交通綜合體投融資建設與管理
——中國城市交通發展論壇第21次研討會

毛建華，趙鵬林，景國勝，鮑 風，朱曉兵，陳小鴻

(1.廣州地鐵集團有限公司，廣東 廣州 510220；2.深圳市城市軌道交通協會，廣東 深圳 518000；3.廣州市交通規劃研究院，廣東 廣州 510300；4.香港鐵路有限公司，香港 999077；5.西南交通大學(上海)TOD研究中心，上海 201107；6.同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院，上海 201804)

廣州市軌道交通樞紐綜合體3300年發展回顧與展望

廣州市在建地鐵322 km，預計到2023年總里程達843 km，到2025年總里程為1 000 km。在粵港澳大灣區的格局中，地鐵、城際和高鐵將會實現網絡化運營。通過廣州市地鐵客流預測動態模型，分析整個網絡的職住比、客流密度等，為樞紐綜合體預留空間，同時保障公共服務設施落地。粵港澳大灣區概念提出后，為實現地鐵、城際、高鐵三網融合，構建大灣區一小時交通圈，未來需建立三網融合后的客流預測動態模型，以便更好地指導線網規劃和建設規劃。

國際綜合交通樞紐與城市空間發展

國際綜合交通樞紐集商貿中心、交往中心、科技產業、創新中心于一體，其交通組織的動線、節點是很重要的一部分。國際綜合交通樞紐也是城市間互相滲透的紐帶。城際軌道交通至少要進入城市中心區的邊緣區域，在城市中心級和區域中心級，甚至是組團中心級互聯互通，這是樞紐網絡化中的“金字塔”結構。

國際綜合交通樞紐要以人為本。在培養人才的同時，打造人才流動生態圈，也為人提供多樣的生活方式。交通樞紐規劃應該以交通規劃為主線，組合城市規劃和產業規劃，為人的出行方式和生活方式提供解決方案。

廣州市地鐵樞紐綜合體發展的4個階段

1.0 時期：“3300 億項目”土地為地鐵建設籌資階段

1980年廣州地鐵籌建之初即學習香港，擬采用地鐵+物業的形式籌集地鐵建設資金，推動城市空間與地鐵同步發展。1992年市政府統籌地鐵沿線，選取28 個融資地塊、9 個安置房地塊以及1 個培訓地塊，因計劃總籌措資金30 億元，故稱“30 億項目”。廣州地鐵集團把融資地塊納入地鐵紅線選址范圍并實施征拆，同時以公開招商的方式，引入境外資金并成立項目公司負責地塊的綜合開發。2006—2010年，廣州市新開通軌道交通152 km，累積通車里程達到207 km。截至2018年，“30億項目”已開發11處，合計征地面積14.3 hm2。

2.0時期：“550000 億項目”土地為地鐵建設籌資階段

為了適應城市空間發展和居民出行需要，《廣州市城市軌道交通第二期建設規劃(2010—2018年)》提出在原線網的基礎上再建設229 km 軌道交通線路，軌道交通建設資金需求高達1 200 億元。歷經3年的研究，2012年廣州市政府辦公廳印發了《廣州市推進軌道交通沿線土地和物業開發工作方案》和《2012—2016年廣州市軌道交通沿線土地儲備規劃(首批)》(穗府辦函[2012]172號)，“十二五”期間計劃建設20個車站綜合體和8個車輛段綜合體，土儲規模439萬m2，開發規模1 348 萬m2，共計融資目標500 億元，稱“500 億項目”。 至 2018年 12月底，“500 億項目”任務地塊已經完成出讓7 宗，累計完成土地出讓面積126.23 hm2，實現出讓收入397.99 億元，預計可籌集建設資金205.61億元，資金任務完成率為41.12%。

3.0 時期：新一輪3333個樞紐綜合體階段

2017年3月，國家發展改革委批復了《廣州市城市軌道交通第三期建設規劃(2017—2023年)》，同意廣州市再新建258 km軌道交通線路，新線網投資為2 196 億元，連同存量在建線路共計投入3 422億元。

為優化沿線土地利用、籌集軌道交通建設資金，創新軌道交通投融資模式，廣州市發展改革委牽頭編制《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則(試行)》，對場站綜合體及周邊綜合開發的概念、方案編制、審查、土地征收與供應、項目管理、土地儲備、開發收益管理提出全面指導。廣州市“十三五”期間完成25 個一般地塊樞紐綜合體和8 個車輛段樞紐綜合體建設，計劃在樞紐綜合體一級出讓與二級開發中籌集資金1 481 億元，稱為“33 個樞紐綜合體項目”。

2018年11月30日，首個“33個樞紐綜合體項目”22 號線陳頭崗車輛段以土地出讓配建形式成功出讓，用地面積24.8 hm2，可開發計容建設面積58.34 萬m2，土地出讓金63.69億元，節省建設資金17.26億元，預計取得一級土地收益25.6億元。

