淺析政府代建項目的管理要點

張江峰

（廣東建誠監理咨詢有限公司， 廣東 佛山 528000）

0 引言

長期以來，我國政府投資項目基本上是由使用單位通過組建臨時基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進行建設管理，這些基建班子通常缺乏應有的建筑技術和工程經濟等相關專業知識，不完全清楚投資規律和基本建設程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。為避免出現項目管理不善的現象（如決策不夠成熟，工作效率不高，投資效益低下等），且基建班子一般在項目建成后隨即撤消，在建設中積累的經驗教訓不能轉為技術資源供其他單位或后續項目借鑒，為此而引入代建制。

代建模式最早起源于美國，是世界上是較為成熟先進的項目管理模式，我國的代建制發展時間還不長，目前尚無適應于項目代建制的法律、法規及操作細則，沒有對代建人授予相應的法律地位，在國家基本建設程序中沒有授予代建單位的地位，如相關工程統表中就沒有代建單位簽署意見的欄目，項目建設的五方責任主體也沒有代建單位。由此給代建項目管理工作帶來居多不變和很多難度，本文主要把政府代建項目管理的難點進行分析，然后找出解決方法。

1 代建制管理模式下存在的問題

1.1 代建單位與建設單位職權不清。

代建可以理解為代表業主建設，但代建單位是一個獨立的機構，不是從屬于建設單位的，與建設單位是合同關系。雙方簽有項目代建合同，合同上對雙方的權利與義務也有約定，但由于代建合同目前國家沒有標準范本，也沒有行業指導意義，主要靠合同雙方制定，往往約定不夠明晰，雙方的交接面不清，導致有些業務存在重疊，有些業務存在真空地帶。有功雙方都爭，有過雙方都推，對項目管理帶來了負面影響。

1.2 代建單位所處位置尷尬

從事工程項目的技術人員都知道工程建設五方責任主體：勘察、設計、監理、施工、建設單位，沒有代建單位，項目驗收質監站也只核驗五方責任主體身份，代建單位參不參與沒什么影響。而且相關的工程統表也無代建單位簽字欄目，導致代建單位處境尷尬，存在感低。有些參建單位見此情況，往往越過專業的代建單位，直接找對工程管理不太專業的建設單位辦理文件簽署，這樣還快也能達到效果，也不影響文件的合法性。參建單位正是利用這些漏洞來達到自己的目的，這樣對項目管理是不利的。

1.3 代建單位與建設單位級別不對等。

目前實行代建制較多的項目為政府投資的非經營類項目，如學校、醫院等公用建筑，建設單位為某學校、某學校，相應的政府主管部門為教育局、衛計局，而代建單位一般行政級別是事業單位或國有企業，低于建設單位行政級別。代建費用的最終支付和相關工作成果是否合格的最終確認等權限在建設單位手中，同時代建單位出于對建設單位給出的評價和工程完成的滿意程度等方面的考慮，因此代建單位往往被動地接受建設單位的意見，沒有完全自主的專業技術服務。

2 針對代建制管理模式存在問題的解決措施及管理要點

2.1 從法律法規相關規范上明確代建單位與建設單位的權利與義務。

在目前沒有代建合同標準范本的情況下，合同雙方應詳細約定合同條款上的責利與義務，做到工作界面切割清晰，不留真空和重復地帶。一般建設單位負責項目選址，國土用地預審，建設資金落實，申請規劃設計條件，委托咨詢單位編制項目建議書，并取得項目建議書的批復。項目建議書未批復項目就還存在較大的不確定性，且有關項目前期的事項與建設單位的需求息息相關，只有建設單位才能確定要建在哪里，土地怎么取得，建多大，有多少錢。代建單位在這些事項上是無法發揮專業優勢的，避免前期耗費大量的時間做無用功，代建單位在項目建議書批復前不宜介入。項目建議書批復后即可開展勘察設計的招標工作，此時代建單位即可發揮專業特長，正式介入，代建單位介入后，即開始體現專業的技術服務，運用專業知識解決一系統技術問題，建設單位的主要任務即為提出項目建設的需求和確認工作成果是否達到了建設的需求以及配合代建單位的工作。

2.2 從法律法規上賦予代建單位的管理權限。

目前做為政府非經營性項目的代建單位，每個地方的做法還不太一樣，有些地方代建單位是做為招標人，直接與參建單位簽訂合同，可以直接撥付工程款。但有些地方代建單位是居幕后的，招標人是建設單位，各類文件經代建單位審批后報建設單位再審批蓋建設單位公章，各種涉及責任主體簽署的文件也必須是建設單位出面進行各項手續辦理，導致代建工作效率低下。因此現階段應盡快出臺代建人在國家基本建設程序中作為獨立責任主體方的法律文件，明確代建人在項目代建期間應有的法律地位和其責任、權力、義務等；同時應該賦予其相應的權力，以使代建人全面負責項目建設全過程的組織管理，更好的發揮其作用，達到我國對非經營性政府投資項目推行“代建制”的目的。

代建單位要做為項目真正的招標人，負責各標段的招標和委托工作，完全不受使用單位的意志約受。代建單位做為合同的甲方，直接管理各參建單位，直接撥付工程款項，最后完成“交鑰匙”工程并移交使用方。建設單位只做為使用方，負責提出項目建設需求和確認項目建設成果，最后接收“交鑰匙”工程。建設單位不得干涉招標過程，不得指定產品廠家。

2.3 提高代建單位的行政級別。

目前“代建制”處于起步階段，還沒有設立專門的代建資質，國家目前還沒有相對統一的“代建制”管理辦法，部分省、市有出臺相關暫行規定或管理辦法。現階段的代建單位由下面三種單位轉化而來：一是由原來政府部門負責基本建設的人員組建而成，并在各自系統開展代建業務；二是由投資咨詢、造價咨詢、建設監理、招標代理等咨詢單位拓展業務來從事代建業務；三是由具有總承包資質的勘察設計和施工單位轉變而來。但從事政府代建項目的基本為第一種單位，各地叫法不一，有叫代建局、代建中心、城建公司、城投公司等等，屬于事業單位或國企性質。

政府非經營性代建項目往往涉及到各種政府職能部門的業務，為順利開展工作，協調各政府職能部門，充分發揮代建單位的作用，應提高代建單位的行政級別，即代建單位應直屬各級政府垂直管理的部門，不與各建設單位和其它各職能部門有隸屬關系。代建費用直接從政府財政部門取得，不需通過建設單位撥付。績效由政府考核，建設單位的滿意度評價在考核中所占比率減小。

由于政府代建項目的使用單位基本為行政事業單位，在項目代建期間，行政事業單位的相關各業務負責人都可以進行了更換，為避免因人的主觀意識不同而頻繁變更使用需求，經確認后的建設方案、設計圖紙如需進行修改，使用單位必須采用公函形式，說明修改的理由，發代建單位。代建單位收到公函后，組織各責任主體研究確定，理由充分、經濟合理、符合相關管理規定的可以修改變更，如涉及到重大變更或增加金額較大，應根據相應的管理辦法報職能部門審批。嚴禁使用單位單方面變更，杜絕使用單位用行政職權讓代建單位被動的接收變更，從而達到投資控制、進度控制的目標，為項目的順利交付創造條件。

3 結束語

根據當前代建制模式發展來看，項目管理還存在許多問題和難點，需要代建單位、建設單位和政府部門共同去完善，從法律、法規及規章制度確定代建單位的角色，明確合同雙方的權利與義務，加強項目管理工作，為代建制的項目管理形成成熟模式，早日實現規范化管理。