論將適應氣候變化的要求納入建設項目環境影響評價制度

陳思宇

(福建社會科學院 法學研究所, 福建 福州 350001)

一、增強適應氣候變化能力的背景

減緩和適應氣候變化是應對氣候變化挑戰的兩個有機組成部分①，前者在承認人類活動對氣候變化產生影響的基礎上強調如何減緩這種影響；后者在承認氣候變化的嚴重性、普遍性和不可逆性②的前提下主要考慮人類活動如何適應氣候變化對自然系統和人類系統產生的影響，兩者缺一不可。“減緩與適應并重”一直是我國應對氣候變化工作的基本原則之一，2007年我國發布《中國應對氣候變化國家方案》明確提出了“減緩與適應并重”的原則③，2014年制定的《國家應對氣候變化規劃2014—2020》重申了這一原則并再次強調要將減緩和適應氣候變化的要求融入經濟和社會發展各方面和全過程④。

相對于減緩氣候變化的長期性來說，適應氣候變化是一項更為現實和緊迫的任務⑤，但長期以來我國“適應氣候變化的意識和能力還普遍薄弱”[注]《國家適應氣候變化戰略》，前言，第1頁。。為了增強適應氣候變化的能力，我國在2013年底發布了《國家適應氣候變化戰略》，強調要將適應氣候變化的要求納入我國經濟社會發展的全過程。但相比為了減緩氣候變化而采取的一系列節能減排措施并制定的相關法律法規，我國適應氣候變化的要求和措施還大多停留在政策和規劃層面以及政府推動的某些重大基礎設施建設項目上[注]例如國家林業局出臺《林業適應氣候變化行動方案》，國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合發布《城市適應氣候變化行動方案》等。，且“各類規劃制定過程中對氣候變化因素的考慮普遍不足”[注]《國家適應氣候變化戰略》，第5頁。，如何將其具體化、規范化和標準化將是我國適應氣候變化工作長期而艱巨的任務。

通過考察其他國家和地區應對氣候變化挑戰的實踐可以發現，除了政策層面上的重視，在法律層面上氣候變化因素也日益受到立法者的重視。較早實行環境影響評價(以下簡稱環評)制度的加拿大政府在2003年發布了《氣候變化納入環境影響評估程序：從業者的通用指導》[注]Incorporating Climate Change Considerations in Environmental Impact Assessment:General Guidance for Practitioners (Nov.2003).，要求在環評中評估項目存續期間氣候變化對項目的長期影響，嘗試將氣候變化因素與環評制度結合起來[1]。

歐盟于2014年修改了《建設項目環境影響評價指令》(2014/52/EU)[注]Directive 2014/52/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 amending Directive 2011/92/EU on the Assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (OJ L 124/1,25.04.2014)，其中一項重要內容就是要求在建設項目的環評中加強對氣候變化因素的考量。需要指出的是，本次修改之初歐盟委員會起草的修改草案甚至將“氣候變化”納入了環評的定義，直接將定義中的環境要素“氣候”修改為“氣候變化”。歐洲議會在審議草案時雖然肯定氣候變化是環評的重要內容，但最終并未直接使用“氣候變化”這一概念，而是一方面在前言部分(修訂理由第13條)特別指出氣候變化會造成持續性的環境損害并影響經濟發展，原則性地要求在環評中預測和評估建設項目可能對氣候產生的影響，尤其是溫室氣體排放的后果，以及應對氣候變化的措施；另一方面，指令的附件4——《環評報告書的基本內容》——明確要求在環評報告書中說明建設項目對氣候可能產生的影響(比如溫室氣體排放的種類和強度)以及建設項目應對氣候變化(如極端天氣)的脆弱性。

二、氣候變化對建設項目的影響

氣候變化對建設項目的影響可以分為直接影響和間接影響。直接影響主要是由于氣候變化引起的極端天氣氣候事件對(大中型)建設項目的建設、運行和維護帶來的挑戰。如強降雨事件頻發對城市排水系統和防洪防澇能力提出了更高的要求，高溫熱浪、低溫冰雪和局地強對流天氣等對電力和通信等基礎設施的抗風險能力提出了挑戰[注]政府間氣候變化專門委員會，《氣候變化2014綜合報告》，1.4 極端事件，第53頁。。暴風等大風天氣會對風力發電機的運行和收益產生直接影響[注]Jiricka et al.,Herausforderungen bei der Integration von Kliamwandelfolgen und-anpassung in Umweltvertr?glichkeitsprüfungen-ein Blick auf die Planungspraxis in ?sterreich und Deutschland (English:Chanllenges of Integrating Climate Change Effects and Adaptation into Environmental Impact Assessment-Planning Practice in Austria and Germany),in:UVP-Report 28 (3+4):179 (180).。臺風、風暴潮天氣也會對海岸工程和海洋工程的運營安全產生不利影響。

