21 世紀中非能源外交: 進展、路徑及挑戰

張宇炎

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872 )

作為國民經濟發展的主要動力源，石油等能源的進口對保證中國的可持續發展至關重要。截至2017 年底，石油的對外依存度已經接近70%。在國內石油產量不斷下降，化石能源又無法被取代的情況下，預計今后較長一段時間內，中國還需大量進口能源。中非能源外交取得了哪些進展? 國際能源格局的變化對中非能源外交造成了怎樣的挑戰? 中非能源外交應如何應對? 本文將試圖圍繞上述問題進行闡釋。

1 21 世紀中非能源外交的進展

綜觀中國能源外交的實踐，中國在發展同某一國家的能源外交合作時，大多遵循一條自上而下的相似路徑。該路徑可劃分為三個階段: 第一階段是兩國率先開展首腦外交等外交活動，由兩國首腦或政府之間達成能源合作意向。在此過程中，良好的政治關系、領導人偏好、相似的重大項目決策流程都是能源合作意向的影響因素。第二階段是兩國政府根據首腦外交達成的合作意向繼續談判，形成能源外交的框架性協議，資源國政府能力及中國政府的參與程度會影響政府的談判進程，形成各具特點的框架性協議。第三階段是能源外交的實施階段，能源外交的實施方式初步形成。

可見，合理的路徑規劃有效促進了中非能源外交的發展，使新時期中非能源外交呈現出政治平等、互利共贏的基本特征，中國同許多國家成功開展的能源外交順應了歷史的發展趨勢，準確把握住了良好的契機; 通過良好的能源合作促進雙方關系達到新高度。

2 21 世紀中非能源外交的主要參與角色

21 世紀的中非能源外交除有清晰的路徑規劃外，各參與角色在能源外交的醞釀、形成及實施中發揮著重要作用。事實上，能源外交的決策、談判、形成及實施是一個復雜、龐大的動態體系，在這個系統中，可將行為體劃分為中國和資源國政府、參與的政策性銀行、企業及保險公司四類。在能源外交進入實施階段后，由于各參與角色發揮的作用不同，可總結出四種不同的能源外交類型: 國家援助框架下的能源外交、以投資換能源、能源共同體及市場投資。他們分別有一個行為主體，其他參與角色圍繞行為主體開展能源合作，如圖1 所示。

圖1 新時期中非能源外交框架

在圖1 中，縱向坐標軸按1997 年、2003 年、2008 年、2013 年及2017 年五個關鍵時間點進行劃分。1997 年是國家援助框架下的能源外交(編號1) 的開始時間，也是本文研究的起始時間; 2003 年是以投資換能源(編號2) 的開始時間; 2008 年是以投資換能源出現變化的關鍵節點; 2013年為各種類型并存的時間點; 2017 年為本文研究的截至時間。每隔四五年，中非能源外交實踐發生一定程度的調整，故圖1 的縱向坐標軸按此維度進行劃分。

在圖1 中，橫向坐標軸按資源國政府能力的強弱進行劃分。由于各參與角色發揮的作用各不相同，隨著各行為主體(中心圓) 的變化，其他參與角色也在調整。當資源國政府能力較弱時，中國政府或資源國政府為行為主體，而隨著資源國政府能力的提升，政策性銀行、企業取代政府成為行為主體。由于兩國政府、政策性銀行、企業及保險公司是中非能源外交中的主要參與角色，本文將分別進行闡述。

2.1 中國政府

中國政府在中非能源外交的決策、設計及實踐中起到了關鍵性作用。中國領導人和政府機構不僅制定了能源外交戰略，推動了中非能源合作意向的達成，還能因地制宜，有針對性地設計能源外交的實施方案，以政治、經濟及安保手段輔助，解決執行中出現的問題，促進中非能源外交的有效實施。此外，中國政府多次準確把握合作時機，使中非能源外交成功邁向新的臺階。

