人口老齡化背景下我國健康養老PPP 項目研究

楊祥雪

(中國社會科學院 研究生院北京 102400)

根據1982 年維也納老齡問題世界大會上確定的標準，我國已進入嚴重老齡化社會。由于人口基數龐大，我國60歲以上的老齡人口總量較十年前增加了8750 萬，這一數字甚至超過了英、法、德等西歐國家的人口總量。老齡化的加深，給我國社會帶來了一系列的危機和壓力，這些危機與壓力折射出對未來的養老產業日趨多元化的需求，并且隨著人均壽命的增加，高齡老人容易出現失智和失能狀態，專業化的長期照護必不可少。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，為了保障和改善民生，要促進病有所醫、老有所養，要積極應對人口老齡化，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。由此可見，如何實質性地解決人民群眾的治病、醫療、養老等問題，是我國進入新時代以后所面臨的重要課題。隨著我國社會主要矛盾的轉變，我國采取了多種方式來應對現階段日益嚴峻的養老問題，比如政府養老、居家養老、商業養老和社會參與養老等模式。社會參與的養老模式又稱為政府與社會資本合作模式，該模式將是新時代背景下我國養老產業的主要發展方向，也是本文的關注重點。基于此，本文對人口老齡化背景下我國健康養老PPP 項目進行了系統的梳理，并基于不完全契約理論提出相應的政策建議，旨在為進一步推進健康養老PPP 項目提供理論參考。

1 我國健康養老PPP 項目的起源與進展

PPP (Public－ Private－Partnership) 模式是政府與社會力量或私人組織進行合作，共同提供公共產品和服務的項目模式。早在20 世紀70 年代，國際上就已經有學者討論養老產業的市場化介入，如Ruth Galanter 和David Shulman 認為，提高養老服務的供給質量方面可以采取政府出資建設、企業運營的方式等①SHULMAN D，GALANTER R.Reorganizing the nursing home industry: a proposal［J］． The Milbank memorial fund quarterly: health and society，1976，54 (2) : 129－ 143.。

當前，發達國家的養老服務業在市場模式方面已經發展成熟。與此相比，我國的PPP 模式仍處于初步探索階段，學者們的關注重點大多集中在PPP 模式在我國養老產業的適用性上，如郜凱英在對當前我國的社區以及居家養老存在的問題進行剖析的基礎上，分析了PPP 模式在收益分配和風險分擔方面所具備的優勢②郜凱英. PPP 模式應用于中國社區居家養老服務研究［J］．現代管理科學，2015 (9) ．。

2 我國健康養老PPP 項目治理機制

2.1 健康養老PPP 項目的本質

PPP 項目的核心是通過一系列的契約設計形成的有效的激勵約束機制，從而將參與方聯系在一起。PPP 項目的本質是一種契約，該契約是明確雙方權利義務關系，保障任意一方合理行使權利、妥善履行義務的法定載體，即以契約的形式界定政府和企業的權利、義務以及各自的行為邊界。

2.2 健康養老PPP 項目的內外治理機制分析

項目治理的關鍵在于治理結構，養老PPP 項目具有公私合作的特征，這使其異于一般的項目治理，在PPP 模式下，公共部門和私人部門之間既是一種以契約為基礎的合作共贏關系，又是一種以行政職權為規范的監管關系，這種關系決定了它的治理機制是一種基于契約關系的內部治理機制和基于行政職權的外部治理機制的融合體。

3 健康養老PPP 項目的運作現狀

3.1 項目入庫狀況與階段進展

截至2017 年底，我國健康養老PPP 入庫項目總數已達322 個，同比增長15.4%，而且自2011 年以來，PPP 項目的數量連年高速增長。主要原因在于政府政策的大力支持，并連續發文認可PPP 模式在養老產業的運用，大力推廣PPP 模式運用于健康養老產業③2014 年財政部發文(財金〔2014〕76 號) ，2015 年國務院發文(國辦發〔2015〕42 號) 。。

PPP 項目主要包括五個階段，分別為識別階段、準備階段、采購階段、執行階段和交接階段。PPP 項目的識別階段主要是挑選適合項目，該階段一般由政府發起; 項目準備階段主要為編制項目方案; 項目采購階段包括資格預審、采購文件編制、合同簽署等; 進入執行階段后，PPP 項目開始實施并產生收益，具體內容包括項目公司成立、融資管理等;項目移交階段是指移交工作準備、性能測驗和績效評估，其中性能測驗證環節最為關鍵。

目前我國健康養老PPP 項目還停留在嘗試與探索階段，尚無進入移交階段的項目，而且大部分項目主要集中在識別階段，占比約61%。

3.2 項目落地狀況

從分布領域來看，截至2017 年11 月，我國健康養老PPP的落地項目主要集中在養老產業、醫養結合、老年公寓三個領域。其中養老產業包括養老服務、設施; 醫養結合包括體檢、保健等醫療專用設備、專業服務; 老年公寓則主要以養老機構(住宅) 主。其中主要為養老產業，占比51.7%。

從運作模式方面，當前我國健康養老PPP 已落地項目運作模式以BOT (建設－運營－移交) 與BOO (建設－擁有－運營) 兩種模式為主。BOT 與BOO 兩種模式都是利用投資承擔公共基礎項目，二者區別在于: BOO 模式中項目公司在擁有并經營項目設施方面有權不受任何時間限制。

在項目的回報機制中，使用者付費約占總費用的七成;對于使用者支付的費用無法完全覆蓋的建設和運營成本，由政府進行可行性缺口補助，比例約占三成; 純政府補助項目則占比小于1%。

4 基于PEST 工具的健康養老PPP 項目運作情況分析

PEST 分析又稱宏觀環境分析，其內容可以概括為以下四個方面: 政治和法律因素、經濟因素、社會和文化因素以及技術因素(見圖1) 。

圖1 健康養老PPP 項目主要宏觀環境因素

5 人口老齡化背景下發展我國健康養老產業的政策建議

依據契約理論，養老PPP 項目契約屬于不完全契約，因此本文基于對不完全契約理論的相應研究，在人口老齡化背景下為構建合理高效的養老PPP 項目，從再談判機制、激勵機制和監督機制三個方面提出相關政策建議。

5.1 再談判機制

由于養老PPP 項目契約不完全性的存在，項目效率容易受損甚至最終失敗，因此，設立對應區域PPP 項目委員會是必要的，它可以對本地區所有PPP 項目的再談判進行審核和把控，從而起到外部規制的作用。建議引入周期性的合約評審機制，用來提升契約的長期動態適應能力。

5.2 激勵機制

在我國的PPP 項目中，企業主要承擔政府決策執行者的角色，角色約束使其發展空間十分有限，需要政府加大放權力度。本文建議，與養老PPP 項目相關的法律法規的落實、監督管理、可行性缺口補助和服務費撥付等方面的剩余控制權應歸政府所有，在建設投資、運營管理、用戶服務方面賦予企業更大的自主權。此外，政府應在其監管方與交易方的角色間獲得平衡，明晰行政管轄范圍與合作交易邊界，進一步規范自身的行為。

5.3 監督機制

高效有力監督機制可以為再談判機制和激勵機制提供良好的保障。首先，應加快PPP 立法進程，建立健全PPP法律法規體系。其次，應按照職能統一、權責明確的原則劃清各部門在PPP 項目監管中的界限，減少職能重疊。同時，應注意到在強化對企業監督的同時不能忽視對政府的監督，提升項目透明度，以促進PPP 市場公平競爭、規范發展。