除了直接影響之外，氣候變化主要通過對建設項目所在地環境要素[注]根據《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 2.1—2016)對“環境要素”的定義，環境要素是指構成環境整體的各個獨立的、性質各異而又服從整體演化規律的基本物質組成，也叫環境基質，通常是指大氣、水、聲、振動、生物、土壤、放射性、電磁等。(如土壤狀況、水資源分布等)的影響而間接影響建設項目的建設和運行[注]《國家應對氣候變化方案》第二部分，二、(二)對森林和其他生態系統的影響。。如強降雨天氣引發的山洪、泥石流和山體滑坡等地質災害對公路、鐵路等基礎設施建設的安全運行和對居民生命財產安全的影響；氣候變化條件下青藏高原多年凍土的變化對青藏公路和青藏鐵路工程穩定性和安全性的影響[2-3]；持續高溫天氣使森林火災的風險增加；海平面上升、海岸帶侵蝕和海水入侵等對海岸帶環境以及海岸工程的不利影響等[注]《國家適應氣候變化戰略》第9、15、16頁。。

由此可見，容易受到氣候變化影響的建設項目主要是鐵路、公路、水路、港口、大中型水利工程等基礎設施建設項目以及防洪、排水、供水、供電、供氣和通信等城市生命線系統；風力發電站、水力發電站等能源項目以及滑雪場、高爾夫球場、濱海旅游等氣候變化敏感脆弱領域的項目。除此以外，位于氣候變化敏感脆弱區域的建設項目還要考慮氣候變化對建設項目周邊生態系統如植被、生物多樣性以及人群健康的影響。

三、將適應氣候變化要求納入建設項目環評的可行性和必要性

綜合考量我國適應氣候變化的政策要求、氣候變化對建設項目產生影響的方式和特點以及建設項目環評的制度設計，無論是直接影響還是間接影響，適應氣候變化的要求都可以通過環評制度較好地納入到建設項目的設計、建設和運行過程中。

(一)規劃環評可以較好地落實適應氣候變化的規劃要求

《國家適應氣候變化戰略》明確規定，要將適應氣候變化的各項任務納入國民經濟與社會發展規劃，作為各級政府制定中長期發展戰略和規劃的重要內容[注]《國家適應氣候變化戰略》第28頁。，并提出考慮在規劃內的“環境和生態影響分析”等篇章中將氣候變化影響和風險作為單獨內容進行分析[注]《國家適應氣候變化戰略》第9頁。。

從規劃環評的適用范圍來看，根據《環境影響評價法》第七條第一款和《規劃環境影響評價條例》第二條的規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門在編制土地利用規劃和區域、流域、海域的建設、開發利用規劃(“綜合性規劃”)以及有關專項規劃的過程中應當進行環評，編寫該規劃有關環境影響的篇章或說明。無論是綜合性規劃還是專項規劃，都應該在各級政府的國民經濟和社會發展規劃的框架以內根據確定的基本原則和重點任務來編制。因此，在規劃環評中進行氣候變化影響和風險評估，是環評法相關規定的題中應有之義，可以較好地承接國民經濟和社會發展規劃中適應氣候變化的相關要求，在完成《國家適應氣候變化戰略》規定任務的同時，并不會過分增加規劃編制機關的負擔。

從專項規劃的覆蓋領域來看，工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游和自然資源開發等“十專項”幾乎涵蓋所有氣候變化脆弱領域[注]根據《國家適應氣候變化戰略》對氣候變化工作薄弱環節的分析以及重點任務的制定，我國現階段的氣候變化脆弱領域包括基礎設施、農業、水資源、海岸帶和相關海域、森林和其他生態系統、人體健康以及旅游業和其他產業。詳見《國家適應氣候變化戰略》第6頁、第9頁以后?！吨袊鴳獙夂蜃兓恼吲c行動2017年度報告》也要求提高農業、水資源、林業、海岸帶、城市建設等重點領域的適應氣候變化能力。。因此，依法應當進行環評的規劃編制機關，尤其是各專項規劃的編制部門，本身就可能處于氣候變化脆弱領域，負有加強相關領域適應氣候變化能力的職責，在規劃編制過程中應當特別注意氣候變化的影響和風險，必要時進行氣候可行性評估并將適應氣候變化的要求納入其中。