4.0 時期：創新思路的多贏發展模式

經濟新常態大環境下的房地產行業總體平穩發展，隨廣州多中心組團的樞紐型網絡城市的擴張，結合政策性的擴容提質、產城融合、完善公共服務等要求，未來將采用“地鐵+”的TOD 開發模式，推動城市擴張，分享發展紅利。具體來說，從單一財政注資擴展到資本金加多元融資、從軌道交通建設擴展到城市基礎設施建設、從軌道交通運營擴展到城市公共服務提供的轉變，發揮市區聯動和政企合作的同時，強調資源整合和城市合伙制，也更好地黏著地鐵資源：人流、物流、現金流和信息流。

未來，廣州地鐵集團將發揮市屬國企大平臺的優勢，整合市國資資源，打造廣州地鐵商業經營、文化創意、科普教育、健康護理、社區服務等多個領域的品牌，創新廣州地鐵特有的用地整理、規劃統籌、資金平衡的TOD開發模式，引領行業發展。

廣州市地鐵樞紐綜合體建設與投融資管理

在目前一級土地開發階段，廣州地鐵集團更多是在做地鐵沿線土地整備、規劃策劃、控地拿地等工作，前瞻性做好規劃方案，結合公共交通出行做好公共服務配套等增值服務，并將土地出讓規劃條件定好。

未來，廣州地鐵集團房地產事業發展戰略是強一級、優二級、提三級，二級、三級讓更多專業開發商合作伙伴來做，應對二級開發的銷售壓力和物業持續經營的壓力，廣州地鐵集團扮演的是地產當中的財務投資者，不一定要操盤。例如，廣州市西朗綜合交通樞紐車輛段舊改項目、白鵝潭樞紐及周邊土地地下空間開發項目、地鐵一號線長壽路地塊歷史保護開發項目。再如結合12 號線、13號線打造白云區濱江科技帶的串珠式發展，兩個車輛段和若干個車站形成產城融合的城市新組團。

粵港澳大灣區兩網一體化與樞紐綜合體

粵港澳大灣區總面積5.6萬km2，人口7 000萬人，2017年經濟總值已達到10 萬億元人民幣。香港、澳門服務業發達，珠三角9 市已初步形成新興產業、先進制造業和現代服務業為主的經濟產業結構，經濟實力雄厚、發展潛力巨大。

粵港澳大灣區城際軌道交通線路已建成項目3 個，運營總里程327 km、總投資額761 億元(廣珠城際、廣佛肇城際、莞穗城際)；在建項目7 個，總里程約310 km，總投資額1 288 億元。近期擬加快實施穗莞深城際琶洲支線、廣清城際廣州至廣州北段，約43 km，上述項目預計2025年前建成，總運營里程達到692 km。

廣州地鐵集團2019年籌備運營3條粵港澳大灣區城際線，助力粵港澳大灣區一體化發展。未來的大灣區將是軌道交通上的大灣區，大灣區人民的城市生活考量尺度會更大，越來越多的人將跨市通勤，這就對粵港澳大灣區軌道交通網絡建設提出了新要求。粵港澳大灣區的城市群化也要求新概念TOD開發。新概念TOD 可能的特點有：高速、大站距的快速軌道交通支撐城鎮走廊、三網融合支撐大灣區協同發展、城際樞紐成為新城鎮組團中心等。未來，大灣區軌道交通線網要互聯互通，大灣區城市之間要互相滲透，一張網、一張票、一小時生活圈，隨著基礎設施的進一步完善，以及內地與香港、澳門在制度與文化上的進一步交流溝通，大灣區將形成效率更高的資源配置體系，整體經濟的對外開放程度將進一步擴大。

(毛建華)

深圳軌道交通TOD實踐

城市軌道交通是公共交通的主干線，直接關系到城市居民的出行、工作、購物和生活。軌道交通的便利吸引人口向交通樞紐和軌道交通車站附近聚集，也引發城市功能向交通沿線匯集。在市場經濟的作用下，交通和城市功能的結合成為城市中一個個經濟中心。這個現象形成規律，引起各城市的關注。深圳市也不例外，希望地鐵既能緩解既有城市交通壓力，又能引導城市發展和調整城市布局。以這個目標為導向，軌道交通開始逐漸融入經濟、社會發展及文化等因素，形成了新的軌道交通個性。隨著新的車站、線路不斷地投入使用，市民的生活、生產方式越來越與軌道交通密切相關，形成了建地鐵就是建城市、地鐵就是城市的概念。城市軌道交通的建設可以帶動城市沿軌道交通廊道發展，促進城市繁榮，這是TOD的概念。

軌道交通建設需要大量的資金，運營以后更需要足夠、可靠的收入保證高水平安全運營。為使地鐵財務基本平衡、保持可持續發展態勢，地方政府和軌道交通企業必須解決這些難題。考慮到政府財政支持的不確定性，需要將軌道交通帶來的外部溢出效益反哺軌道交通建設和運營。深圳地鐵在建設初期就重點關注了TOD開發建設方式問題。

政府希望TOD 緩解城市交通擁堵的同時重塑城市風貌，企業希望TOD 帶來建設資金和穩定的物業收入保證安全運營，這些因素促成了深圳市從TOD 的理念變成了TOD的實踐。盡管軌道交通建設與城市建設有專業上的區別，加上二者投資主體不同，深圳市的TOD還是艱難起步了。

