中國水治理的形勢、目標與任務

李維明

(國務院發展研究中心 資源與環境政策研究所， 北京 100010)

當前中國步入新時代，中國水安全所面臨的形勢正在發生重大和深刻變化，機遇與挑戰并存，需要對其進行客觀分析和系統把握，并在適應新形勢基礎上，以解決突出問題為導向，系統提出下一步中國水治理的目標與任務，這對保障國家水安全、加快推進中國水治理體系和治理能力現代化建設至關重要。

一、中國水治理形勢

(一)近年來中國水治理取得的成效

(1)水安全上升為國家戰略。中國政府明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針，出臺并實施了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《水污染防治行動計劃》等。

(2)最嚴格水資源管理制度初步建立。水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”指標基本實現省市縣三級行政區全覆蓋，年度考核工作扎實開展。萬元工業增加值和萬元GDP用水量分別從“十一五”末的90、150立方米下降至2015年的61和105立方米(2010年可比價)，2018年更是降低到45和73立方米(2015年可比價)；農田灌溉水有效利用系數由“十一五”末的0.50提高到2017年的0.548。

(3)水污染防治工作取得積極進展。水污染防治規劃體系逐步完善，包括標準與達標排放、總量控制、排污許可、限期治理等在內的“命令—控制類”政策工具逐步強化，市場化減排機制在探索中前行，水污染防治能力建設穩步提高，技術政策逐步完善。目前主要水污染物排放疊加總量已經進入平臺期。

(4)水生態保護工作不斷加強?！度珖匾雍此δ軈^劃(2011—2030年)》獲批，全國重要水功能區納污能力核定工作完成，175個重要飲用水水源地安全達標建設工作啟動。多地劃定并公布了地下水超采區，制定和實施了地下水限采計劃。生態修復、生態調水工作積極推進。

(5)防汛抗旱減災成效顯著。七大江河初步形成了以水庫、堤防、蓄滯洪區為主體的攔、排、滯、分相結合的防洪工程體系。與“十一五”相比，洪澇災害死亡失蹤人數、受災人口、受災面積分別減少64%、38%、28%，因洪災死亡失蹤人數為1949年以來最少。

(6)水工程建設全面提速。流域和區域水資源配置格局、大江大河大湖防洪體系不斷完善，大中城市污水處理設施工程建設任務基本完成，農村飲水安全工程建設任務全面完成。到2016年底，全國農田有效灌溉面積已超10億畝，占比達54.7%，2011—2018年全國發展高效節水灌溉面積18 000萬畝。

(7)供水保障能力大幅提升。2017年全國總供水量為6 043億m3，約為新中國成立初期的6倍。城市自來水普及率達到97%以上，供水保證率達到95%以上，生活用水基本得到滿足。農村自來水普及率76%，集中式供水人口比例提高到82%以上，3.04億農村居民和4 152萬農村學校師生喝上安全水，基本解決農村飲水安全問題。

(8)重點領域改革取得積極進展。鼓勵引導社會資本參與重大水利、水污染防治和水生態修復工程建設運營。推進農業水價綜合改革、水權確權登記、水權交易、排污權交易等試點。全面推進河長制和湖長制,加強對重要河流及湖泊的系統監管與治理。建立國家水資源管理信息系統。精簡重大水建設項目審批程序。推進水工程建設管理體制改革，項目招投標全面進入公共資源交易市場，開展水工程建設市場主體信用體系建設。

(9)依法治水管水得到加強。修訂后的《環境保護法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等正式施行，《太湖流域管理條例》《南水北調工程供用水管理條例》等頒布實施。大力推進水利綜合執法，開展河湖管理范圍劃定及水利工程確權劃界，并加強河道采砂、河湖管理等監督執法。

(二)當前中國水治理面臨的突出問題

一是水資源供需矛盾仍十分突出。中國水資源人均量明顯不足，僅為世界平均水平的28%。用水效率低下，水資源浪費嚴重，萬元工業增加值用水量為世界先進水平的2～3倍，農田灌溉水有效利用系數遠低于0.7～0.8的世界先進水平。局部水資源過度開發，超過水資源可再生能力。同時，快速工業化和城鎮化加劇水資源供需矛盾，且這種壓力在相當長時間內難以逆轉。

