準13項，基本涵蓋了移民安置規劃設計、安置實施、電站運行維護階段主要工作內容，其他15項也正在制定或者計劃制定過程中。

國際上，針對利用國際金融機構融資的項目，目前影響范圍較廣的征地移民及社會評價標準主要包括赤道原則，世行、亞行、亞投行、泛美銀行、非洲開發銀行等國際金融機構政策及操作手冊，IFC(國際金融組織)績效標準以及國際水電協會(IHA)-水電可持續性評估規范(HSAP)。

通過收集國外各大洲典型水電開發國家征地移民政策及工程案例發現，水電工程征地移民行為納入社會評價或者環境影響評價處理范疇，征地移民政策及標準主要以采用本國征地、環境等方面的法規政策為主，重點關注工作程序、公眾參與、環境影響等內容；而缺乏具體的征地移民相關技術標準，即使部分國家出臺了相應技術標準，也僅僅是獨立的標準，未形成完整的標準體系。如，東南亞地區除老撾制定了《開發項目移民安置補償技術導則》一項具體技術標準外，沒有其他具體的征地移民技術標準。

2 技術標準關注內容及技術要求對比分析

通過收集國際金融機構和國外典型水電開發國家有關征地移民政策及技術標準資料，并與我國水電工程征地移民技術標準進行對比分析，兩者差異和相通點主要表現在以下幾個方面：

(1)關注點各有側重，我國技術標準體系更加完善。國際金融機構征地移民政策以影響評估、移民安置行動處理原則為主，缺乏具體的技術指導標準；國外典型水電開發國家由于征地工作以市場運作為主，在開展征地及社會評價工作時基本上以貫徹本國法規政策及多邊銀行政策為主，并無完整的規劃設計技術標準體系。在工作中比較注重許可程序和公眾參與方面，輕具體技術要求；比較注重實物一次補償，而輕移民安置規劃和后續發展規劃。目前，我國覆蓋水電站建設全生命周期的水電工程征地移民技術標準體系已經形成，關注點相對均衡；既包含對工程建設前期規劃設計的法律法規和技術標準，也包含移民安置實施、運行期方面的法律法規和技術標準；既包含農村、集鎮、移民工程建設項目、庫底清理、環境保護和補償費用概(估)算等建設征地各處理對象方面的技術標準，也包含工作程序、組織分工、監測評估、后期扶持等方面的技術標準。

(2)移民安置規劃原則和基本內容具有相通性，另外我國還注重移民的后續發展。在移民安置規劃原則方面，我國與國際金融機構和國外征地移民政策有一定的相通性。如，2016年世界銀行新頒布的環境和社會框架明確提出“努力協助移民改善，或者使他們的生計和生活水平切實恢復到搬遷前的水平或項目實施前的普遍水平，以較高者為準應”的要求，巴西、日本、美國等國家通過市場評估行為給予補償也體現了按現狀水平予以補償的原則。這些原則與我國水電征地移民技術標準制定的基礎，即遵循《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中明確的“使移民生活達到或者超過原有水平”基本原則是一致的。對避免或減少移民、補償財產損失、通知并與受影響人協商、信息公開、保護當地社會文化、協助脆弱群體、足夠的預算、實施安排與工程進度協調、實施過程的監測評估等，均是各方關注的重要內容。我國水電工程建設征地移民安置工作建立在開發性移民的基礎上，通過前期補償安置與后期生產扶持的辦法妥善安置移民，并強調可持續發展，這是我國水電移民工作的重要特色。而國際金融機構和國外其他國家無后期扶持相關政策規定。我國從20世紀80年代起就陸續出臺了加強后期扶持工作的法規政策，并以國務院法規《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的形式明確了“采取前期補償、補助與后期扶持相結合”的移民安置工作思路。尤其是近年來，按照貫徹共享新發展理念，堅持水電開發與促進地方經濟社會發展和移民脫貧致富相結合，建立健全移民、地方、企業共享水電開發利益長效機制的要求，開展了移民安置后續發展工作的研究和推動工作，并著手啟動了《水電工程移民后期扶持規劃編制規程》《水電工程移民安置后續工作技術導則》《水電工程建設征地移民安置后評價導則》等技術標準的制定工作，成效顯著。