深圳地鐵建設和TOD實踐是在國內外城市的經驗基礎上發展起來的，北京、香港、廣州、日本等城市都提供過許多寶貴經驗。

第一期地鐵建設和TOD 就是同步開展。既有純公共建筑(羅湖樞紐、皇崗口岸)，也有純商業開發，還有結合人防工程開展(福華路地下商業街)，超過70%的車站用地都進行了開發。一期的建設開發為二期建設預留了線路和商業開發的接口(市民中心站、世界之窗站)，由于當時規劃政策限制，車輛段上蓋(竹子林)建成也未獲準開發是個遺憾。所有的開發基本上是圍繞著地下空間進行。實踐證明，這一期開發完善了城市功能(過街通道、公共廁所)，取得了可喜的商業收入(福華路地下商業街)，為今后TOD 開發和后續線路的建設積累了經驗教訓，讓政府與企業看見了理想實現的曙光。

在一期TOD 試水之后，深圳市在第二期地鐵建設中對TOD 如何開展進行了系統籌劃，將5 條線路進行調整，使任何一條線路都可以與其他線路有兩點以上的換乘，線路節點與城市功能更貼近，使客流在節點的聚集能力大幅提高(世界之窗、布吉、深圳北、老街)。在規劃、國土部門的支持下，對所有車輛段和停車場進行開發建設，圍繞高鐵站等國家鐵路開展了站城一體的大規模開發，主動調整地鐵建設用地(1號線前海車輛段、3號線改為雙層車輛段)，騰出大量土地用于商業開發，為配合新住房政策的落實，也將調整出的土地大量用于保障房和安居房的建設(2 萬套保障房)。配合地鐵的延伸，一體化建成了許多市政工程(3號線40 km的龍崗大道、布吉河改造)，帶動了特區內外開發水平上了一個大臺階(4號線天頌商住區)，見縫插針地建了一批公共交通場站(4號線梅林關充電站)等。這些代建的民生和市政項目總投資達到二期總投資的四分之一，其中許多項目都是企業主動提出并承擔。在出色地完成了企業社會責任的同時，獲得了商業開發的正當性，儲備了一批土地，取得了企業利益和社會責任的平衡，得到政府多部門的理解。二期TOD 的建設特點是做了系統策劃，主要是在已有地鐵用地范圍內通過自主調整實現土地集約化利用。引進競爭機制(市、區、外資三種投資體制)，推動有效挖掘地鐵用地資源、集約節約土地資源的TOD 模式健康、快速發展。TOD模式也帶動了大量社會資本投入，改善和提升了地鐵站附近的城市風貌(益田假日廣場)。二期TOD 開發的成果讓全社會看到通過發揮企業的主動性可以實現地鐵建設和城市建設雙贏，可以提供市場經濟發揮作用的平臺，可以減輕政府財政壓力，也讓政府和社會看到地鐵企業建設對城市發展的放大作用。

第三期地鐵建設緊接著二期開展，由于二期明顯的經濟社會效益，加上房地產市場處于強周期，政府采取積極措施，通過土地資源的注入方式，將地鐵用地以外的一部分土地捆綁進入地鐵建設的投融資方案。希望地鐵企業通過房地產開發，用獲得的利潤來平衡地鐵建設的缺口。于是深圳地鐵獲得了十余塊土地的開發權，國土資源部也將土地作價入股方式定為深圳土地改革的試點。這時第二期地鐵儲備的土地逐漸完成開發，在房價的較高點售出，獲得了豐厚的收入，歸還了一、二期部分銀行貸款等。同時自持物業經營有良好收益，非票務收入穩步提升，TOD的效果開始顯現，地鐵建設滾動開發的模式初步形成。第三期的地鐵建設依然有社會功能色彩，例如在三期車輛段和停車場上蓋完成了兩個綜合體育公園(深云、中心公園)的建設，完成許多保障房建設和香蜜湖路的改造等，其中車公廟樞紐和匯通大廈的結合尤為巧妙。對地鐵公司來講，房地產開發建設和市場銷售是新課題，需要大量的資金和人才，需要防范的風險也不少。開發業態的多樣化也引來許多更專業的地產公司關注和加盟合作，地鐵公司的工作重點也悄然發生一些轉變。房地產發展的客觀規律開始影響政府注入土地給地鐵的本意，地鐵公司特許經營的性質與TOD 開發帶來的多種經營性質之間的界限開始模糊。隨著住宅的限購，TOD帶來的紅利能否全部覆蓋地鐵全生命周期成本變得不可測，政府政策的支持就顯得猶豫(提高票價的要求等得不到響應)。另一方面，在實際操作中，TOD模式往往是交通設施和其他開發項目多方共同投資的共構建筑物，在快速推進時，行政、法律文件的不齊全也為后來的運營帶來許多障礙，在商業運營好的情況下問題不大，一旦經濟發展出現波動，許多矛盾就會顯現。隨著國家對房地產的進一步嚴控，政府再未推出新的TOD政策，深圳市進入消化原有土地的階段。

