基于北京地鐵4 號線分析我國PPP 實踐

李嘉琦

(河海大學，江蘇 南京 210098)

1 概 述

《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》其中表明: “政府采用競爭性方式擇優選擇投資與管理能力并存的資本，用以確保社會收益的產生。”這一論述說明，政府在調控市場經濟的時候，不僅要掌控資本的投入，還要控制資本的收益獲得，通過合理控制資本的流入與流出，進而實現更為科學公正的運營管理，達到經濟市場的可持續發展。PPP 在“公”事方面，就是從社會公益的角度出發，維護社會穩定與和諧; 從“私”的角度分析，就是個體能夠從中獲益，能夠實現市場中個體的資金流動和資本積累，而如何合理調整公私之間的平衡，達到市場均衡是如今社會中經濟發展的重要前提; 在此基礎上，第三個“P”得以產生——在法律框架下的“公私合作”。從公眾經濟的角度出發，能夠實現整個經濟市場的長治久安與穩態發展，就離不開社會能夠從經濟社會的出發點和人們從生活的品質與需求的角度出發，實現市場的供需平衡，進而保證社會中市場利益。

鑒于以公眾性為基礎，PPP 領域出臺構建了大量成文文案與制度，其中尤為突出的就是特許經營制; 從經濟學的角度分析，它的主體是一個類直線構造，即政府與市場主體;在市場主體層面，則涉及經營者與消費者的二元平面結構。所以在這樣的三維結構中，使各領域聯系更緊密。而PPP的目標正是通過這樣的特許，提供公共服務，便利人民生活。

談及民生，在我國已完成的PPP 項目中，比較成功的案例便是北京地鐵4 號線的建設。因此本文以此為基點，詳細剖析以實證理。

2 資料綜述

2.1 項目簡介

北京地鐵4 號線正線長達28.65 千米，其中設立站臺24個，整條路徑貫穿豐臺、宣武、西城、海淀，是北京市整個交通線路中的主線，貫穿南北。該線路在2003 年底動工，直到2009 年正式通車。

依據初步設計圖進行估計，總投資總計153 億元。按照建設主體進行劃分，其建設內容分A、B 兩部分:

A 主要涉及土建，成立的專門的4 號線公司投資建設，投資大概107 億元，金額占據項目總投資的70%; B 主要為車輛、信號等后續設施設備建設，投資額約計46 億元，金額約占項目總投資的30%，由PPP 項目公司北京京港地鐵有限公司(簡稱“京港地鐵”①京港地鐵由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按2 ∶49 ∶49 的出資比例組建而成。) 負責。如圖1 所示。

圖1 北京地鐵4 號線建設責任主體

北京地鐵4 號線應用PPP 項目，可以設為兩個階段，首先由北京政府部門和交通監管部門能夠統一設定實施文案與簽批; 其次由北京交管委員會進行公平公開公正的競標與評選。最終，在政府與公眾的共同監督下北京市交通委與京港地鐵于2006 年4 月12 日，完成《特許經營協議》簽批。

這次PPP 項目的實施是綜合考量了法律還有經濟現狀多個角度的。即便公私合營已經被廣泛應用，國內外成功案例數不勝數，但是不論在理論還是制度完善方面都需要加大投入力度。所以，此次北京4 號線地鐵的PPP 項目的成功運作，離不開具體翔實的立法規定。對此，作者查詢了項目主體的某些主要權利義務:

(1) 北京市政府及其職能部門。①建設階段: 建設項目A 并督導B 部分施工與質量把控。②運營階段: 監督管理職能，其中涉及線路運營和票價設定，應急時統一的調度或臨時接管等。③因政府要求或法律變更導致京港地鐵建設或運營成本增加時，政府給予合理補貼。

(2) 京港地鐵公司。①運營階段: 在特許經營期內用4號線設施自主經營，提供客運并獲票款。②在遵守法規——特別是運營安全的前提下，利用項目設施從事廣告、通信等商業經營并取得收益。

2.2 實施瓶頸

但是，交通行業作為公眾設施和人們個人受益的雙向產業，發展已經30 年之久，具有其特有的行業特色，政府在進行投資和選擇時，要綜合考量科學決策。而此次4 號線項目就是因為考慮到項目極強的專業性，所以才采用了競爭性談判的方式確定投資者。但由于很難滿足招投標的要求，真正能夠具備投標資質的企業少之又少。另外，資金的投入回報率較低，牽涉資金的各種風險也大大影響著交管行業的招標情況。

除此，4 號線的運營也具有不小的阻礙。香港鐵路有限公司(MTR) 中國業務首席執行官易珉講道: “2 元/次的價格在世界范圍內都是找不到的。”北京施行低票價源自2008年奧運會的舉辦。假使完全科學分析成本與收益，北京地鐵投入高達10 億/公里，可以達到1000 公，此時一年的總成本高達上百億元，加上人員成本和電價，只靠2 元票價來回收，是沒有企業和政府能夠支撐得住的。

調查顯示，地鐵的票價在進行制定之前，都需要綜合考慮多種指標與因素，例如物價、電價、人均收入、競爭市場、住房成本、人員流動量等。通過收取票價所獲得的盈利大概在地鐵運行總營收中占比十分有限，此處以四號線為例進行分析，香港所有地鐵行業的營收來源于站內商業市場的開發，但是北京的四號地鐵并沒獲得相關的產品營銷權，政府只能通過補貼的形式來支撐地鐵的正常運轉，每年這一金額高達6 億元。

顯而易見，低額度的票價并不足以支撐地鐵的運轉，但是依靠政府的補貼并不是長久之計。但是它的產生與出現對于整個地鐵原有運行市場影響也是十分深遠的，產生的連帶效應遠遠大于事情本身的性質。

3 結 論

毫無疑問，此次PPP 項目取得了巨大的成功。假若4號線在設立之初，應用較為傳統的投資經營模式，當時北京道路交通管理部的支出大概在600 多億元，相較之下，比應用PPP 模式多花費100 多億元。并且，作為參與北京首個軌道交通的特許經營項目的企業，港鐵對于地鐵準點率、設備可用小時數等新理念的傳播樹立了良好的榜樣。

PPP 不僅在緩解政府在公共基礎建設方面的壓力起到了很好的積極作用，激活了市場的融資模式，引入了競爭，在一定程度上提高了項目整體的管理水平。在轉化政府職能的同時實現政企分開。所以，唯有創新走入法制化的軌道，公用事業的市場化進程才能逐步推進，用最省錢、最有效的方法增進民生福祉。