河南省街道辦事處社會治理和公共服務創新研究

劉清民 呂彥吉 鄭紅衛

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記強調，推進國家治理體系和治理能力的現代化的基礎工作在基層。加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了（習近平，2014）。治國安邦，重在基層。實踐表明，街道辦事處作為城市基層社會管理服務的最基本行政單元，是連接政府和社區的橋梁和紐帶，是城市基層治理的根基所在。在對街道辦事處社會治理和服務創新有關研究的基礎上，結合河南省的實際情況進行了本土化研究，并提出了對策建議，力求找到一種符合河南省實際的街道辦事處社會治理和服務創新的具體路徑。

一、歷史沿革及現狀分析

（一）街道辦事處的歷史沿革及探索

新中國成立近70年來，街道辦事處隨著政治形勢的改變，其體制、職能定位也隨之發生變化。研究街道辦事處歷史沿革，有利于我們更好地把握和分析河南省街道辦事處在基層治理和服務創新中存在的問題的歷史根源，進而提出相關的解決對策。

1.初始階段（1949—1954年）

新中國成立后，政府采用城市軍事管制委員會向街區派駐軍事管理工作組的方式，后演變為街公所和街道辦事處。有作為城市的基層政權設立的街政府，鄭州市當時就是采取這種形式；有市或市轄區設立的街公所或街道辦事處；有在公安派出所內設民政干事、街公所等。盡管名稱不一，但政治色彩明顯，主要是為了鞏固政權，“把很多不屬于工廠企業、機關、學校的無組織的街道居民組織起來，減輕區政府和公安壓力”（彭真，1953），是街道辦事處的雛形，帶有過渡性、嘗試性。1954年12月31日，全國人大一屆四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》，明確了街道職責、職位設置、隸屬關系及經費保障。街道辦事處法律地位得到認可，全國各城市普遍建立城市街道辦事處，城區管理體制基本沿用至今。

2.曲折發展階段（1955—1978年）

隨著“大躍進”的推行，各城市陸續成立街道人民公社，取代了街道辦事處。公社人口占城市人口的大多數，河南省人民公社人口占到城市人口的90%以上（華偉，2000）。1962年，許多城市恢復街道辦事處。1966年“文化大革命”開始，許多城市成立了街道革委會，街道辦事處和人民公社隨之消亡。

3.快速發展階段（1978—2009年）

1978年，各城市撤銷街道革委會，恢復“街道辦事處”的名稱，開始重建管理體制。1979年2月，全國人大重新公布《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處法律地位得到恢復，但主要職能負責“無單位”人員的管理。隨著改革開放的深入推進和城鎮化進程加快，街道辦事處在城市基層治理中的作用日益重要，行政管理職能快速膨脹，逐漸成為社會治理的主導者和公共服務的推動者，服務對象擴展至所有在轄區內生活的社會成員，工作任務發展到對轄區內城市事務的廣泛管理，工作職責演變為對街道工作的全面領導，職能重點轉移到經濟建設服務和為人民服務上來。

4.常態化探索發展階段（2009年—至今）

作為派出機構的街道辦事處幾乎涵蓋一級政府的所有行政管理和服務職能，逐漸形成等同于“鄉鎮政府”的角色。同時，職能過多導致其疲于應付、不堪負重，在社會治理和公共服務中表現“失靈”。由于與經濟社會發展不相適應，2009年6月27日，十一屆全國人大常委會九次會議廢止1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》。在民政部的推動和社區治理機制的倒逼下，街道辦事處進行了一系列體制和職能改革。但對街道辦事處的功能定位和存廢，觀點不一，各城市也進行了制度創新和改革探索，國家層面則謹慎以對，沒有清晰的回應和決策。