深圳市的TOD 發展經歷了約20年的歷史，從利用地鐵地下空間的邊角碎料開始，到優化設計騰出可開發用地，再到將土地資源直接與地鐵建設投融資模式結合，大大加快了地鐵的建設，走了一條波瀾壯闊的改革進取之路，實現了建地鐵就是建城市的目標。地鐵公司出售物業和自持物業都在深圳市有較好的口碑，地鐵集團的財務狀況良好，地鐵成為市民可靠的出行工具，各項指標均在同行前列，獲得國內外旅客的稱贊。

深圳地鐵建設和運營可圈可點，TOD的建設也非常成功，取得的成果多不勝數。深圳TOD 的實踐是通過摸著石頭走進來，同樣因為水太深摸不著石頭走不通了。顯然，TOD 實踐需要在總結的基礎上進行理論構建，造一條船或者拉一條保險繩，渡過改革的深水區。也就是說，要從理論上說清、制度上搭建適用于TOD 開發建設的體制機制。城市軌道交通本是具有民生性質的公共產品，有政府投資和財政補貼的公益特征，照顧到低收入群體的需要，票價無法采用市場方式調控。引入多家建設運營公司開展市場競爭又會造成市民的不便，左右為難限制了地鐵的發展，進而影響城市的功能，大城市病隨之產生。TOD緩解了城市病，但也帶來了對體制機制的沖擊，因此明確地鐵企業在市場中的定位，明確企業的性質就顯得尤為迫切。

回顧和總結是TOD 提升的重要階段，需要政府和企業共同參與，深圳市政府和地鐵公司讓市場在配置資源上起決定性作用和政府發揮重要作用過程中的TOD 實踐顯得極其珍貴。市民對公共產品的期望，企業期望的穩健發展，地鐵員工基于TOD 的獲得感，政府補貼的精準程度，市場的開放、透明，都需要在總結的基礎上冷靜地確定下一步改革發展的方向。

以上看法僅憑有限資料和回憶整理，純屬個人觀點。

(趙鵬林)

軌道交通綜合開發的若干問題

廣州TOD發展的3個階段

TOD的核心理念是以大容量公共交通為中心，步行和非機動車交通定邊界，進行高密度開發及多功能復合。2000年以來，廣州TOD 開發從支撐和引領城市空間拓展的角度，主要經歷了3個階段：

1）補充式高密度開發階段。2000—2005年，地鐵線路主要分布在中心城區內部，車站周邊具有城市功能復合、公共交通發達、適宜步行的特點，軌道交通TOD 開發主要體現在對舊城區的局部改造。

2）走廊式軸向擴展模式。2006—2010年，地鐵線路逐步向外延伸，車站周邊開發以大型居住區或交通樞紐為主，功能相對單一，支撐了城市向周邊的自然拓展，使得部分公共交通車站地區逐步轉化為城市新的組團。同時，這也引發了許多問題，在城市用地方面，走廊式發展導致居住功能的蔓延，副中心難以培育，就業過分集中在主中心；在交通方面，由于車站周邊用地功能單一引發的潮汐交通導致通勤主導方向地鐵的擁堵。

3）跳躍式多中心擴展模式。2011年至今，地鐵線路逐步向花都、南沙、從化等相對獨立的外圍城區延伸，并在地鐵線路上設立具有就業功能的副中心、外圍城區，可以減緩主城中心區工作崗位過于集中的現象，也使得地鐵線路的客流分布趨于均勻。新一輪的廣州交通發展戰略提出交通鎖定空間，集約優先、保護優先，騰出更多的空間用于生態和生活，協同交通與“三生”關系，建成樞紐型網絡城市，目前這一模式尚未完全成型。

正推進實施的TOD進展情況

廣州市正在推進71 個場站綜合體的實施建設，由市領導掛帥的工作組對場站綜合體的概念規劃及周邊土地綜合開發策劃進行了研究，規劃、設計理念同中國主要城市一致，基本達到國際領先水平，然而在建設和運營上一體化不足。主要體現為：

1）軌道交通主動引領城市空間布局的綜合開發。重視構建國鐵、城際、城市軌道交通互相融合的樞紐和軌道交通網絡體系，形成對城市空間格局的耦合，便于軌道交通車站綜合開發規模、功能的確定。

2）零換乘、一體化設計場站綜合體。以軌道交通場站為核心，形成軌道交通場站及相關設施布局協調、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道交通運輸功能與城市綜合服務功能有機銜接的一體化建設。

3）未統籌一體化建設和運營。軌道交通主體工程、交通銜接設施、綜合開發用地落實難度和建設時序通常不一，分屬不同的建設主體，做不到相互融合。同時，建成后的場站綜合體未有統一運營主體或平臺，大多按照各自的運營標準管理，運營一體化不足。

TOD發展值得注意的問題

1）軌道交通車站開發與網絡能力不匹配。軌道交通車站開發規模不平衡不充分，常出現一個軌道交通車站負荷過大，造成全線運輸功能受限。如廣州地鐵6 號線尾端軌道交通車站的金沙洲地區開發強度大，通勤高峰期間即能消耗掉通往中心區方向地鐵運力，常出現該段地鐵線路中途軌道交通車站乘車難及極度擁堵。