從規劃環評和項目環評的關系來看，一方面，根據《環境影響評價法》第十八條的規定，規劃環評的結論應該作為建設項目環評的重要依據，根據《建設項目環境影響評價技術導則》的規定，分析建設項目的選址、選線、性質和工藝路線等是否符合相關規劃、規劃環評結論或者審查意見是環評第一階段“調查分析和制定工作方案”的重要工作內容，也是開展環評工作的前提和基礎[注]《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》，HJ2.1—2016，3.3、圖1。。另一方面，立法和實踐均要求盡量避免建設項目環評和規劃環評內容重復，已經進行的規劃環評包含具體建設項目的，建設項目環評應當根據規劃環評的審查意見予以簡化(《環境影響評價法》第十八條第三款)。因此，如果在規劃環評中進行了氣候變化影響和風險評估并制定或提出了相關領域建設項目的建設標準、規范或意見等，既有利于該要求、標準在具體建設項目中得以落實，也可以減少重復工作，避免建設項目再進行專業性較強的氣候變化影響和風險評估，提高其可操作性和執行率。

(二)建設項目環評的適用范圍可以基本涵蓋氣候變化敏感脆弱領域

即使綜合性規劃或專項規劃缺乏對氣候變化因素的重視，從建設項目環評入手也可以將適應氣候變化的要求納入其中。比較氣候變化敏感脆弱領域和環評適用范圍即可發現，《環境影響評價法》適用范圍內的建設項目種類，尤其是可能對環境造成重大影響、依法應當進行環評并編制環評報告書或報告表的建設項目的種類基本可以涵蓋《國家適應氣候變化戰略》所認定的氣候“脆弱領域、脆弱區域和脆弱人群”以及由此確立的重點任務領域：基礎設施、農業、水資源、海岸帶和相關海域、森林和其他生態系統、人體健康、旅游業和其他產業。在2017年修訂的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中，容易受氣候變化影響的鐵路、公路和水路等基礎設施建設項目屬于第49項“交通運輸業、管道運輸業和倉儲業”，容易受極端天氣氣候事件影響的城市生命線系統分別規定在第31項(電力、熱力生產和供應業)、第32項(燃氣生產和供應業)和第33項(水的生產和供應業)中，第46項是水利工程，旅游業等屬于第40項(社會事業與服務業)；另外，如第47項農業、林業、漁業和第48項海洋工程也都屬于氣候變化重點任務領域。至于生態系統和人體健康，環境影響評價本就要求在環評報告中分析、預測和評估建設項目對生態系統、生物多樣性和人體健康的影響并提出相應預防和減緩不利影響的措施。因此，即使沒有進行規劃環評或者規劃環評中沒有相關要求，如果規定某些位于氣候變化脆弱區域或屬于氣候變化脆弱領域的(大中型)建設項目在進行環評時應當在一定條件下進行氣候變化影響和風險評估，落實適應氣候變化的要求，并且在范圍上基本可以覆蓋目前確定的適應氣候變化重點任務領域。

(三)環評的參與主體具有承擔適應氣候變化任務的優勢

從參與主體來看，環評各參與方具有將氣候變化的要求納入環評的便利條件。建設單位作為建設項目的負責人承擔環保主體責任，既負有建設項目適應氣候變化的注意義務，也熟知各項工程技術標準和建設項目的具體情況，便于將適應氣候變化的要求納入建設項目的設計、建造和運行各個階段。環評報告的編制單位——環評機構和人員——了解建設項目的基本情況以及項目所在地周邊環境的狀況，熟知各種污染物排放標準和環境質量標準，是分析建設項目面對氣候變化的脆弱性以及提出相關建議和意見的理想人選。環評報告的審批部門是環境保護主管部門，負責編制本行政區域內環境保護規劃，了解當地的環境質量現狀和環境保護目標。在2018年3月國務院機構改革之前，環境保護主管部門雖然不是應對氣候變化的主管部門，但作為本行政區域內統一監管環境保護工作的部門，與氣候變化的主管部門——發展改革部門——在項目審批以及相關環保領域有密切合作，具有環境保護管理方面的專業知識和經驗。2018年8月國務院生態環境部“三定”方案將負責應對氣候變化工作納入生態環境部的職責范圍，更加有利于該部門在戰略環評、規劃環評和建設項目環評3個層面統籌考量氣候變化因素。而且生態環境部門與其他氣候變化相關部門和機構如氣象部門、環境科學研究機構等在環境監測與預警、環境基礎科研等方面具有廣泛的業務聯系或組織機構上的關聯，有助于其承擔起審查建設項目氣候變化的脆弱性和適應能力的責任。

(四)環評的制度設計為其納入氣候變化因素提供便利條件

首先，從信息基礎來看，進行氣候變化影響和風險評估既需要建設項目周邊環境的基本信息也需要建設項目的基本情況，這些都可以在環評程序中獲得。根據《環境影響評價法》第十七條第一款第(一)、(二)項的規定，建設項目的環境影響報告書應當包括建設項目的概況和建設項目周圍環境現狀，這為分析氣候變化影響提供了良好的信息基礎和便利條件。前者主要由建設單位提供，后者主要由環評機構根據一定時期內的環境監測資料、背景調查資料等，結合現場調查和測試進行調查、分析和評估[注]《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》HJ 2.1—2016,5.1.。如果氣候變化影響和風險評估由其他機構單獨進行，至少在信息搜集方面意味著大量的重復工作。

