大型水電工程建設征地移民安置竣工驗收的若干思考

鄧 益，汪 奎，張江平，郭萬偵

(1.中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川成都610072；2.水電水利規劃設計總院，北京100120)

1 竣工驗收現狀

截至2017年底，我國常規水電總裝機容量達到31 250萬kW，“十一五”到“十二五”期間，是我國水電工程建設和投產的高峰。目前，這些水電工程已相繼蓄水發電或基本建設完成，大部分已完成了工程截流建設征地移民安置驗收、工程蓄水建設征地移民安置驗收，進入建設征地移民安置竣工驗收。從目前的情況來看，絕大多數電站尚未完成建設征地移民安置竣工驗收。以四川省為例，大型水電站中僅有龍頭石、江邊2座水電站完成建設征地移民安置竣工驗收，其他如早已蓄水發電的二灘、溪洛渡、瀑布溝等水電站均未完成。據不完全統計，四川省已完成階段性建設征地移民安置驗收、需要開展建設征地移民安置竣工驗收的大型水電站有22座，共涉及搬遷安置人口約29萬人，集鎮59座，建設征收耕園地面積約1.8萬hm2，移民安置補償費用約1 200 億元。同時，建設征地移民安置竣工驗收是水電工程竣工驗收重要組成部分，是水電工程竣工驗收十分重要且意義重大的環節[1]，其不僅能夠檢驗移民安置實施效果和質量；還能夠充當“守夜人”的角色[2]，維護和保障參與各方的利益。雖然國家相關政策、行業規程規范以及相關省份對水電工程移民安置驗收都做了較為明確的規定；但是，在大型水電工程移民安置驗收過程中還存在工作推進緩慢、各方責任落實不到位等相關問題，需要對移民安置竣工驗收進行深入的探討和思考。

2016年底至2017年底，筆者有幸參與了西南某省一大型水電工程建設征地移民安置竣工驗收的全過程，對驗收過程中發現的主要問題、各方責任的履行、采取的整改措施及驗收后需要關注的重點有較為充分的認識和思考。本文擬在分析、思考該水電工程建設征地移民安置竣工驗收工作的基礎上，總結大型水電工程建設征地移民安置竣工驗收面臨的問題、提出相應的措施和建議，以期促進該工作的順利進行。

2 面臨的問題

2.1 技術責任落實有待加強

2.1.1設計單位

(1)安置條件有變化，安置方式調整較多。本項目移民安置規劃修編之前生產安置人口約5 000余人，全部采用農業安置。在實施過程中由于農業安置存在較多障礙，因此修編后的生產安置絕大部分采用逐年貨幣補償安置方式。這一方面是由于相關政策發生了變化；另一方面也是由于可研階段對于安置區的生產安置條件考慮不足、移民安置意愿調查不充分引起的。另在搬遷安置方面，典型項目進入集中安置點安置的居民比移民安置規劃進入集中安置點的數量減少了約40%，使得每個集中安置點都進行了相應的變更和調整，給移民安置工作實施帶來了較大的影響。

(2)相關規劃報告編制存在滯后。移民后期扶持規劃、新增影響區處理規劃的編制是竣工驗收的重要內容。從典型項目驗收的情況來看，其涉及某縣的后期扶持規劃、部分新增影響區處理規劃未按規定時間編制。

2.1.2地方政府

(1)政策辦法制定需進一步加強。本項目涉及的市級移民管理機構、兩個縣級人民政府，針對典型項目實施過程中存在的突出問題，如移民資金實施管理等未出臺具體辦法，出臺的政策辦法不能完全滿足實施工作需要。亦即，一方面，針對實施過程中亟需的、亟待解決的問題，沒有出臺相應的政策或者實施辦法；另一方面，相關政策或實施辦法出臺不夠及時，沒有為相應工作的開展及時提供支撐和依據。

(2)設計變更申請需提前謀劃。這主要表現為相關方對變更申請沒有做到提前謀劃，從而造成變更設計和審查難以滿足實施進度要求，一方面導致實施進度滯后于年度計劃要求，甚至對移民安置總體計劃造成影響；另一方面，容易使相關程序不符合政策規定，在實施完成后才補充變更程序。

2.1.3項目法人

移民檔案管理需強化。從本項目現場檢查情況來看，項目法人在檔案管理方面還需進一步加強，應按照《水利水電工程移民檔案管理辦法》等要求配置足夠的管理人員和設配。

2.1.4綜合監理單位

計劃審核監督需進一步重視：一是在移民安置任務及資金計劃制定的過程中，綜合監理需要根據實際情況提出合理的監理意見，對于不符合實際情況的計劃未做相應修改；二是在實施過程中，綜合監理單位沒有完全根據工作實際情況，提出進度計劃動態調整的建議和意見。