2）難以圍繞軌道交通車站形成真正有吸引力的公共中心。大量存在以居住區為主的周邊開發，功能較為單一，僅靠軌道交通難以引導發展，要在規劃理念上從交通單純引導走向“交通+公共服務配套”引導，真正實現軌道交通對城市開發的導向作用。

3）軌道交通車站開發“毛地”變“生地”難。軌道交通車站周邊土地儲備規劃滯后于軌道交通建設規劃，溝通協調和征地難度大。

4）軌道交通主體工程與綜合開發很難做到同步。軌道交通工程有明確時間要求，一般3～5年建成，而綜合開發用地需經歷選址、征拆、收儲、出讓等過程才能開發，用地熟化周期5～10年，軌道交通工程建設主體與開發主體難以同步建設、運營，相互之間協調難度大，致使建成運營效果與規劃設計差距大。

5）軌道交通車站開發土地儲備應更關注收儲的價值。并不是所有軌道交通車站周邊均適合綜合開發，應建立起評估測算模型，充分考慮土地儲備的經濟價值和開發適宜性。

對于解決這些問題及推動TOD 高質量發展，初步提出以下建議：建立多方合作共贏的體制機制，實現車站(把公共服務配套嵌入綜合開發)和網絡(不同車站的開發主題要錯開)的雙平衡，吸引社會力量拓展軌道交通融資渠道等。

(景國勝)

從香港地鐵看城市軌道交通可持續發展

在人口密集的大中型城市，大力發展公共交通特別是軌道交通是實現低碳、綠色出行的最有效途徑之一。目前，中國城市軌道交通建設的發展規模和速度已躍居世界首位，尤其是近10年，中國內地城市軌道交通發展迅猛，其管理水平也大幅提升。

在城市軌道交通快速發展的大環境下，各地政府卻不得不面對兩個必須解決的問題：一是加快城市基礎設施建設和有效降低地方政府負債率水平的矛盾，二是如何實現城市軌道交通運營的可持續發展。結合內地的普遍狀況，軌道交通項目建設資金通常屬于財政支出，線路建成以后往往會變成地方政府的財政包袱，而從世界范圍內的經驗來看，解決此類財政包袱的手段除了用現金補貼外，采用可持續發展的造血機制模式至關重要。

國際經驗表明，對運營成本缺乏足夠的認識和對成本增加缺乏合理預估，同時不能實施合理的票價調整機制，將嚴重影響城市軌道交通的可持續經營；而收入來源單一的城市，一旦出現政府補貼不足，就會不可避免地陷入服務水平下降導致客流減少，從而無法增加票價并引起資金缺口增大，直接引發維護不足和追加投資削減的惡性循環。同時，普遍被政府部門視為緩解財政壓力有效手段的PPP模式，如果執行不當、對風險估計不足，將出現公私部門之間風險分擔不合理(私營部門承擔過多的風險)的情況，多數PPP項目往往也會無法按計劃順利實施。

由此可見，完全依賴財政補貼不是一個可持續發展的途徑。過度依靠票務收入(乘客支付)在內地也是行不通的，兩種方式都不能解決今后政府可能面臨的資金壓力。

香港地鐵運營發展的經驗

香港地鐵能夠在沒有票價補貼的情況下維持高效、安全和財務健康的運營表現，關鍵在于其倡導和秉持的全生命周期管理理念和“軌道+物業/社區”的可持續發展模式。

全生命周期管理理念是指統籌考慮軌道交通線路建設及運營期間的所有費用支出，并通過制訂整個周期內的財務平衡計劃來實現軌道交通的持續、平穩和高效運營。以內地各城市的平均水平舉例來看，假設一個城市的軌道交通線網里程為200 km，每千米的初始投資金額平均為8億元(其中機電設備投資約占30%～40%)，則線網總初始投資金額為1 600 億元。30年總運營成本估算約1 100億～1 600 億元(不考慮通脹、折舊和財務費用)。更新改造及追加投資約650 億～800 億元(不考慮通脹)。按此計算，一個200 km的軌道交通線網每年資金缺口約60 億～70 億元，而且上述成本無論采用何種合作模式都會發生。從軌道交通運營可持續經營的角度來看，還必須考慮通脹、折舊和財務費用的因素，如果沒有充分考慮各種因素，往往會導致經營難以持續。

“軌道+物業/社區”可持續發展模式的關鍵是用軌道交通沿線的土地開發權所產生的收益來填補軌道交通建設和運營資金缺口。香港地鐵會根據軌道交通建設和全生命周期運營的資金缺口與政府協商所需地權，以協議轉讓的形式向政府支付地價，并配合政府的片區規劃，同時與地產開發商合作開發土地。按照這個模式，香港地鐵對香港全網93 個軌道交通車站中的47 個車站進行了物業上蓋開發，不僅給公司本身帶來穩定的利潤貢獻，同時也利用軌道交通的建設積極引導城市發展，既有效提高了土地利用效率，又優化了城市的自然環境，避免“攤大餅”“圈大院”式的粗放發展，最終在香港實現TOD 引導的可持續城市發展模式，形成政府有為、公眾滿意、企業獲利的三贏局面。同時香港地鐵在香港、澳門、北京、杭州和深圳，以及海外發達國家英國、瑞典和澳大利亞都已取得顯著成績，得到當地政府和市民的充分肯定。