其次，從公眾參與的便利性來看，環評制度也是將二者結合的極佳工具。考察建設項目整個審批程序，環評制度是公眾參與的法定途徑，在環評報告書編制階段和審批階段都規定了公眾參與的程序，要求建設單位和審批單位應當依法征求有關單位、專家和公眾的意見。氣候變化影響和風險評估具有高度的科學性和專業性，不論是環評機構還是環境保護主管部門都難以單獨完成，需要征求經濟、氣象、農業、林業、水利、城建、海洋等相關部門、科研單位和專家意見并充分考慮當地居民和環境保護團體等的意見和建議。環評相關法律法規對公眾參與的詳細規定[注]除了《環境影響評價法》第二十一條、《建設項目環境保護管理條例》第十五條、《規劃環境影響評價條例》第十三條對公眾參與的原則性規定之外，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(環發〔2006〕28號)對建設項目環境影響評價中的公眾參與程序做出了專門的規定。《“十三五”環境影響評價改革實施方案》進一步提出要制定《建設項目環境影響評價公眾參與辦法》，探索更有效和可操作的公眾參與模式。為氣候變化影響和風險評估的科學性和信息來源的廣泛性提供了法律保障。

最后，從建設項目的審批體制來看，環評制度也有利于將適應氣候變化的要求融入建設項目的設計、建造和運行全過程。雖然2017年《建設項目環境保護管理條例》將建設項目環境影響報告書、報告表的審批時間由可行性研究階段調整為開工建設前，取消了環評前置，實行與其他審批事項的并聯，但是環評許可依然是取得建設項目施工許可證的前提條件，在整個建設項目審批和建設過程中占據重要地位，同時住建部門熟知建設工程的設計和建造標準，有利于監督和保障重特大建設項目落實適應氣候變化要求。

(五)現行的其他環境管理制度難以承擔適應氣候變化的任務

除了環評制度以外，現行的其他與氣候變化有關的環境管理制度難以承擔起評估氣候變化影響和風險并提出相應的適應措施的任務。已經在我國實施的清潔發展機制和碳排放權交易制度旨在控制和減少溫室氣體排放量，屬于減緩氣候變化而非適應氣候變化方面的措施。

在建設項目的報建審批過程中還有一項制度與應對氣候變化相關，即氣候可行性論證制度。為了規范氣候可行性論證活動，中國氣象局在2008年制定發布了《氣候可行性論證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，規定城鄉規劃、大型基礎設施建設項目以及大型太陽能、風能等氣候資源開發利用建設項目都需要進行氣候可行性論證，以避免或者減輕規劃和建設項目實施后可能受氣象災害、氣候變化的影響或者可能對局地氣候、生態產生的影響(《辦法》第一條)。《氣象法》第三十四條第一款也有相關規定。在國務院簡政放權、轉變政府職能的背景下，國務院發文將“重大規劃、重點工程項目的氣候可行性論證”列為投資項目報建審批“涉及安全的強制性評估”事項[注]《清理規范投資項目報建審批事項實施方案》(國發〔2016〕29號)。，為了適應這一變化，中國氣象局于2016年啟動了修訂工作[注]關于《氣候可行性論證管理辦法》(修改征求意見稿)說明，第1頁。。

雖然氣候可行性論證包含了適應氣候變化的內容，但它并不能完全滿足適應氣候變化的要求。首先，適用范圍不明確，《辦法》第七條第一款對適用范圍的規定大多使用“重點”領域、“重大”基礎設施、“大型”工程建設項目等不確定性概念且缺乏具體的實施細則或項目名錄；即使是被列為“涉及安全的強制性評估事項”的重大規劃和重點工程項目的氣候可行性論證，也只是規定“具體目錄由國務院氣象主管機構會同有關部門另行制定并公布”，導致其可操作性不強，這是氣候可行性論證目前實施率不高的重要原因。而《建設項目環境影響評價分類管理名錄》對建設項目的種類和規模有明確的劃分且有對應的環評要求，而且該名錄隨著國民經濟和社會發展進行動態更新，有利于建設單位明確義務。其次，除了某些重大規劃和重點工程項目的氣候可行性論證因被納入“涉及安全的強制性評估事項”而屬于強制性義務，對于其他規劃和建設項目而言，氣候可行性論證仍以技術服務為主，不是行政許可[注]在《清理規范投資項目報建審批事項實施方案》發布之前，部分省市將氣候可行性論證列為行政審批事項，但是這一文件取消了此項規定，如海南省氣象局取消氣候可行性論證行政審批事項。，不屬于建設單位的法定義務，這是目前氣候可行性論證實施率低的主要原因。最后，即使進一步明確了氣候可行性論證的適用范圍，其也主要適用于重大規劃和建設項目，對于其他大量中小型的規劃和建設項目而言雖然不需要專門進行氣候可行性論證，但也并不意味著不需要考慮氣候變化的因素，這部分規劃和建設項目只能通過環境影響評價將氣候變化因素納入其中。