(3)在影響范圍界定方面國際金融機構和國外考慮更加寬泛，我國標準技術性更強。影響范圍界定國際金融機構標準更為寬泛，更加強調一些非原住居民的權利。例如，在影響人口范圍界定方面，世行標準定義范圍更廣，將搬遷人口、生產影響人口，甚至因為工程間接原因導致的社會生活、社會關系喪失的其他人群均納入移民人口處理。同時，由于影響范圍定義的寬泛，也給影響范圍界定和人口認定工作帶來很大的難度和困難，在實施過程中的爭議較大。老撾和巴西在劃定水庫淹沒影響區范圍時，采用正常蓄水位外延一定距離來劃定；而蘇丹在劃定水庫淹沒影響范圍時，完全根據設計方所在國標準劃定，劃定標準不一。而我國的《水電工程建設征地處理范圍界定規范》對于建設征地處理范圍的界定方法清晰，從考慮移民安全和利益、保證工程穩定運行等方面，結合水文泥沙、防洪標準、施工布置等方面資料分別規范明確了水庫淹沒區、水庫影響區、樞紐工程占地區、城集鎮新址占地區、移民工程建設區等區域界定方法、參數和技術要求，通過多年實踐證明，具有較為牢固的科學基礎。

(4)實物指標調查方面，國內標準技術要求更細化。國際金融機構標準只規定了實物指標調查的基本原則，國外具體國家在開展指標調查時一般按照市場評估行為開展指標調查和評估工作，其調查評估方法一般采用類比法。我國的《水電工程建設征地實物指標調查規范》涵蓋實際工作中的實物指標和社會經濟調查工作，即明確了指標分類、計量單位及各項調查統計方法，而且結合不同階段深度分別提出了不同的技術和工作要求，可以適合我國以及國際水電工程實物指標調查、評估兌付要求。雖然如此，我們也要看到我國標準的不足之處。例如，世行對移民人口的認定和人口調查的內容與國內標準有所區別，世行標準強調脆弱人員或脆弱群體的信息要引起重視，以便將來制定有關優惠政策。國內項目雖然在實際調查過程中也會收集建房困難戶、低保戶的信息，以便為制定安置方案、編制移民概(估)算提供依據，但是國內標準對于脆弱人員或脆弱群體缺少具體標準和明確規定，可操作性不強。

(5)國際金融機構標準更加強調公眾參與和協商，國內規劃設計標準和方法技術要求更全面。在開展移民安置工作時，兩者均認識到公眾參與和協商的重要性。例如，在世行的工作程序中，從項目確認到評估階段是世行項目官員全面介入的過程。尤其在項目準備階段，在正式評估階段之前，要求論證避免或減少移民的工程設計方案，進行詳細的關于征地拆遷和人員安置問題的深入調查和全面評價。在這些環節中，世行要求建立詳細的信息公開、公眾參與協商(包括利益相關者、NGO組織等)、申述等機制。我國目前在移民安置規劃大綱、移民安置規劃報告以及實施階段也充分征求移民、安置區居民意見以及地方政府意見，但是在開展水電工程項目準備階段，即可行性研究階段之前公眾參與程度相對較低。在移民安置規劃設計具體技術要求方面，國際金融機構標準則只規定了規劃設計工作的基本原則。國外典型水電開發國家也缺乏具體技術標準，在開展具體工作時一般交與地方行業管理部門，嚴格按照行業規定開展建設工作。而我國在開展移民安置規劃設計具體工作時，既考慮行業規定及行業規劃，也考慮征地移民安置工作特點及技術要求，編制的《水電工程農村移民安置規劃設計規范》《水電工程移民安置城鎮遷建規劃設計規范》《水電工程移民專業項目規劃設計規范》《水電工程水庫庫底清理設計規范》分別對農村、城鎮、專業項目的規劃設計程序、設計外圍條件要求、設計內容構成、勘測設計深度、成果提交要求等做了詳細規定。

(6)補償標準和費用概(估)算計列原則一致，國內標準更細化。補償標準和費用概(估)算方面，國際金融機構政策，例如世行標準則只規定了概(估)算編制的基本原則，在實際操作過程中，世行的土地補償標準可以依據工程所在國的法律法規確立，而國外具體國家一般采用類比評估的方法進行補償兌付；但是在前期缺少費用估算方面的技術標準，從而導致前期費用預測不規范，費用估列不足，實施期間資金風險較大。我國補償費用測算標準更細化，《水電工程建設征地移民安置補償費用概(估)算編制規范》就移民安置補償費用概(估)算編制的費用項目分類、單價確定、工程費用測算、間接費用取值、各階段費用計算要求等方面做了詳細規定，可有效預測或管理控制建設征地費用。