2.2 實施管理責任意識需增強

(1)綜合監理權利受約束。移民綜合監理的對象是移民安置實施的主體——地方政府和相關部門：一方面由于目前移民安置實施工作通常實行的是政府行為[3]，縣(市)級政府往往具有國家法規執行者與移民項目承包者的交替角色，部分地方政府對于移民綜合監理的作用和權利尚未有明確的認識，綜合監理在工作過程中缺乏話語權，導致其職責不能完全履行；另一方面，目前我國對于移民綜合監理的權利沒有明確界定，綜合監理的相關意見不能作為最終決策，從而造成管理職責界定不明晰，缺乏約束機制，監督管理乏力。本項目的綜合監理單位在移民安置的進度、質量、資金等管理還可進一步加強，各方報告中的相關數據存在不一致，需要對相關數據、資料再次進行梳理和完善。

(2)生產安置未全面落實。這主要是采用農業安置的土地資源分配尚未全部完成，部分土地資源尚未承包到戶。本項目有部分移民的土地尚未分配到戶，部分村(組)尚未制定分配方案或未取得一致意見。同時，農業安置方面還存在土地面積分配不足、人均耕園地面積達不到規劃設計標準等問題[4]。

(3)相關證件需及時辦理。該問題主要表現在：一是地方政府為移民辦理的相關證件需及時開展，移民已完成土地資源分配的大部分沒有取得土地承包經營權證，或者還正在辦理之中，多數建房的搬遷安置移民宅基地證尚未辦理；二是項目法人部分用地手續辦理不符合要求，主要表現為臨時用地延期手續未按規定辦理，工程建設實際用地同土地用地批復面積存在差異等。

(4)設計變更管理需加強。本項目存在重大變更近二十余項，需要從變更的合理性、變更程序等方面加強管理。一是部分項目實施主體在實施過程中未完全按照批準的規劃設計成果執行，從設計變更報告反映出變更必要性不充分、理由不明確，從而對后續工作造成較大的影響；二是設計變更程序應進一步按照省、市出臺的政策運行，使得變更程序合法合規。

(5)過程性資料需進一步齊備。部分專業項目實施過程中主要的過程性資料準備需進一步加強，如典型項目涉及的某橋梁復建的招標、投標、合同簽訂、施工過程中資金支付、記賬憑證、竣工圖、財務決算、單項工程驗收及移交的過程性資料存在部分缺失，或者雖然有相應資料但不符合要求，需要整改或補充完善。

(6)已實施但未利用項目處理方式尚未明確。驗收過程中發現存在集鎮或集中居民點的用地規模、基礎設施等按照規劃方案開展建設后，由于進入其中的移民意愿發生變化導致規模減少，使得已使用的土地面積、建設的基礎設施超過了現有人口規模的要求，形成了項目未利用部分。一方面，這些項目的未利用部分如何處理，在驗收階段各方尚未達成共識；另一方面，未進入集鎮或者集中安置點的移民將以領取人均基礎設施費的形式恢復基礎設施，而其原本應為未利用部分的投資，因此形成了資金缺口，該部分資金如何處理，在驗收初期各方也未達成一致意見。

(7)單項工程驗收移交需重視。從本項目驗收情況來看，專業項目、臨時用地復墾等項目的驗收及移交未得到各方的全面重視，主要表現在復建的交通設施(道路、橋梁)、電力設施、通信設施及臨時用地復墾等單項工程驗收未完成，或者已完成單項工程驗收、且已投入使用但未移交給權屬部門。

(8)移民安置計劃執行存在偏差。移民安置工作每年都會根據需要制定和下達相應的計劃，以保證工程建設順利開展和移民安置工作有序進行。但是由于各方面的原因，移民安置實施的實際進度同計劃相比一般存在偏差，特別是關鍵、控制性項目進度滯后對移民安置工作將會造成嚴重的影響，如集中安置點建設、主要交通設施復建等的滯后。

2.3 移民資金管理需加強

(1)資金使用情況需進一步梳理。該問題表現為兩個方面：一是項目法人使用資金情況尚未梳理清楚，項目法人作為項目實施主體的資金使用、撥付情況等不明晰，項目法人資金管理需進一步完善；二是資金管理使用的主體相對較多，分別涉及省級移民主管部門、市(州)級移民主管部門、縣(市、區)級人民政府和項目法人等，各方提供報告中資金使用、兌付數據存在差異，使得驗收人員無法對移民資金使用情況進行判定。

(2)資金管理工作需進一步加強。這主要表現為：各級移民管理機構(主要是縣級移民管理機構)財務賬面資金較多，部分項目付款不及時、截流資金較多，未根據工作任務和資金計劃使用資金；地方政府實施項目會計科目與概算項目不匹配，在項目實施過程中相關財會人員在記賬時對核算的財務類目與補償費用概算的科目不一致；移民資金預付賬款數額較大，主要存在于實施單位與當地老百姓個人之間有工作關系的項目中，如部分項目利用當地老百姓承擔運輸、購買當地老百姓提供的建筑材料等，當地老百姓無法提供發票，造成實施后無法報賬、以預付帳款的形式反映在臺賬中。