二、河南省街道辦事處社會治理和公共服務現狀

（一）河南省城鎮化得到發展，但仍低于全國平均水平

河南省作為人口大省、農業大省，城鎮化率長期低于全國水平，1994年其城鎮化率為14%。2000年后城鎮化速度加快，2017年城鎮常住人口達4794.86 萬人，城鎮化率首次突破50%，達到50.16%（比全國城鎮化率低8.36 個百分點）。這說明超過半數的河南人在城鎮生活，河南省城鄉結構發生了根本性變化，意味著河南這個傳統農業大省完成了從鄉村型社會到城市型社會的歷史性轉變。

（二）河南省街道辦事處的基本情況

河南省共有17 個省轄市，1 個省直轄縣級行政單位，85 個縣、20 個縣級市、52 個市轄區，共633 個街道辦事處，占鄉鎮級行政區劃的25.8%。在全省街道辦事處中，所轄面積最小的為鄭州市二七區解放路街道辦事處（0.3 平方公里），面積最大的為登封市少林街道辦事處（78 平方公里），后者是前者的260 倍；戶籍人口最多的為鄭州市金水區豐慶路街道辦事處（21.12 萬人），居住人口最少的為鄭州市上街區礦山街道辦事處0.21 萬人，與一些行政村人數相近。河南省街道辦事處存在編制數量差不多，但管理范圍、管理規模及任務不平衡的現象。

成立形式上，河南省街道辦事處設立有三種情況：市轄區或縣級市政府設立，占全省街道辦事處總數的18.4%；縣政府所在地隨著城市化的擴大發展，通過“撤鄉建辦”的形式設立，占全省街道辦事處總數的68.5%，因經濟功能區建設調整區劃設立的，占全省街道辦事處總數的13.1%。機構設置上，主要有四類：黨工委機構、政府管理機構及下設事業機構、群團組織以及財政所、派出所等區（縣、市）政府派出機構。人員構成上，由行政編制和事業編制組成，具體職數由各區（縣、市）根據下轄街道辦事處規模大小和工作需要核定，一般核定編制幾名到幾十名不等。部分街道辦事處由于區級行政編制緊張，全部核定為事業編制。財稅體制上，實行“預算共編、賬戶統設、資金統繳、支出統核、工資統發、采購統辦、票據統管”，由區（縣、市）財政局直接管理并監督。運行機制上，主要是市、區（縣）兩級政府、三級管理的體制，街道直接受區（縣、市）黨委政府的領導，同時接受各區級黨委、政府部門的業務和專業指導。街道辦事處各部門由街道黨工委和辦事處直接領導。上級部門派駐機構在接受上級業務部門領導的同時，也要接受街道辦事處的統籌協調和監督檢查。

三、街道辦事處面臨的形勢和自身存在的主要問題

隨著中國特色社會主義市場經濟體制的確立，街道辦事處面臨外部形勢、挑戰和自身體制等因素的制約，其社會治理和服務創新面臨艱難的突破。

（一）外部所面臨的形勢和挑戰

1.市場化的發展使街道辦事處的社會管理工作量日益繁重

計劃經濟體制下，居民是“單位人”，由單位來主管、街道輔助性管理。社會主義市場經濟體制下，居民由“單位人”轉變為“社會人”（何海兵, 2007）。原來由單位內部解決的許多問題，轉嫁給社會，留給了街道辦事處，其社會治理任務量大大增加。河南省街道辦事處大多由鄉鎮政府轉變過來，經濟底子薄、發展任務重，管理的幅度和規模過大，而城市社區治理體系不完善，許多街道辦事處除了城市社會管理職能外，還承擔著招商引資、發展經濟、負責社區公共事務等任務，導致社會治理和公共服務的能力跟不上時代發展需要。

2.城鎮化的快速發展使街道辦事處面臨的問題層出不窮

隨著城鎮化的不斷推進，戶籍制度改革的深入，大量人口涌進城市，隨著農村人口加速向城市轉移，據估算每年將新增200 萬城鎮人口，居民住房、子女入學、就業、社會治安等公共事務與日俱增，各種新問題和新矛盾不斷出現，給城市管理帶來的難題不斷增多。同時，城市建設中拆遷、居民安置、利益協調等問題層出不窮，街道辦事處作為城市基層管理的主要部門，管理的思維方式、工作機制亟需轉變，行政效率亟待提高。