綜上所述，由于與規劃環評的緊密關系，建設項目環評便于承接和落實規劃環評中關于適應氣候變化的要求，適用范圍廣，基本能夠涵蓋氣候變化脆弱領域的建設項目種類，且《建設項目環境影響評價分類管理名錄》可以通過動態調整適應氣候變化領域的發展要求。環評制度在參與主體、信息基礎以及公眾參與等方面具有進行氣候變化影響和風險評估的天然優勢和便利條件，環評在整個審批程序中的地位和作用也有利于生態環境部門和建設部門告知、審查和監督建設單位落實適應氣候變化的要求。

而且與減緩氣候變化相比，適應氣候變化更適宜被納入環評，因為環評主要適用于新建、改建和擴建的建設項目，適應氣候變化的設計標準和技術要求容易被納入。減緩氣候變化的主要任務在于控制和減少溫室氣體排放，排放溫室氣體的企業或建設項目很多已經建設完成并投入運行，無需再進行環評。簡而言之，從時間范圍上講，環評只適用于擬建的項目，而非已建的項目，對于減緩氣候變化的要求而言其適用范圍有限。所以，將適應氣候變化的要求納入經濟社會發展全過程，尤其是落實到具體的建設項目上并使之制度化和規范化，不僅可以通過環評制度予以實現，而且在現行的環境管理制度中只能通過環評制度才能達到最大程度和實現最高效率。

四、將適應氣候變化要求納入現行環評制度面臨的挑戰

(一)法律基礎薄弱

我國目前實施的環評法律法規中并沒有將氣候或氣候變化因素明確規定為環評的評價要素?！董h境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》和《規劃環境影響評價條例》均未對環評中的“環境”概念做出定義，《環境保護法》第二條對環境的定義也未將“氣候”或“氣候變化”這一因素包括在內。與之不同，歐盟的環評指令以及歐盟成員國如德國的《環境影響評價法》對環評的定義均采取了概括式和列舉式相結合的定義模式，并在定義中明確列舉了“氣候”這一環境要素。以2014年新修訂的歐盟環評指令2014/52/EU為例，指令第3條第1款對環評的定義中第(a)—(e)項列舉了環評需要考慮的環境要素，其中第(c)項包括了“空間、土地、水、大氣和氣候”。

雖然法律和行政法規均未明確將“氣候”或“氣候變化”因素規定為環境要素，但是如果擴大考察范圍，“氣候”也應該屬于環評范圍內的環境要素。根據《環境影響評價法》第八條第一款第(二)項的規定，環評報告書的內容包括建設項目周邊環境現狀，這里的環境不僅指土壤、大氣、水和生態環境，也應該包括氣候環境?！陡＝ㄊ獙夂蜃兓瘜嵤┓桨浮穂注]《福建省應對氣候變化實施方案》閩政辦〔2008〕68號。要求各級各有關部門“在經濟建設和重大項目安排中，要充分考慮到氣候變化的影響，把氣候環境論證和評估作為可行性研究的重要組成部分”。《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》(HJ2.1—2016)規定對環境現狀的調查與評價包括對自然環境現狀的調查，內容之一就是氣候與氣象(5.3.1)。除了總綱以外，氣候變化脆弱領域的行業建設項目環評技術導則，如基礎設施建設領域的《環境影響評價技術導則 城市軌道交通》(HJ453—2008，6.1.4 f))、《環境影響評價技術導則 輸變電工程》(HJ24—2014，6.2.4)以及《環境影響評價技術導則 水利水電工程》(HJ/T88—2003，3.4.2)等[注]根據《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》(HJ2.1—2016)的規定，我國建設項目環境影響評價技術導則體系由總綱、污染源源強核算技術指南、環境要素環境影響評價技術導則、專題環境影響評價技術導則和行業建設項目環境影響評價技術導則等構成(條目3.2)。此處主要在行業建設項目環境影響評價技術導則中結合《國家適應氣候變化戰略》中確定的氣候變化敏感脆弱領域進行分析和對比。都明確規定氣候與氣象屬于建設項目周邊自然環境的調查和評價內容。除了建設項目環境影響評價導則以外，《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 130—2014)也明確規定環境現狀調查內容包括氣候與氣象(6.2.1)。由此可見，氣候環境作為環境影響評價意義上的“環境”要素之一在技術導則層面是被普遍承認的。

雖然環評技術導則在環評實踐中發揮著重要的作用，但只是國家環境保護標準。我國環境保護基礎性法律以及環評法律中“氣候”這一環境要素的缺位不僅使我國對“環境”的定義有所缺失，而且使得將應對氣候變化要求納入環評缺乏強有力的法律基礎。