(3)剩余資金處理需明確。本工程有少量項目實施費用少于概算費用，項目完成后費用有結余，但目前國家、行業和省的相關政策尚未明確剩余費用如何處理，各方也未就剩余費用的使用達成一致。

(4)移民資金審計工作需提前啟動。根據NB/T 35013—2013《水電工程建設征地移民安置驗收規程》要求“開展建設征地移民安置竣工驗收工作之前，應完成移民資金審計工作”。從最初現場檢查情況來看，移民資金審計工作未達到規程要求，這主要表現在：一是水電站移民安置資金財務總決算審計工作未完成，相關方未及時啟動并申請開展資金審計工作，導致審計組進場較晚；二是縣級財務收支審計及工程竣工結算、竣工決算審計也有部分未按規定時間完成。

2.4 移民后續發展應更加重視

(1)政府、移民存在疑慮。建設征地移民安置竣工驗收表明水電工程移民安置已全面落實，移民的生產生活水平已得到恢復和提高，但也存在后期扶持政策不完善、安置地產業結構單一、資源投入較少且整合力度不夠[5]、移民發展意識不強[6]等問題。在驗收過程中，地方政府和移民代表就驗收后如何保障移民發展問題表現出了疑慮和擔心，也是地方政府和移民關注的重點。

(2)逐年貨幣補償后續資金未明確。采用逐年貨幣補償安置的，不論是在審定的移民安置規劃設計成果，還是國家和省級相關政策中，均未對審定的概算資金使用完后逐年貨幣補償資金來源進行明確。部分審定的規劃報告中有“……由項目法人從發電收益中提取補充”；但受制于當前的電力市場情況，逐年貨幣補償后續資金來源存在一定的不確定性。

(3)移民后續發展規劃需強化。從目前情況來看，移民后續發展規劃的編制需進一步加強，移民后續發展的政策、資金等未全面落實。這一方面是由于國家、省的政策規定和行業規程對該項工作沒有明確要求；另一方面各方的移民后續發展意識也在逐步增強，相關措施還在不斷完善。

3 管理措施與建議

3.1 研究出臺相關管理辦法

目前，水利行業由水利部水庫移民開發局出臺水移[2012]77號了《大中型水利水電工程移民安置驗收管理暫行辦法》，規范了水利行業移民安置驗收工作。水電行業移民驗收或竣工驗收同樣需要出臺相關管理辦法，移民安置驗收工作需要進一步規范，這主要表現在：

(1)驗收依據不完整。從目前《水電工程建設征地移民安置驗收規程》的規定來看，水電工程建設征地移民安置驗收的主要依據是相應的政策規定，批準的規劃設計文件、規劃調整和設計變更文件以及簽訂的移民安置協議；但是，竣工驗收時移民資金的驗收依據并沒有明文規定，對竣工驗收工作造成了較大的影響。

(2)各方責任不明確。水電工程建設征地移民安置驗收涉及地方政府、項目法人、綜合設計(設代)、綜合監理等各個參與方，在此過程之中各方均具有相應的技術責任、管理責任；但是從具體的工作情況來看，目前各方還存在職責不明確、工作開展不到位的情況，需通過相關政策對各方的工作職責進行明確。

(3)操作方式不統一。目前，相關省(自治區、直轄市)為推進工作制定了本行政區的管理辦法，但其操作方式存在一定差距。如，云南省驗收報告自驗、初驗和終驗三個步驟，而四川省為自驗和驗收兩個步驟。

因此，為促進水電工程建設征地移民安置驗收工作、保障各方的合法權益，建議從國家層面出臺水電工程建設征地移民安置驗收管理辦法，對驗收依據、各方責任、資金使用、后續發展及其他普遍關注的問題出臺統一的政策，解決建設征地移民安置竣工驗收過程中遇到的相關問題，進一步規范、統一和促進驗收工作。

3.2 規范實施階段補償費用管理

目前，實施階段主要是關注移民安置資金的撥付、使用，其主要依據為審定的概算。實施各方均未對實施階段建設征地移民安置補償費用如何管理(如補償費用動態變化情況、審定概算同實際實施情況的差異)加以重視。這是驗收時發現相關問題的重要原因，也是解決移民安置過程中相關問題的關鍵所在。實施階段補償費用管理，既要考慮與規劃報告審定概算具有延續性，又要重視實施過程中補償費用的動態變化，還要關注移民安置完成后補償費用使用最終的結果。