3.信息化的快速發展給街道辦事處的服務能力帶來機遇和挑戰

隨著我國進入網絡時代，信息技術帶給政府的不僅是治理工具的變化，而且是治理環境、治理理念的革新（楊凱，2015）。微博、微信等信息傳播途徑的快速化、碎片化特征，對城市基層管理中面對各種突發事件的應急處置能力提出新要求，尤其是“互聯網+”使基層的治理方式和服務手段面臨著新的挑戰，以人為本的推動管理和服務模式創新是其中的重要內容。需要街道辦事處充分運用互聯網、信息化發展成果來完善基層治理體系，創新加強與群眾溝通的手段，傾聽民意、了解民生、知曉民需，積極參與政府流程的再造，確保提供的公共服務快速、精準、高效（劉文富，2002）。

4.居民對公共服務需求的精細化、多元化對街道治理提出新訴求

改革開放初期，居民最大的需求是滿足生存需要，提高物質生活水平。隨著經濟社會發展，居民訴求在價值取向上更趨多元；在服務訴求上更趨個性化、精細化、專業化。居民對政府部門的服務需求，轉向生活質量的提高，居住環境和人文環境的改善，高質量的醫療、教育、住房、發展、養老、生態等發展性需求與保障性需求日益增長，這些都需要政府提供公共服務形式。街道辦事處運行體制與群眾精細化、便捷化、專業化的服務訴求已不適應，目前體制提供公共產品和公共服務的能力不足。

5.行政體制改革持續深化對街道辦事處治理體制機制提出新要求

黨的十八大報告在堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革等方面提出三項任務：完善基層民主制度、全面推進依法治國、深化體制改革。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標。黨的十九大報告提出，要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。這些都為深化行政體制改革、政府職能轉變和社會治理方式創新指明了方向。街道辦事處作為政府部門派出機構，同樣要遵循行政體制改革的基本趨勢，以轉變政府職能為中心，從大政府、小社會向小政府、大社會轉變，從主導經濟發展向社會治理轉變，從管制向服務轉變，不斷提高政府效能。

（二）自身發展所存在的問題

1.職責定位不清晰

按照行政基本原則“法無授權不可為，法定職責必須為”，作為行政機關街道辦事處，其職責的法律定位不明確，產生了一系列問題。一是法定確權斷檔。1979年7月，全國人大常委會頒布實施的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定街道辦事處主要任務“加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系”，其職責規定過于籠統、寬泛，2004年第四次修訂后也沒有提出更明確要求。1954年《城市街道辦事處組織條例》已被全國人大廢止，無論省級層面，還是各省轄市，均沒有制定出臺地方性的街道辦事處組織工作條例。目前，街道辦事處職責處于沒有具體法律條文可依的尷尬境地，這與現代治理模式的依法治國、依法行政的要求有明顯差距。二是職責定位隨意。由于職能的于法無據，作為區（縣、市）政府的派出機構，職責確定較為隨意，究竟哪些是職責范圍內的工作，哪些不是職責范圍內的工作，沒有一個明確政策規定。當前街道辦事處職責更多的是根據上級政府的長官意志、區（縣、市）政府及其各職能部門安排的任務及街道本身的情況來確定，工作的內容是上級交辦什么事項就完成什么事項，上級安排什么工作任務就主抓什么工作任務，但街道辦事處由于人員、財力有限，往往比鄉鎮政府更加“手忙腳亂”。三是任務傳導無序。各職能部門為突出自身的工作，把一些如普法宣傳、科普知識、社區矯正等需自行承擔和辦理的事項，原本由街道辦事處協助完成的日常性、臨時性工作，轉嫁到街道辦事處，由街道辦事處兜底，并要求成立臨時性領導機構和工作專班。多部門派活、多種任務疊加，街道辦事處整天忙于應付上級各種檢查、會議、報表，安全生產、綜合治理、信訪穩定等工作，變成了城市基層的“兜底政府”。