(二)與環評的目的不完全一致

環境影響評價的目的是分析、預測和評估建設項目建設中和實施后可能對環境造成的(重大不利)影響并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。從該意義上講，建設項目對區域氣候以及氣候變化可能產生的影響毫無疑問屬于環評的范圍，但這屬于減緩氣候變化的內容。適應氣候變化則是要求在分析和評估氣候變化對建設項目及其周邊環境可能產生的影響的基礎上，確定建設項目面對氣候變化的脆弱性并提出相應的適應措施，這實際上是兩個不同的方向?，F行的環評制度能否解決這一沖突？歐盟環境影響評價指令就是通過特別規定要求考慮“建設項目應對氣候變化的脆弱性”這種增加環評內容的方式來強調適應氣候變化的重要性。

(三)與現行環評制度的內容不完全融合

前文提到，氣候變化對建設項目的影響包括直接影響和間接影響，要分析間接影響就要分析氣候變化對項目周邊環境要素的影響，即周邊環境要素在氣候變化趨勢下可能產生的變化，如水資源分布狀況、凍土層、大氣環境以及生物多樣性等的改變，這與擬議的建設項目并無直接的關系，屬于所謂的“基線情景”(baseline scenario)，它要求建設單位在環評報告中分析和評估項目所在地周邊環境在不實施擬議項目的情況下的發展變化，這正是目前環評制度中一個頗具爭議的熱點。我國現行的環評制度并未要求分析“基線情景”，但是如果考察域外環評制度的發展，這一要求在2014年修訂的歐盟《環境影響評價指令》(2014/52/EU)中已經得到體現。根據指令修改原因第31項的說明、第5條第1款第(f)項的規定以及附件4(《環評報告書的基本內容》)第3條的規定，在現有的環境信息和科研成果的基礎上，在可承擔的范圍以內，環評報告應該對建設項目所在地的環境狀況在不進行擬議項目情況下的發展變化進行概述[注]2014/52/EU am 25.4.2014,OJEU,L 124/5,10 and 17.。這一規定雖然在環評指令修改草案頒布之初即受到歐盟各成員國的激烈批評，但最終歐盟委員會還是堅持了自己的觀點，只是增加了限制性條件，要求“根據現有的環境信息和科研成果并在可承擔的范圍內”進行。

這一要求并非歐盟的創新，早在2011年香港高等法院在香港市民朱綺華訴香港環保署一案中就對此問題有過爭議[4]。朱綺華以港珠澳大橋香港段的環評報告書中的空氣質量影響評估部分沒有提供不修建大橋情況下的空氣質量報告為由將香港環保署訴至高等法院，高等法院在判決中認同了原告提出的理由，認為被告應該在環評報告書中提供不修建兩段公路的空氣質量發展狀況的信息，但是高等法院的上訴庭又在隨后的判決中否定了這一結論，認為現行的《環評條例》并未有此要求，因此它不屬于環評的內容[注]判決文書：CACV 84/2011,No.33-36：http://legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/ju_frame.jsp?DIS=78373&currpage=T.。

如果能在環評報告中適當引入“基線情景”的規定，那么就能通過分析和預測項目周邊環境要素在氣候變化趨勢下的改變來分析氣候變化對建設項目的間接影響。但是進行基線情景分析會增加建設單位的負擔，很多環評機構也沒有相應的資質和能力來進行此項工作，而且氣候變化的時間單位通常較長(如50～100年)，有些建設項目的設計使用壽命并沒有那么長，因此是否有必要和有可能在我國現行的環評制度中引入基線情景分析還需要進一步考察和論證。

(四)缺乏當地的氣候變化影響與風險評估資料

要分析和評估氣候變化對建設項目可能產生的影響，除了需要掌握建設項目的基本情況和周圍環境的現狀之外，重要的是需要當地氣候變化評估資料，包括當地氣候變化的趨勢、程度和影響范圍等，據此來確定氣候變化對建設項目的直接影響和間接影響，在此基礎上提出適應氣候變化的建議和措施。如果缺乏相關的氣候變化評估資料，卻要求建設單位或環評單位進行氣候變化的影響和風險評估并不現實，他們不可能也不應該承擔起氣候變化基礎科研的任務。