因此，在實施過程中，不僅需要對規劃報告審定概算按工作要求進行分解，還需對實施單個項目補償費用有變化的進行動態調整或者對水電工程移民安置補償費用進行調整，移民安置工作完成后還需對移民安置補償費用的使用情況進行決算。鑒于此，在實施階段可考慮按照分解概算、施行概算、調整概算、竣工決算4個步驟構建水電工程移民安置補償費用管理體系。

(1)分解概算。這是對規劃報告審定概算除預備費外的所有費用，按權屬人(單位)、具體項目進行全面、完整的分拆、分解。分解概算是靜態的，是將規劃報告審定概算按照實施階段工作要求進行的拆解，與規劃報告成果比較未發生變化，是實施過程中必須進行的。

(2)施行概算。當審定概算的量和價隨時間、空間和政策發生變化時，需要對局部的或個別項目進行調整，以適應移民安置實施工作的實際，需要編制施行概算。調整僅需動用基本預備費和價差預備費，不突破規劃報告審定概算總額。施行概算是動態的，費用變化有限制，不能突破預備費總額。同時，施行概算不是必須的，對于有變化的局部或個別項目進行調整時才會發生施行概算。

(3)調整概算。當移民政策、工程量和物價發生重大變化時，規劃報告審定概算無法執行，需要對其進行全面調整時需要編制調整概算。調整概算是動態的，其變化程度相對于規劃報告審定概算是巨大的，需要原審查批準單位認可，但調整概算也不是必須的。

(4)竣工決算。它是指移民安置工作完成后、移民竣工驗收之前，對實施的水電工程移民安置補償費用進行決算，明確補償費用最終使用情況，并對補償費用概算使用情況做出財務決定。竣工決算應在移民工程完工結算、補償補助費用兌付結算的基礎上開展。竣工決算是實施補償最終的費用，是必須的步驟。

上述實施階段移民安置補償費用管理體系將審定的概算、單個項目費用及全部補償費用實施過程中的具體變化情況、最終補償費用等分別呈現，清晰完整的反應了補償費用整體和局部的變化情況，有利于加強實施階段補償費用管理。但是，由于移民工作的長期性和補償費用管理使用的復雜性，還需要對實施階段補償費用管理進行更加深入的研究，頒布相應的規程規范指導和統一實施階段補償費用管理工作。

4 其他措施與建議

4.1 維護移民安置規劃權威性

根據《移民條例》，“經批準的移民安置規劃是組織實施移民安置工作的基本依據，應當嚴格執行，不得隨意調整或者修改”。但是，由于移民工作周期長，審定的規劃相較于實施時存在標準變化、移民意愿改變、地方政府施政思路轉變、實施主體變更移民規劃或調整范圍、提高標準、擴大規模問題時有發生；由此導致設計變更頻繁、移民安置投資難以控制、移民安置進度和質量受到影響，在一定程度上制約了建設征地移民安置竣工驗收工作。因此，在實施過程中應該嚴格按照審查批準的移民安置規劃執行，維護移民安置規劃的嚴肅性和權威性，保證移民安置工作依法依規開展，為建設征地移民安置竣工驗收創造良好的條件。

4.2 落實參與各方技術責任

移民安置實施涉及方面眾多，綜合設計(設代)、地方政府、項目法人、綜合監理等各參與方在實施過程中均承擔了相應的技術責任。目前，對于參與各方的技術責任尚未有規程規范進行明確，在實施過程中相關各方對技術責任的理解也存在偏差，導致部分工作不能順利開展、影響移民安置實施質量。因此，建議全面梳理實施過程中的技術責任并逐項明確責任方，以保證各項技術工作順利開展。

4.3 履行各方竣工驗收職責

地方政府及各有關部門、項目法人、綜合監理、綜合設計(設代)等參與方在竣工驗收的申請、組織、準備、資料提供、協助配合等過程中均有相應的職責和義務，參與各方應根據要求充分履行自身的職責和義務，完成職責范圍內的工作，積極配合開展竣工驗收工作。同時，參與各方在實施過程中也需要進一步強化職責履行，特別是加強自身職責范圍內工作的過程控制，對進度、質量和資金管控到位，為竣工驗收提供良好的條件。

4.4 強化竣工驗收剛性

國能新能[2011]263號《水電工程驗收管理辦法》、國務院令第679號《移民條例》、NB/T 35013—2013《驗收規程》等對水電工程建設征地移民安置竣工驗收必備資料、需要達到的條件和要求等都有較為明確的規定，各方在進行竣工驗收的過程中應對提供資料和數據的真實性負責，驗收委員會各單位應本著求真務實、客觀公正的原則開展驗收工作。可通過建立驗收責任追究制，以規范參與各方在驗收過程中認真負責、實事求是的開展驗收工作，從而達到強化竣工驗收剛性、維護各方利益的目的。