2.體制運行不順暢

街道是政府權力的末梢，一般采用區級政府—街道—社區管理體系，但在實踐中，體制運行不暢，政出多門、多頭管理現象仍然存在，這也是街道工作效率不高的主要原因。一是對上“越位”。原本街道辦事處代表政府對轄區的社會性、群眾性工作行使管理職能，區（縣、市）職能部門不得給街道辦事處下達任務，但大多數由鄉鎮改設的街道辦事處，僅僅變了名稱，其管理模式尚未完全脫離鄉鎮管理模式，職能上還沒有完全轉變過來，承擔了大量本該上級政府或其職能部門承擔的工作，與城市建設整體推進脫節。有的街道辦事處為了爭取上級職能部門的資金、項目支持，在缺乏承接合法性和專業技術水平的情況下，把一些原本應由區（縣、市）職能部門負責的工作，全面承接、大力推進，與派出機關的性質、承擔的職能之間存在著巨大的矛盾。二是對下“錯位”，具體表現為政社不分、以政代社。1994年9月，河南省人大常委會通過實施的《河南省實施〈中華人共和國城市居民委員會組織法〉辦法》規定“不設區的市、市轄區人民政府或它的派出機關對居委會的工作給予指導、支持和幫助，居委會協助不設區的市、市轄區人民政府或它的派出機關開展工作”。實踐中，街道辦事處憑借對社區居委會人、財、物的控制，把法定的指導、支持和幫助的關系變成上下級之間的領導與被領導關系。三是本身職能發揮“缺位”。有的區（縣、市）為完成經濟發展任務，把招商引資、財稅收入等作為績效考核排名的重要依據。街道辦事處需要抓經濟發展，經常忙于事務性的工作中，不可避免地削弱了服務職能和社會職能的發揮，這與社會治理重心下移、街道管理服務任務加重的情況不相適應。同時，一些原本由街道辦事處承擔的社會管理和社區建設的職能，由于沒有太多財力、人力、物力作保障，直接把一些職能轉嫁給自己的“下級”——社區居委會。社區居委會更多地按照街道“命令”“指示”行事，導致社區居委會行政化傾向嚴重，自治功能弱化，難以按照居民的自主意愿開展服務，影響了社區治理成效。

3.權責關系不對稱

城市街道辦事處多采用“兩級政府、三級管理”體制，原本管理方式應該是“以塊為主、條塊結合”，但在實際工作中，往往是“條管塊包”，即部門抓管理，街道包責任，責權分離現象嚴重，工作開展難度大。一是人權與事權不一致。人事權方面，街道辦事處只對黨政機構內的普通干部有管理權；街道辦事處要管理行政區域內的教育、工商、衛生、司法等工作，而這些工作大多實行區（縣、市）行政部門垂直管理，“人、財、物”上，街道辦事處只有建議權，決定權在區（縣、市）職能部門，一定程度上導致人權和事權的分離。二是事權和財權的不統一。街道財政管理大多采用“鄉財區管”的辦法，街道辦事處沒有獨立的財政權，辦公經費由上級財政部門統一支出，業務經費由各業務部門分別管理，街道雖有綜合管理服務的職責，卻沒有相應籌資、融資的權力，運轉經費存在較大的差額缺口。由于經費不足，街道辦事處在公共項目建設中只能擠用本地其他項目的運轉經費，或向上級部門和其他單位爭取。無力拿出資金用于公共基礎設施建設，特別是部分老城區的社區服務中心建設，導致為居民提供公共服務的能力不足。三是權力和責任的不對等。大量的事務性工作街道辦事處只負責初審報批工作，最終審批權在區（縣、市）部門。而有的部門只管審批，不管審批以后的管理，管理的亂攤子留給了街道辦事處，而街道不是一級行政主體，沒有獨立的行政執法權和完全的行政管理權，但又要承擔專業管理責任。加上技術水平有限，管理幅度過大，管理能力不足，街道辦事處只能更加受制于各職能部門的委托，充當行政職能“傳遞者”的角色，一旦出問題難咎其責，“責任無窮大，權力無限小”成為最直觀的描述。