我國目前缺乏區域性的專門的適應氣候變化方案以及區域性的氣候變化影響評估資料?！秶疫m應氣候變化戰略》要求各級政府在制定中長期發展戰略和規劃時納入適應氣候變化的各項任務，并制定各級適應氣候變化方案[注]見《國家適應氣候變化戰略》第五部分“保障措施”第(一)項“完善體制機制”第2條。。這項任務目前主要停留在省級行政單位，各省、自治區和直轄市紛紛在應對氣候變化方案中專章規定了適應氣候變化的內容和措施，福建省還專門制定了《福建省適應氣候變化方案》[注]《關于印發福建省適應氣候變化方案的通知》，閩發改區域〔2014〕833號，2014年12月31日。。在自然科學成果方面，我國除了定期發布《國家氣候變化評估報告》以外，還陸續進行了區域和流域的氣候變化影響評估工作[注]國家氣候中心依托中國氣象局氣候變化專項支持，會同其他部門、機構和專家學者，編寫和出版了“流域/區域氣候變化影響評價報告叢書”，包括《云南省氣候變化影響評估報告》(2011)、《鄱陽湖流域氣候變化影響評估報告》(2011)、《長江三峽庫區氣候變化影響評估報告》(2011)、《海河流域氣候變化影響評估報告》(2012)、《淮河流域氣候變化影響評估報告》(2012)、《松花江流域氣候變化影響評估報告》(2013)、《塔里木河流域氣候變化影響評估報告》(2014)。除此以外，國家氣象局陸續發布了東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北、新疆等8個區域氣候變化評估報告并發布在中國氣象網上，如第一期“華東區域氣候變化評估報告”：http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2013zhuant/20130620/index.html， 最后訪問日期2017年10月16日。另有陳曉光、張存杰：《西北區域氣候變化評估報告》，中國科學技術出版社2013年版。，但多以區域和流域為基本單位，以省、自治區和直轄市為單位的偏少；不少科學研究又以階段性成果居多[5-7]， 缺少比較權威的、長期跟蹤研究和定期發布的成果，具有一定的科學上的不確定性。但是，建設項目在進行氣候變化適應性或氣候可行性研究過程中需要的氣候變化影響評估的資料應該具有較高的確定性和具體性，與建設項目周邊環境相關，空間尺度不能太大。因此，要在環評過程中進行建設項目氣候脆弱性評估并提出相應的適應措施和建議需要以區域氣候變化影響評估為基礎，以區域氣候變化適應方案為指導，如果兩者都欠缺，無論環評機構還是建設單位都難以承擔起進行區域氣候變化影響和風險評估的任務。

(五)科學研究的不確定性

即使具備區域氣候變化影響評估的科學研究報告，在使用科研報告的結論時環評機構也面臨無法回避的問題——氣候變化影響和風險的不確定性。政府間氣候變化委員會(PICC)在發布的報告中也承認并專門說明了其研究成果的科學不確定性并對結論的可信度進行了區分和標識[注]IPCC《氣候變化2014綜合報告》第37頁。。即使是權威機構發布的研究報告，針對同一個問題前后也可能出現不同的結論或對結論不斷進行修正[注]比如《第三次國家氣候變化評估報告》顯示，近百年來(1909—2011)中國陸地區域平均增溫0.9～1.5℃，高于《第二次國家氣候變化評估報告》平均增溫0.5～0.8℃的結論。。氣候變化影響時間、地點和程度上的不確定性會使環評機構難以確定由于氣候變化而引起的建設項目周邊環境的變化并據此提出相應的適應措施，因此，根據何種標準來決定是否采用以及采用哪些研究結論是環評機構在進行氣候變化影響評價過程中的又一大難題。

(六)缺乏氣候變化影響評估的相關技術導則

即使有區域氣候變化影響評估資料和區域適應氣候變化方案，在具體的建設項目氣候脆弱性評估中也需要具體的、可操作的技術導則和評估方法。國家氣候中心氣候變化影響評估部于2009年11月發布了《氣候變化影響綜合評估辦法(2.0版)》部分填補了這一空白。雖然2014年新修訂的《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ130—2014)將氣候因素納入規劃環評的環境要素，但并沒有給出明確的評價指標和評價方法[8]。

五、將適應氣候變化因素納入環境影響評價制度的路徑

雖然將適應氣候變化融入環評面臨著上述種種困難和挑戰，但我們更應該看到環評制度在納入氣候變化要求方面的優勢和巨大潛力[8]。通過規劃環評和項目環評可以將適應氣候變化的要求以政策—規劃—建設項目的路徑“納入我國經濟社會發展的全過程”[9]。綜合考察其他國家和地區的相關經驗，我國可以在環評法律體系中有條件分層次地規定適應氣候變化的相關要求。

(一)在我國現行環評法律體系中逐步規定與氣候變化相關的內容

我國目前的環評法律體系主要是由《環境影響評價法》(2003、2014)以及兩個部門規章《建設項目環境影響評價條例》(1998、2017)和《規劃環境影響評價條例》(2006)組成。由于氣候或氣候變化因素均未在其中有所體現，導致將氣候變化因素納入環評缺乏有力的法律基礎。因而，可以酌情考慮在《環境保護法》對“環境”的定義中增加“氣候”這一環境要素，在環境保護基礎性法律中承認“氣候環境”也屬于受法律保護的環境的一部分，或者至少在《環境影響評價法》中原則性地規定加強對氣候變化因素的重視并提出相應的適應措施，然后再根據項目環評和規劃環評在應對氣候變化中的不同任務和功能分別在兩個部門規章中作出差別性的但互相關聯的規定。