(7)實施過程中均重視監測評估工作，國內標準更詳細。監測評估最先在世行移民安置政策得到應用，世行對移民監測和評價包括對移民安置實施過程、移民安置效果和質量的評價要求，技術方面以規定基本原則和要求為主。國外具體國家實施過程中也開展移民安置內部監測和外部監測工作，但缺乏全面的質量、進度、投資、計劃控制、驗收等方面的規定，沒有具體的技術和控制標準。我國移民安置工作在20世紀80年代開始借鑒和推廣了這一做法，近年來先后出臺了《水電工程建設征地綜合監理規范》和《水電工程建設征地移民安置獨立評估規范》，對實施過程管理、監督評估、移民驗收等方面的具體工作范圍、工作內容、工作程序和深度等方面均做了較為全面和具體的規定，技術要求更加詳細和系統，操作性更強。

3 技術標準應用銜接建議

經過對標分析發現，國際主要金融機構、國外典型水電開發國家水電工程征地移民工作方面的技術標準以規定工作原則為主，具體工作以執行本國法規政策為主，無完整的規劃設計技術標準體系，補償行為以市場評估行為為主。而我國目前已經建立涵蓋水電建設征地移民規劃設計、安置實施、后續發展等各階段的征地移民技術標準體系，可配合國家法規政策較好的提供征地移民技術指導工作。兩者之間雖有差異，但也有共同點，如果排除社會經濟等外部環境條件，兩者之間在很多方面具有一定的互補性，并可供雙方相互借鑒應用。

(1)國內外土地所有權形式雖有不同，但征地處理原則、供地模式基本一致。該特性為兩者之間技術標準的應用銜接提供了基礎。國外土地所有權形式為國有或私有，水電工程建設涉及土地一般以私有土地為主。我國土地所有權形式為國有或集體所有，水電工程建設涉及土地以集體所有土地為主。雖然國外土地所有權形式與我國有所區別，但對涉及的土地都需要進行補償或置換，其差別主要是實施階段電站開發單位、地方政府扮演的角色不同。相比較而言，我國政府在實施階段參與工作較多，而國外政府參與相對較少。在國外主要的征地模式是項目經過前期許可后，由水電站開發單位直接面對移民戶對土地及實物進行補償談判和兌付，或者經與移民協商溝通后采取置換土地方式進行安置。在我國，水電項目經過核準和審批后，由水電站開發單位在地方政府的實施組織下開展土地征收、補償和移民安置工作。供地方式方面，國內、國外水電工程征地工作都是電站工程建設任務及投資的一部分，電站開發單位都需要面對征地工作。征地行為均構成兩者工程建設的重要內容之一，雖然外部環境不一致，但是內容的一致性為技術標準的應用提供了基礎平臺。

(2)雙方關注內容各有側重，但可相互補充和加強，在具體工作中也應靈活應用。兩者在移民安置規化原則和目標具有相通性，均要求提供可持續性的移民安置規劃，實現移民收入超過或達到原有生活水平的目標。我國水電征地移民技術標準在建設征地范圍確定、實物指標調查、移民安置規劃設計、安置實施監測評估及驗收等方面具有明顯的技術優勢；但現行的技術標準中也有些條款內容是根據我國的國情制定的，考慮到各個國家國情的不同，我國征地移民技術規范在推廣過程中應以推動工作為目的，采取融合政策靈活應用。對于技術方法、技術內容和設計深度，以及與人生安全、資源利用等相關的技術性內容應予以推薦。如，水庫影響區劃定、實物指標調查方法及統計、環境容量分析、基礎設施及公共設施規劃設計、概(估)算費用測算、庫底清理等技術要求內容；對于社會影響評價、公眾參與、弱勢群體保護、文化傳承保護等內容應結合所在國的政策要求予以加強；對于實施組織、工作程序等管理程序性內容需結合工程所在國的國情和法規政策進行適應調整。隨著我國水電工程征地移民技術標準在國際水電工程實踐中的不斷總結完善以及國際間的溝通交流，在以后的技術標準修訂過程中應客觀公正地吸納國際先進的工作理念，以更加適應國際水電市場工作需求。