二是水環境質量改善是一個長期過程。生態環境部數據顯示，目前中國工業、農業和生活污染排放負荷大，2015年全國化學需氧量排放總量為2 223.5萬噸，氨氮排放總量為229.9萬噸，遠超環境容量。2018年全國地表水國控斷面中，仍有6.7%喪失水體使用功能(劣于Ⅴ類)，29%的重點湖泊(水庫)呈富營養狀態；不少流經城鎮的河流溝渠黑臭。飲用水污染事件時有發生。在全國10 168個國家級地下水水質監測點中，Ⅳ、Ⅴ類水質的比例占到86.2%。全國9個重要海灣中，7個水質為差或極差。未來，用水總量處于高位，廢水排放量繼續上升，農業源污染物和非常規水污染物快速增加，水污染從單一污染向復合型污染轉變的態勢進一步加劇，污染形勢復雜化，防控難度加大。

三是水生態受損依然嚴重。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生態空間不斷減少，導致水源涵養能力下降。根據《國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知》(國發〔2015〕17號)的官方解讀文件，三江平原濕地面積已由建國初期的5萬平方公里減少至0.91萬平方公里，海河流域主要濕地面積減少了83%。長江中下游的通江湖泊由100多個減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖，且持續萎縮。沿海濕地面積大幅度減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業資源衰退嚴重，自然岸線保有率不足35%。此外，全國水土流失面積295萬平方公里，約占國土面積的30%。地下水超采區面積達23萬平方公里，引發地面沉降、海水入侵等嚴重生態環境問題。

四是水工程建設與管理工作仍相對滯后。洪災水患、污水處理及工程性缺水等問題仍普遍存在；水工程運行和管理狀態欠佳，并影響工程本身的安全性；中小河流治理難、農田水利建設任務重、農村飲水安全工程投入不足、城鄉污水處理能力不夠、小型水庫病險率高等問題突出，專項治理亟待進一步加強。重大水工程的生態、地質安全性有待提升，安全預警體系和責任體系有待建立健全。

五是城鄉安全供水能力仍顯不足。首先，相對于快速的工業化和城鎮化，集中供水能力建設整體滯后，部分地區水供求緊張態勢凸顯。其次，一些中小城市尚無固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源地單一，極易受到污染和破壞。第三，部分城市供水體系超負荷供水，特別是特大型城市超負荷供水問題普遍而嚴重。第四，供水水質保證水平較低，極少能直接飲用。第五，集中供水非正常事件頻發，“肉湯事件”“油污事件”等時有發生。

六是水治理體系尚不完善。第一，法制保障亟待增強。法律體系尚不健全，可操作性弱；司法參與度較低、功能受限，環境公益訴訟制度尚不完善；執法力度和能力尚不足，流域管理機構作用不突出，國家水督察制度尚未建立。第二，管理體制亟待改革。水治理的系統性統籌不足影響治水成效；水與物質的傳輸過程及其時空分布被分割，基于過程環節的組織管理方式難以實現水治理效能最大化的目標；開發利用和保護監管兩項職能同屬一個部門，容易發生沖突；橫向職責存在一定交叉分散，制度協調尚不夠，未能有效發揮合力。第三，市場機制亟待健全。水價形成機制不合理；水資源稅征收標準偏低；現行污水處理費和排污費制度尚不健全；水權和排污權交易市場尚處于探索階段；水治理領域投融資機制有待創新；尚未實施國家洪水保險制度。第四，信息共享機制與公眾參與制度尚未有效建立，科技支撐也亟待加強。

(三)新形勢及新要求

中國水治理還面臨諸多新形勢，這不僅是機遇，也是挑戰。中國要培育發展新動能、實現高質量發展，必須充分發揮水利基礎性、先導性作用和水資源管理紅線的剛性約束作用，促進形成新的增長點、增長極和增長帶；要深入推進新型城鎮化、一帶一路、京津冀一體化、長江經濟帶等國家重大戰略或倡議，必須進一步提高水支撐保障能力，進一步優化水資源配置格局和“三生”空間格局，著力增強重要經濟區和城市群水資源、水環境、水生態承載能力；要落實國家脫貧攻堅戰略、實現全面建成小康社會，必須抓緊補齊治水基礎設施短板，加快解決關系民生的水利發展和水生態環境保護問題，著力推進城鄉水基礎設施均衡配置和水基本公共服務均等化；要推進生態文明和綠色發展，建設美麗中國，必須加快轉變治水、興水、管水思路，注重“山水林田湖草”綜合系統治理，統籌解決好水資源、水環境、水生態、水工程和集中供水問題，以最嚴密的法制保護水資源生態環境，促進經濟社會發展與水資源環境生態承載能力相協調；要應對氣候變化與保護生物多樣性，樹立負責任大國形象，致力于國家和地區應對氣候變化和保護生物多樣性，進而為區域和全球應對氣候變化、保護生物多樣性作出重要貢獻；要落實國家“互聯網+”戰略，必須大力推進涉水監測、監管、治理等信息網絡化建設，夯實水治理基礎能力。