(二)在規劃環評法律中規定氣候變化的相關內容

根據《國家適應氣候變化戰略》的規定，首先，應該把適應氣候變化的各項任務納入各級政府的國民經濟和社會發展規劃。其次，在屬于《環境影響評價法》規定的綜合性規劃(第七條)和專項規劃(第九條)中根據本省的實際情況制定相應的應對氣候變化方案或者在綜合性規劃中包含氣候變化影響和風險評估相關內容，尤其是位于氣候變化敏感脆弱地區的省份。目前，大多數省份都發布了本省(自治區、直轄市)的節能減排和控制溫室氣體排放的規劃或者工作方案，但這屬于減緩氣候變化方面的內容；廣東省、哈密市等省市制定了應對氣候變化的方案，包含了適應氣候變化的內容[注]詳見中國氣候變化信息網：http://www.ccchina.gov.cn/list.aspx?clmId=60&page=0，最后訪問時間為2017年11月15日。，福建省則專門制定了《福建省適應氣候變化方案》。

各市、縣需要將省級政府在應對氣候變化方面的要求落實到當地的經濟和社會發展規劃中來，并且根據《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的規定，在“一地、三域和十專項”規劃中針對當地的氣候變化脆弱區域、脆弱領域和脆弱人群提出相應的適應措施。

(三)在建設項目環評法規中納入適應氣候變化的要求

首先，可以考慮在《建設項目環境保護管理條例》對環評報告書內容的規定中增加關于氣候和氣候變化的內容。其次，強化規劃環評和項目環評在氣候變化方面的聯動機制，在氣候變化方面引入“區域環評+環境標準”的模式，即在氣候變化敏感脆弱區域和領域進行的規劃環評中進行氣候變化影響和風險評估，制定相關建設項目適應氣候變化的環境保護標準和要求，建設項目只需要審查其是否符合規劃的標準和要求即可。再次，加強建設項目環評與其他環境管理制度在氣候變化方面的合作，構建完善的適應氣候變化環境管理的措施體系。例如根據《氣候變化可行性論證管理辦法》的規定，已經進行了氣候變化可行性論證的規劃和建設項目不再需要進行氣候變化影響和風險評估。最后，在《建設項目環境影響評價分類管理名錄》第三條“環境敏感區”的范圍中可以增加氣候變化敏感脆弱區域，將目前已經確定的氣候變化敏感脆弱區域與建設項目環評中的“環境敏感區”協調統一起來，將來在此區域內新建、改建和擴建的建設項目就有義務在環評中考察氣候變化因素。

(四)在環評技術導則中將氣候變化影響和風險評估標準及方法進一步具體化

《建設項目環境影響評價技術導則》在我國環評實踐中起著重要的作用。我國環評技術導則體系除了總綱以外主要由行業技術導則和環境要素技術導則組成，行業技術導則有部分屬于氣候變化“脆弱領域”，例如城市軌道交通和水利水電，可以在這部分導則中進一步明確建設項目適應氣候變化的要求，將該類項目進行氣候變化影響和風險評估的條件、標準和技術方法具體化；環境要素技術導則主要解決氣候變化對建設項目間接影響的問題，通過分析氣候變化對建設項目周邊環境要素的影響來評估建設項目的氣候變化脆弱性并提出相應的適應措施。將適應氣候變化的要求在不同的技術導則中予以有區別的規定也有利于把適應氣候變化工作有針對性地、分階段地推進，突出氣候變化脆弱區域和領域這一重點。而且，技術導則的修改更為靈活，更有利于將氣候變化的科學研究成果體現其中。

六、結語

我國屬于受氣候變化影響嚴重的國家，正在積極參與全球氣候治理，相對于減緩氣候變化的長期性和階段性，適應氣候變化更具有現實性和緊迫性，加強適應氣候變化意識、提高氣候變化適應能力是我國經濟發展和城鄉建設的現實需求。環境影響評價制度作為綜合性、源頭性的預防環境污染的管理制度具有進行氣候變化影響和風險評估以落實適應氣候變化要求的制度優勢和便利條件，雖然面臨理論挑戰和現實困境，但是從技術層面都可以得到解決，并且已經有其他國家或地區的有益經驗可資借鑒。將氣候變化因素納入環評制度應該從現實出發，以《國家適應氣候變化戰略》為依據，有條件分階段地在法律、行政法規、規章和各項技術導則中進行規定，既滿足適應氣候變化的現實需求，也不過分加重建設單位、環評部門和審批單位的負擔，合理進行制度設計，讓環評制度真正發揮其在環境保護領域的預防作用。