超級九龍站TOD開發的啟示

超級九龍站包括兩座地鐵車站和一座高鐵車站，共4 條線路。在建設的過程中，由于充分發揮軌道交通對城市發展的引領作用，超級九龍站以車站為核心，在上蓋內嵌高端商務、高端住宅、新型娛樂、跨境交通等新業態，形成了人隨線走、聚人于站的垂直都市和立體街區，有效擴展了香港城市的空間范圍，實現了城市空間結構由單中心向多中心的逐步轉變。特別是高鐵西九龍站，選址位于市中心的繁華區域，但在開發時采取地下車站的模式，有意識地在地面保留了外圍開闊的空間，通過地下走廊、人行天橋與周邊的地鐵站和社區形成無縫連接。同時，在工程上預留了高鐵站上蓋開發的樁基，創造性地使市中心有限的土地面積不僅能夠支撐龐大的交通樞紐和繁榮的商業活動，也為香港市民提供了良好的生態環境，還有效降低了政府投資。該上蓋地塊目前的市場估值已遠超高鐵建設的成本，從這個意義上說，該項目已經實現了從單一功能向城市組團的轉變，從關注客流平衡向追求站城一體的轉變，體現了城市“以人為中心，讓生活更美好”的發展理念。

綜上所述，城市軌道交通線網的可持續經營是一個復雜的系統工程，若要實現良性發展，除了城市本身具有良好的經濟基礎，相應的城市規模、人口規模以及良好的軌道交通線網建設、運營水平外，在編制城市發展規劃和土地利用方案時，也應充分結合交通發展規劃同步進行，最終實現TOD 引導的綠色、高效城市發展。

(鮑風)

從規劃理念到模式落地——T+TOD 實施推進路徑

TOD大發展背景與T+TOD模式

近幾年TOD 迅速升溫，得益于中國軌道交通高速發展、新型城鎮化和城市高質量發展，以及基礎設施投融資改革這三大浪潮的復合推動，尤以第三點倒逼驅動為甚。伴隨著軌道交通大發展的是巨大的投融資壓力和可持續發展隱憂。在建設成本方面，地鐵每千米造價達到8 億～10 億元人民幣。運營方面，據中國城市軌道交通協會統計分析，中國城市軌道交通的平均運營收支比低下，票務和資源(廣通商)經營收入僅可覆蓋運營成本的一半左右，普遍呈現虧損狀態。2013年下半年，國家大力倡導基礎設施投融資改革和PPP模式。有統計顯示，國外一條軌道交通線路30年的運營成本通常是建設成本的2～6倍，整個軌道交通項目全生命周期的運維成本驚人。2016年9月8日，國家發展改革委召開“城市軌道交通投融資機制創新研討會”，會上明確指出要“從全生命周期來考慮，堅持多元化籌資，用軌道交通建設帶來沿線土地的增值反哺軌道交通”，并進一步提出推動“軌道+物業”“軌道+社區”“軌道+小鎮”“軌道+新城”等綜合開發模式。

在上述背景下，政府已經從倡導TOD規劃理念變為推廣T+TOD 模式，即將車站周邊土地資源與軌道交通及公共服務配套統籌考慮進行綜合開發，通過積極主動地整合策劃與規劃設計提升價值，并通過政策和路徑設計使得綜合開發收益能夠反哺軌道交通項目或者是企業，便有可能實現T+TOD 整個項目的財務平衡或者降低政府直接投資軌道交通的財政壓力。

在T+TOD 模式中有兩個核心：一是通過各種整合策劃和規劃設計手段，使得TOD項目的增值效益合理最大化；二是要通過創新投融資模式設計，在軌道交通項目全生命周期內實現TOD增值收益的合規反哺。

T+TOD模式落地常見問題

TOD 理念簡單，難在實施。在T+TOD模式推進落地過程中，經常會發生以下問題：

1）難以控制土地資源。在總量不變的前提下，TOD集聚發展意味著非軌道交通沿線地區規劃指標的減少，是否圍繞軌道交通走廊布局取決于城市戰略。此外，幾乎所有城市都會遇到市、區土地財政利益博弈的問題。

2）難以調規。一方面，車站周邊綜合開發的用地性質和開發強度并沒有簡單的計算公式，如何優化既有建設用地規劃指標的調整見仁見智。另一方面，大多數城市中心城區能夠進行TOD 開發的土地資源十分有限，要依靠這些資源解決投融資問題可謂杯水車薪，而市郊成片的土地資源往往是非建設用地，甚至是基本農田，如何協調線網規劃與城市總體規劃的關系、是否能夠調整城市總體規劃，困難重重。