二、中國水治理主要目標

通過改革和發展，到2035年，努力建成世界一流且具有中國特色，既能與中國市場經濟體制、國家治理能力和治理體系現代化建設相匹配，又能滿足國家生態文明建設需要的現代化水治理體系。在此治理體系下，水治理理念深入人心，治理主體多元化、網絡化、明晰化，治理手段多樣化、連續化、系統化，治理方式實現法制化、規范化、標準化、民主化，治理的可問責性和有效性增強，治理效率日益提升，國家水安全綜合保障能力顯著增強。

(1)水資源合理配置和高效利用得以實現。最嚴格水資源管理制度得以全面實施，真正實現以水定城、以水定產、以水定人、以水定地。節水型社會初步建成，水資源利用效率和效益大幅提升，重點領域節水取得重大進展，達到國際先進水平。水資源調度配置和水源結構更趨優化。水資源管理能力顯著提高。

(2)水環境質量與風險得以有效管控。水環境執法監管力度得以強化，水環境風險防控機制得以建立健全。城鎮污水全部得到處理，主要污染物濃度大幅降低，全國水環境質量實現總體改善。地下水污染得到有效遏制和治理，近岸海域環境質量穩中趨好。水環境經濟損失得以有效控制。

(3)水生態保育與修復得以全面加強。河湖生態環境水量充足保障，河湖水域和濕地面積不減少，水功能區水質基本達標，水生態環境狀況明顯改善，水生態系統穩定性和生態服務功能顯著提升。自然岸線保有率保持穩定。水土流失得以遏制，水土保持綜合治理體系基本完善。地下水超采得到嚴格控制，嚴重超采區完全消除。

(4)城鄉供水安全保障明顯改善。城鎮供水水源地水質全面達標，供水結構實現優化，應急和備用水源多元化，排水防澇和防洪能力顯著增強；農村集中供水率、自來水普及率、水質達標率和供水保障程度大幅提高。飲用水安全保障水平持續提升。

(5)水工程保障及防洪抗旱減災體系進一步完善。一批打基礎、管長遠、促發展、惠民生的重大水工程建成，包括大規模農田水利建設工程、重點水源建設工程、水環境整治與水生態修復工程、重大引調水工程、抗旱水源建設工程、江河湖庫水系連通工程等。防汛抗旱指揮調度體系得以健全。大江大河重點防洪保護區達到流域規劃確定的防洪標準，城市防洪排澇設施建設明顯加強。全國洪澇災害和干旱災害經濟損失得到有效控制。

(6)水綜合治理體系逐步建立健全。依法治水、管水全面強化，水資源環境承載能力評估與預警機制得以建立，戰略、規劃和項目層面的水資源、水環境及水生態效應評估與論證工作全面開展，規劃的科學化和規范化增強且引領作用凸顯，水權、水生態補償、排污權市場以及在此基礎上的價格形成機制逐步完善，水工程科學建設和良性運行的體制機制得以理順，水治理投入穩定增長機制進一步健全，科技創新能力明顯增強，黨政同責和政府考核問責進一步落實，流域水治理地位與作用得以強化，水數據平臺建設和信息共享得到加強，公眾參與全社會監督水治理的社會氛圍初步形成，國際交流與合作進一步加快。