在20 年中非能源外交實踐中，中國將非洲國家劃分為四類，并分別采取不同的能源合作戰略: 第一類為同擁有顯性能源的國家開展的能源外交，如安哥拉、尼日利亞、蘇丹等; 第二類為同擁有隱性能源的國家開展的能源外交，此類國家指該國擁有的能源無法立即為中國帶來經濟效益和戰略利益，但對中國未來的長遠發展有利; 第三類為同具有重要地緣戰略位置的國家開展的能源外交，如馬里、吉布提等雖然沒有中國需要的能源，但其所處的位置對中國的戰略布局有重要的支撐作用; 第四類國家既無能源，也不具有重要的地理位置，但中國從長遠出發，犧牲短期經濟利益探索發展空間，如塞舌爾等。［1］

2.2 資源國政府

總體而言，資源國政府在20 年中非能源外交中的作用在不斷變化。如果按照能源的挖掘程度、管理水平及政府能力三個維度來衡量資源國政府在中非能源外交中的作用，則能源挖掘程度高、管理水平較高及政府能力較強的資源國可成為能源外交中的行為主體。因為它們能根據本國發展需要，制定相應的招商引資政策，承擔維護能源外交運轉的任務。

然而，對于能源挖掘水平低、管理手段落后、政府能力較弱的非洲資源國，在中非能源外交中無法起主導作用。對于此類非洲國家而言，從中非能源合作中獲取好處，改變落后的發展面貌、取得發展的資金是他們的首要目標。

2.3 政策性銀行

政策性銀行在中非能源外交中主要起到風險承擔的作用，運用資金杠桿，使能源外交有效運轉。有別于傳統商業銀行，政策性銀行的行為受到政府的指導，是執行國家大型政策的金融工具。在20 年的中非能源外交實踐中，政策性銀行一直遵循政府的政策精神，探索發展更加靈活的合作形式。

如圖1 所示，政策性銀行是以投資換能源的行為主體。一方面，政策性銀行為建設企業提供具有優惠性質的貸款;另一方面，非洲資源國通過政策性銀行將能源作為質押物，償付建設企業的施工費用。政策性銀行在以投資換能源的過程中，近似于擔保平臺，起到減少合作雙方投資風險的作用。

2.4 能源企業及建設企業

能源企業及建設企業在20 年的中非能源外交中，發揮的作用、參與的方式在不斷變化。在1997—2007 年的中非能源外交中，能源企業和建設企業更多的是被動參與國家的能源外交戰略并獲取一定的經濟利潤。而這一情況在2008年后發生了顯著變化，企業更加積極主動地參與中非能源合作。

2.5 保險公司

保險公司在20 年的中非能源外交中雖然一直承擔輔助性角色，但卻不可或缺。因為參與非洲能源項目的企業需要通過再保險的方式降低購買、使用大型成套設備及建設材料的風險，輔助能源外交的順利實施。

3 21 世紀中非能源外交的實踐路徑

3.1 國家援助框架下的能源合作

國家援助框架下的能源合作方式適合那些擁有豐富的能源，但政府能力偏弱的非洲國家，例如蘇丹、尼日利亞、乍得等。非洲資源國擁有能源是中非能源外交開展的前提，政府能力較弱意味著該國政府沒有足夠的能力維護大型項目的開發和運行。故資源國政府需要借助外力，保證大型在建能源項目的順利實施。由于部分西方能源公司懾于安全風險不敢進入此類非洲國家投資，中國能源企業的競爭對手相應減少，進入非洲能源市場的難度降低，中非能源外交更易順利推進。

國家援助框架下的能源合作方式實施路徑如下: 政府影響—援助配套—企業執行—政策性銀行提供優惠貸款。兩國政府通過高層互訪等形式確立合作意向，簽訂合作協議，敲定合作流程。在合作協議達成后，中國政府為確保能源合作的順利進行，還會提供政治、經濟、文化、安保等方面的配套援助，協助中國企業在資源國順利開展能源投資建設。國有政策性銀行為愿意參與非洲投資的企業提供優惠貸款。在上述手段的綜合運用下，國家援助框架下的能源外交收效顯著。