3）TOD 開發主體、主導權不明確。是否所有TOD 開發都應該由軌道交通企業操盤？其他政府平臺公司和社會開發商如何參與綜合開發、是否能享受政策紅利？各地的認識和做法都不完全一致。

4）難以獲得土地開發權。TOD 的前期整合規劃工作需要相關利益方在立項之前就共同進行大量投入，但經營性用地的二級開發權必須通過招拍掛獲得。傳統的土地招拍掛方式難以匹配TOD 項目需求。TOD 項目要求兼顧城市和企業利益、從全生命周期來進行策劃規劃，其前期研究工作需要TOD項目相關利益方在規劃階段共同進行大量投入，在項目執行和運營階段也需形成長期的利益共同體。傳統的價高者得的土地招拍掛方式無法匹配這種需求。

5）TOD 相關利益方對土地價值預期差異巨大。T+TOD 模式落地的衡量標準是TOD項目能夠在市場上變現并反哺，市(區)政府、軌道交通企業、市(區)平臺公司、社會開發商(運營商)等相關利益方，對于不同TOD規劃設計方案及合作模式所對應的財務預期差異巨大，如達不成一致，項目無法落地。

6）近期房地產市場無法支撐。對于經濟實力不強的城市，若要進行場站上蓋開發，近期房價可能連轉換結構成本都無法平衡，是否要預留上蓋開發條件以及如何預留，難以決斷。

7）政策頻出，難以推進。有政策、無機制；有意愿、無路徑。雖出臺不少政策，但缺乏實施細則，缺乏統一認識，工作推進舉步維艱。

8）前期規劃研究難以落地。設計研究重空間方案、輕策劃和財務測算；無論是甲方還是設計咨詢機構，項目開展方式有問題，大量昂貴的規劃設計淪為“美麗的廢紙”。

上述常見問題背后深層次的原因是：TOD 是跨界、多專業、全產業鏈整合的產品，要求對城市的既有利益格局進行優化重組，導致整個工作的技術邊界(空間、時序)、市場邊界(主體、財務)和政策邊界(體制、機制)不明確。

T+TOD模式落地關鍵

1）做好頂層設計，領導是關鍵。港鐵能夠在香港成功，導演是香港特區政府，港鐵是最佳男一號。香港特區政府明確采用公交都市戰略，通過發展密度分區等相關制度，嚴格控制建設用地，促進人流向車站周邊集聚，從而為軌道交通客流和TOD 開發所依托的人流提供基礎。此外，通過立法來確保香港鐵路公司的特許經營權、被給予特殊供地方式等，這都是政府的作為。在中國內地，城市最高決策者的認識是否到位至關重要。

2）明確TOD責任主體與定位。TOD操盤主體必須兼顧城市和企業利益，追求共贏。軌道交通企業一定要有這樣的認識和擔當：做TOD 不是為企業做，而是替城市做。此外，TOD開發可以簡單分為軌道交通紅線內的上蓋開發與紅線外的白地開發。紅線內的立體復合開發應該由軌道交通企業主導，而紅線外的地塊開發，只要做好邊界和預留條件，完全可以由其他主體開發。遵循的原則就是專業的人做專業的事情，有利于項目全生命周期的成本效益最大化。

3）師出有名，投融資倒逼。大多數城市出臺政策的基本邏輯為：先估算資金缺口，再來梳理土地資源，接著調整控制性詳細規劃和算賬。2017年6月出臺的《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》非常鮮明地反映了這個特點。

4）建立匹配的政策法規與體制機制。TOD除了橫向跨界整合這個特點外，多條產業鏈全過程的縱向整合十分重要。中國內地在TOD 推進過程中，往往缺少一個能夠全過程連貫推進的組織機構，這是很多項目不能按理想落地的關鍵原因。

5）圍繞利益主體的實操咨詢。規劃咨詢單位必須能夠應對前面提到的TOD 工作邊界不明確所帶來的挑戰，提供在技術、市場和機制方面均能落地的解決方案。同時，在開展技術工作時，還需要協助甲方推進工作。

6）合理、有序地開展工作。TOD 研究是非常復雜的系統工程，邊界不明確且一直在變動，對應于軌道交通的線網規劃階段、建設規劃階段、工可階段以及設計實施階段，都應該有針對性地識別和解決關鍵問題。此外，前期工作開展的方式和組織架構也要針對TOD 項目的特點。重點站層面的研究以合規方式讓潛在合作伙伴提前介入非常必要，一方面可以對前期研究提供專業的技術補充，另一方面，提前介入相當于在規劃指標擬定時就已經跟市場做了一輪對接和博弈，得出的指標比較接地氣。

7）遵循市場原則進行分期開發。TOD的規劃必須有遠見、有彈性，但在制定具體項目的分期開發策略時，必須遵循市場原則，謹慎行事，避免出現投資浪費、過度預留、建成后空城的情況。

中國城市軌道交通正處于新一輪建設熱潮，TOD面臨著前所未有的機遇，同時也承載著促進城市高質量發展和軌道交通可持續發展的重大使命。衷心希望從政府、軌道交通企業到城市開發運營商和普通百姓，都關注、重視TOD，不斷總結經驗教訓，以更科學、精明的路徑推進TOD，共同打造超越海外的TOD精品。