4.編制管理不規范

當前，街道辦事處運行機制、職責不清晰，導致機構設置、人員配備不夠規范。一是機構設置不規范。機構設置名稱上，社區管理部門有的設置為辦事處辦事機構，有的設置為下屬二級單位；機構編制上，有行政編制、事業編制的，還有行政、事業、合同制混用的。所屬二級單位設置上，職責不清晰，職能交叉、多頭管理、缺位失位現象時有發生。二是人員混崗情況普遍。由于街道辦事處承擔的具體工作任務和協助、協調任務重，為了不影響工作開展，一些本應為技術性、事務性、服務性的事業機構和人員，承擔了行政管理工作，有的街道辦事處行政崗位上工作人員既有行政機關編制人員、事業編制人員，甚至還有合同制人員，混編混崗現象較為普遍。三是人員管理不規范。從街道人員身份看，有公務員、事業全額、事業自籌、臨時招聘；從開支來源看，有區財政開支、街道自身開支、公益崗位開支；從來源看，有選聘的、聘任的、軍隊復員等。由于人員工資待遇不同：考核標準不同，街道內部管理和工作分配方面必然存在不平等、不公正，難以實現有效激勵機制，造成工作效率低下。四是街道辦事處專業技術人才匱乏。2005年，河南省鄉鎮機構改革后，街道基本上未招錄任何人員，現有工作人員普遍年齡老化，文化素質、專業技術水平普遍較低。財會、法律、計算機等方面的人才缺失，很難為居民提供專業技術、法律咨詢、信息咨詢等服務，服務水平亟待提升。

四、當前街道改革方向研究和實踐探索的借鑒

（一）街道辦事處的學術研究及分析

經過20 多年的改革歷程，理論界對街道辦事處改革的理論爭論不休，浦興祖、饒常林、李榮娟，楊宏山、丁丁等學者從不同角度對這個問題進行了探討，但整體建議為以下四種類型和思路。

1.“街道辦事處政府論”

主張把街道辦事處建成一級政府，實行“三級政府（市、區、街）、三級管理”體制。認為在“放管服”改革的背景下，市轄區紛紛向街道辦事處下放權力，且在我國社區自治組織發展滯后、街道辦事處已形成事實上的一級政府的情況下，在街道辦事處層面設置基層政府，有利于加強街道辦事處社會治理和服務職能。既符合我國地方政府管理的發展要求，又可理順現有體制，有利于推進社區自治管理。

2.“撤銷市轄區政府論”

合并街道辦事處，擴大轄區，并改為一級政府，由市政府直接領導。既能實現政府中心下移，又能減少層級，提高行政效率。

3.“撤街分區論”

撤銷街道辦事處，變原來街居制為社區治理制，讓區政府直接指導社區開展工作；或者是不撤銷街道辦事處，而是將其服務管理職能全部下放至社區，用社區取代街道辦，實行“兩級政府、兩級管理”的體制。這樣可以更好地劃分政府職能，減少中間層次，理順管理體制，培育和發展公民社會，提升公共服務效率，利于國家治理能力和治理水平的現代化。學術界以及各地實踐探索主張撤銷街道辦事處的居多。

4.“強化職能論”

主張維持街道辦事處派出性質，同時下沉管理重心，剝離其專業化管理職能，強化綜合協調職能，使其擁有相當于一般政府的行政權力，強化社區的自治功能，實行“兩級政府、三級管理模式”。其主要思路遵循“小政府、大社會”的改革路徑，保留和增加街道辦事處職能，培育社會組織的能力，擴大其綜合服務職能，最終使街道辦事處從繁雜的社會事務中解脫出來。