3.2 以投資換能源

以投資換能源方式指兩國政府通過簽訂雙邊協議和戰略投資協定，依托機制化運作，以石油或其他能源作為資金質押物進行交換，中國企業進入資源國進行基礎設施建設，幫助其發展經濟; 非洲資源國以能源沖抵中國的建設費用。

以投資換能源方式適合那些擁有能源但政府能力一般、需要借助外國資金發展經濟的非洲國家，例如安哥拉。擁有能源是中非開展能源外交的前提，政府能力一般的非洲資源國雖然可以維持國內的基本穩定，卻沒有足夠的實力促進本國經濟發展。由于此類非洲資源國雖然有能力保障在建大型能源項目的安全，但缺乏資金發展能源工業，它們希望憑借本國能源換取中國對其的資金支持，中國希望通過幫助非洲國家進行基礎設施建設換取能源，這是以投資換能源方式的核心條件。

以投資換能源方式通常遵循政府支持—企業執行—政策性銀行提供資金—資源國政府以能源擔保的路徑，依托產能發展基金、南南發展基金等管理中國對非洲的投資貸款，控制企業的投資風險。中國的政策性銀行通常會為參與非洲建設的企業提供低于商業貸款3%的優惠貸款。［2］出口信用保險公司為建設企業的資金和設備投保，以避免投資過程中可能出現的風險和損失。

3.3 能源共同體

能源共同體指在得到資源國政府許可后，各國能源公司為提高效益，分散投資風險，組成聯合作業體協同投資，或以參股合作的形式成立合資公司，共同參與非洲國家的能源開發。

能源共同體適合那些擁有能源、政府能力較強，但技術開發能力不足的非洲國家，例如摩洛哥、尼日利亞、南非等。政府能力較強的資源國不僅有能力控制本國政權、能源及人口，還具備一定能力發展本國經濟。然而，受技術水平的限制，此類國家的能源卻未能得到更為有效的開發利用。推行能源共同體可幫助其突破技術瓶頸，合理使用境外資金和技術，促進本國經濟的轉型升級。

能源共同體方式通常遵循政府批準—公開競標—組建國際投資公司—共同實施的路徑。具體為: 在投資國與資源國政府均同意的前提下，不同的能源公司以公開競標的方式參與競爭，中標后以共同參股的方式組建聯合能源公司，負責資源國的能源勘探、開發、建設等工作。

此方式對中國擴展國際影響力、減少貿易摩擦、分散投資風險效果顯著。隨著中非能源合作的不斷深入，中國同域外大國在非洲的競爭日趨激烈，貿易摩擦頻頻，中國企業在非洲的生產經營都受到了干擾。中石化在南蘇丹進行油田勘探時，經常遇到美國使館工作人員的橫加指責，項目的工期進度都因此延期。①本處引文系作者對中國石化國際勘探公司管理人員的訪談整理而成，采訪時間為2017 年9 月14 日.但是通過組建能源共同體，邀請同中國能源企業有競爭關系的別國能源公司共同合作，能形成利益共享、風險共擔的良性循環。此外，能源共同體還可彌補中國能源企業開發技術的某些不足，形成優勢互補。由于中國石油公司尚未具備達到國際標準的深海油氣田開發能力，只有通過尋找西方技術合作伙伴，才能更好地開發非洲的深海油氣資源。［3］

能源共同體存在一個較為明顯的弊端，即難以保證能源投資的效率。例如，在項目建設過程中，多國公司組建的聯合體難免出現決策分歧，為此不得不耗費一定時間達成共識，這將直接影響到項目建設進度，降低中國能源企業的投資回報率。此外，由于文化的差異、管理方式的不同，能源共同體還面臨管理混亂等問題。