(朱曉兵)

“交通綜合體投融資建設與管理”論壇總結與思考

第一，會議能夠達成的第一條共識是對本次論壇主題“交通綜合體投融資建設與管理”重要性和緊迫性的認識，以及與其緊密相關的TOD 支持軌道交通長期可持續建設和發展的必要性，對這個問題的認識需要放在對長遠經濟發展態勢的判斷和提升整個城市治理能力的要求下來重新考慮和界定。嘉賓發言無論是國外的實踐和案例，還是國內經驗都表達了同樣的認識：現階段已經不再是追求某一個點上效益的最大化，而是交通建設和城市建設的良性發展和相互支持。

第二，無論是TOD 還是交通綜合體，其實體依托也從城市內的軌道交通車站延伸到城際鐵路甚至包括國鐵樞紐，對這個問題解決機制的設計與技術方法有了更加廣闊的空間和更多樣的場所，這個空間場所已經從城市走向城市群、都市圈、城市之間的鐵路和軌道交通建設。解決問題的目標或研究的目標也不僅僅局限在某一個局部區位上，而是希望能夠深刻地影響、更加長遠地引導城市開發以及城市更新。因為對于很多中國的大城市和特大城市，在建設空間相對比較穩定的情況下，對象、目標、路徑不僅僅是針對一些新建地區、新發展地區，還要面對已建成區域。因此，對于TOD 模式和交通綜合體的投融資建設、管理路徑探索，實際我們是寄予厚望的，希望能夠在更廣闊的范圍內對更復雜的場所都同樣有效。

第三，現階段談論“交通綜合體投融資建設與管理”這個話題，實際上有鮮明的階段特征和特殊使命。目前無論是TOD 還是交通綜合體的基本定位都正處于戰略轉型期。實際上多位嘉賓演講中都提到軌道交通建設的1.0，2.0，3.0，甚至4.0 版，這就要求在建設更加受限、承擔更大責任的條件下去探索以各類軌道交通來支持、引導城市發展的路徑，能夠為軌道交通的持續開發和穩定運行建立一個良性循環、互饋反哺的機制。

第四，用TOD 的理念來看待整個城市和軌道交通車站開發，甚至延伸到與社區的關系，這樣的命題有很久遠的歷史。日本軌道交通建設之初，雖然沒有TOD 概念，實際上就是按照TOD 的模式在建設。TOD 是有歷史的、也有很深遠的內涵。知易行難、任重道遠，所以必須要在技術邊界、利益邊界、政策邊界上不斷清晰化，這已不僅僅是一個工程問題，也不是簡單的城市規劃或交通規劃的問題，它所涉及的是綜合制度設計和實施操作層面上流程規制的重新建立。

光講共識還不夠。各位專家也用各自的經驗給出了很多建設性的建議。非常有啟發的是不僅要從城市管理者的角度也要從市民和使用者的角度來看，什么是一個更好的建設與管理模式；要從經營主體、實施主體來看，是否能夠在財務上、運行上長期可持續。要從更加多元的角度來看這些問題，而不僅僅是自上而下，站在城市管理者和政府的層面上來看。

首先還是要認識清楚問題。把教訓提升為經驗，在認識問題過程中需要更深刻地去理解軌道交通全生命周期的系統特征、經營特性和服務特性。包括認識軌道交通建設營運方的主體性質和社會責任，如何兼顧、如何平衡，如何處理特許經營與票價限定以及政府補貼問題，如何考慮投資的大規模和建設的長期性。日本軌道交通發展的一些案例，如東京站、澀谷站、新宿站的案例，我們不僅要看到它現在做成的樣子，更要看到它長期持續的過程。其實這三個案例的整體實施，且不說前期策劃，實施過程都是以數十年計，這一點非常值得我們學習，一蹴而就的解決方案往往是在解決一個問題的同時會產生一些新問題。所以通過經驗和教訓分享，能夠對問題認識更有深度、看得更清晰，這也是解決問題的起點。

第二，主體和多主體之間的協作問題。要有穩定的政策、地方性法規甚至實施細則，頂層設計要遵循市場規律，自下而上要以產權的清晰為核心來建立一系列制度，通過多方協作用法律、法治努力營造更加清晰的框架來解決問題。

第三，創新思路，制定可落實、可推動的流程。我們不僅僅要有模式，更重要的是要創新思路，形成計劃和行動方案。從規劃到項目，還要長期跟蹤評價，才能不斷地修正軌跡，從而為各個城市謀取更好的收益。

最后，嘉賓們都不約而同地表達了不是以交通規劃為主線，而是要以交通為主線，對整個軌道交通沿線的各類規劃進行整合。這種整合過程既要關注長遠規劃控制，還要細致到具體建設方案、投融資評估和運營細化管理。從早年的城市規劃、城市管理，到提升國家治理、城市治理的現代化水平，一直到現在繼續探索的城市交通治理的理論方法等，都需要有更加細致的以交通為主線來整合多類空間、多個主體、多個手段的方法。

(陳小鴻)