三、中國水治理重點任務

(一)綜合治理任務

一是制定或修訂涉水法律法規，進一步強化水治理的法律基礎。其中包括修訂現行的《水法》，加強現有水污染防治法的執行，將PPP納入法律并予以強化等。二是強化流域水治理的地位與作用，本著尊重自然和順應自然的原則，進一步提升水治理的系統性和有效性。提升現有國家和流域層面治水機構的地位和責任，擴大其生態系統保護方面的作用。建立國家水治理協調機制，在省級河(湖)長制與流域機構間建立明確的協調機制，進一步明確各機構、轄區和部門之間的政策協調。三是改進和完善水治理的經濟政策工具，進一步強化和擴大水價、水資源稅、水費及排污權和水權交易等市場化手段在水治理領域的應用。提升“三條紅線”的實效。推動取水許可制度與排污許可證制度關聯。四是提高適應氣候和環境變化能力。更多采用綠色基礎設施管理洪水，提升洪水防御能力。制定三條紅線的生態流量目標。優化治理面源污染的政策，試行水污染物排放許可交易和其他金融機制減少面源污染等。五是加大信息共享和公眾參與力度。完善水資源相關數據收集及共享的立法框架。建立國家水信息共享平臺。提升公眾意識及公眾參與程度。六是加快其他綜合保障機制建設，重點建立健全水治理科學評估、規劃引領、技術支撐、工程保障、試驗示范、考核問責和國際協調等機制。

(二)分領域治理任務

(1)水資源治理任務。一是加強頂層設計，在更高層次上推進節水型社會建設。重點強化約束性指標管理，強化水資源承載能力剛性約束，建立水資源承載能力監測預警機制，強化責任追究。二是落實雙控行動，強化水資源剛性約束。嚴格落實節水型社會建設規劃，全面健全節水制度體系，整體化、區域化推進節水型社會建設，強化節水監管。三是突出重點領域，加大農業節水力度，深入開展工業節水，加強城鎮節水。四是優化水資源調度配置，促進水資源合理利用。重點全面做好江河水量調度配置，強化地下水開發利用管控，積極發展非常規水源利用。五是深化水資源領域改革，充分發揮市場機制作用。重點深化水資源管理體制機制改革；從明晰初始水權入手，強化水資源用途管制；以試點建設為突破口，推進水權確權和交易。六是加強能力建設，夯實水資源管理基礎。重點提升監控能力、協作能力和監管能力。

(2)水環境治理任務。一是全面控制污染物排放。重點狠抓工業污染防治，推進農業農村污染防治，加強船舶港口污染控制。二是切實加強水環境管理。重點強化環境質量目標管理，深化污染物排放總量控制，嚴格環境風險控制，全面推行排污許可。三是全力保障水環境安全。重點推進地下水污染綜合防治，深化重點流域污染綜合防治，加強河口和近岸海域環境保護，嚴格控制環境激素類化學品污染，大力整治城市黑臭水體。四是強化科技支撐。重點推廣示范適用技術，攻關研發前瞻技術，大力發展環保產業，加快發展環保服務業。五是充分發揮市場機制作用。重點理順價格稅費，促進多元融資，建立激勵機制。六是嚴格環境執法監管。重點完善法規標準，加大執法力度，提升監管水平。

(3)水生態治理任務。一是建立水生態的評價監測機制，科學確定和維持河湖生態流量，探索實施一級流域生態水流量紅線管理。二是加強重點河湖水生態修復與治理。三是加強水土保持生態建設。四是加強地下水保護和超采區綜合治理。五是全力保障水生態安全。重點劃定水生態保護紅線，強化水功能區管理，加強良好水體保護，保護水和濕地生態系統，推進生態健康養殖，推動水生態文明建設縱深發展。

(4)水災害治理任務。一是完善江河綜合防洪減災體系，加強江河治理骨干工程建設，進一步加強防洪薄弱環節建設。二是實施江河湖庫水系連通工程，著力增強水資源水環境承載能力。三是抓好重大水工程建設，著力完善水基礎設施體系。重點推進大規模農田水利建設工程，加快重點水源、重點流域整治與修復、污水治理、抗旱水源等工程建設，實施一批重大引調水工程。四是深化水工程建設與管理改革，提高水工程管理現代化水平。重點推進水工程建設管理體制改革，健全多元化投資機制，創新水工程運行管護機制，優化水工程調度運用方式。

(5)集中供水治理任務。一是提高城市供水與防洪排澇能力。重點優化城市供水結構，加強城市應急和備用水源建設，提高城市排水防澇和防洪能力。二是鞏固、提升農村飲水安全。綜合采取改造、配套、升級、聯網等方式，進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質達標率，加強飲用水水源地保護與監管。三是切實做好飲用水水源地保護。重點實施從水源到水龍頭全過程監管，持續提升飲用水安全保障水平。