3.4 市場投資

市場投資方式指能源企業在獲得本國政府批準后，進入資源國進行商業投資，獲取能源，賺取商業利益的運作方式。此方式在21 世紀的中非能源合作中被廣泛應用。市場投資方式中的能源合作呈現市場化、規范化等特點。

市場投資方式適合那些擁有能源、政府能力強，政治較為穩定，經濟發展到一定階段的非洲國家。當非洲資源國政府能力較強時，政府不僅有能力控制本國的政權、人口及能源，還具備一定的經濟發展基礎，社會成熟度較高。這意味著非洲資源國具有承攬大型能源項目的資金和實力，市場投資條件較為成熟，可以滿足國際化的能源合作需要。

市場投資方式的路徑為: 政府意向達成—主導企業競標—資源國政府批準—企業商業合作達成。相較于其他三種能源外交的方式，市場投資方式路徑較為簡單，企業自主權也相對較大，在中國和非洲國家政府批準企業的投資申請后，可通過商業運作的方式參與資源國的能源合作。

市場投資方式實施的隱患是資源國政權的穩定程度，部分非洲資源國存在政治局勢不穩定的情況，一旦政治斗爭擴大，或者政府領導層更迭，極有可能推翻之前簽訂的能源合作協議，出現“新官不理舊賬”的現象，為市場投資方式的順利開展增添了變數。

4 中非能源外交面臨的挑戰及對策

隨著國際能源格局正在進行深刻的變革，21 世紀中非能源外交面臨巨大挑戰，國際能源消費中心和生產中心的轉移已然對中非能源外交的戰略、方式造成巨大挑戰。

中非能源外交面臨的最大挑戰來自域外大國與中國在非洲開展的激烈競爭。近年來，出于對化石能源開采前景的擔憂，世界主要能源消費國紛紛加大在全球搜尋能源的力度。各國政府對本國能源企業的生產經營活動投入了更多的精力，加大了支持力度，鼓勵它們在全球和能源生產國開展能源合作。非洲作為能源生產的主要來源地，是能源消費國爭奪的重點地區。這就造成中國在非洲面臨的競爭加劇，中國在非洲的既得能源利益受到一定程度的擠壓。其他能源消費國為獲得非洲的能源，經常采用各種手段干擾中國在非洲的正常經營活動，引導國際輿論，抹黑中國和非洲良好的能源合作，影響中國的國際形象。面對此種態勢，中國應加強頂層設計，沉著應對，尋找對策。

首先，中國應按照習近平外交思想指引中非能源外交行動方略。2013 年以后，習近平外交思想逐漸形成完整、成熟的體系。其中，“一帶一路”倡議一經提出，不僅得到了亞洲和歐洲很多國家的積極響應，在非洲也引起極大反響。很多非洲國家領導人紛紛表示愿同中國一道，探索全新的能源合作形式。中非能源外交應充分利用“一帶一路”倡議帶來的政策紅利，開展戰略布局，適應國際能源合作發展需要。

其次，中國應充分利用多邊外交合作機制，深化中非合作伙伴關系。良好的政治關系是深化經濟合作的基石，中非之間具有傳統友誼，但仍需中國與非洲共同努力，共同維系。未來，可通過中非合作論壇、南南合作等形式，與非洲國家增加溝通，增進感情。此外，通過多邊合作機制還可使中非消除誤會，解決在進行中合作出現的問題。

最后，中非應共同探索加深清潔能源領域的合作。當前，清潔能源的開發與利用是國際能源的主流發展趨勢。頁巖氣的大規模商業化開發使傳統化石能源將被替代，此外，海水資源、光伏發電、可燃冰利用等議題也是國際能源領域的前沿發展議題。有鑒于此，中非也應順應時代發展潮流，加強清潔能源領域的合作，升級既有能源合作方式，探索技術合作、管理分成等全新的合作形式。