（二）各地街道辦事處的改革實踐探索

針對中國城市街道管理體制存在的弊端，各地進行了如下改革探索。

1.“兩級政府、三級管理、四級網絡”模式

這是上海市1995年率先推出的街道改革模式，改革的思路是職能下放，進一步實化街道辦事處的存在，把街道作為第三級管理單位，通過提高街道的管理和服務能力，以面對日益增加的社會問題，推動社區建設。這種模式縮小管理幅度，提高了政府服務能力和服務效率，得到各地認可。1998年，北京市借鑒上海模式。隨后西安、重慶、杭州、石家莊、成都等城市跟進該模式。在上海模式的基礎上，武漢市江漢區唐家墩街道、廣州市荔灣區街道等根據工作需要，推行大部制改革，對職能相近的部門進行合并，對功能消失的部門進行撤并，精簡了機構，降低了行政成本，提高了行政效率。

2.虛化街道做實社區模式

這種模式主要是借鑒西方國家經驗，實行漸進式改革方式，減少行政層級，逐步弱化街道辦事處權力，最后撤銷街道辦事處，將權力下放到社區，鼓勵社會力量、市場力量參與到社區治理中。北京市魯谷社區和青島浮山后社區模式，通過逐步將街道辦事處的體制改造為行政權力、市場、社會三種有效結合，建立起街道層面的新社區。目前深圳市的“一級政府、三級管理”正是這種實踐模式。

3.撤銷街道辦事處模式

一些城市認為《街道辦事處組織條例》廢止，不存在法律限制，同時認為街道辦事處與社區職能重復，攤薄社區經費，增加了行政成本、擴大了政府與人民的鴻溝。安徽省銅陵市、內蒙古包頭市、山東省青島市、江蘇省南京市等都撤銷了傳統街道，對傳統社區進行了合并，組建了大社區，將原街道職能下放到社區。

（三）改革的道路借鑒和選擇

通過體制變革，明確定位、簡政放權，降低行政成本，提升服務能力，提高行政效率，實現城市基層治理體系和治理能力現代化，夯實黨在城市基層的執政基礎。但街道辦事處的改革不是一個簡單的層級壓縮、機構調整、人員精簡的過程，是一個系統性、復雜性的綜合工程，既受到時代變遷、政治、經濟、文化的發展等外部因素的影響，也受到每個城市的定位、經濟發展水平、城鎮化程度、主政者個人領導風格及街道自身的區位、人口狀況、居民自身的素質等內置因素的制約。對于任何一個城市而言，沒有一個理論和模式可以完全照搬和套用。

1.從理論選擇上看

不能“一葉障目”，“街道辦事處設為一級政府的理論”增加政府管理層級，“區政府派出論” 并沒有減少行政層級，都與我國行政改革的政府組織扁平化、“小政府、大社會”改革方向相沖突。兩種理論也意味改變目前全國的行政管理體制，需要修改《憲法》和《地方組織法》，制度改革成本較大，且存在不確定性，不具有現實操作性，也沒有城市進行過實踐改革。“撤銷街道辦事處理論”雖符合國內外改革的大方向，且沒有法律修改的制度成本，但與國家權力向基層下沉大方向不符，且把希望寄托于社區自治上，過于理想化。同時，撤銷街道辦事處，機構合并、人員分流、區劃調整任務十分繁重，改革的成本太大，不宜大范圍實行。“強化街道辦事處職能論”，既維持街道辦事處派出性質，又遵循“小政府、大社會”的改革路徑，但有專家認為隨著中國市場化的深入，公民權利意識的不斷增強，會出現行政效率低下、行政成本增加等問題，影響基層社會治理成效。

2.從實踐上來看

撤銷街道辦事處的模式中，安徽省銅陵市能成為全部撤銷街道辦事處的城市，應看到銅陵市的工業化程度高、經濟基礎好、公民素質高且社區自治體系比較完善等優勢。但銅陵模式并沒有獲得其他地區呼應，甚至沒有在安徽本省得到推廣。北京市、南京市、青島市的撤銷街道辦事處改革都沒有達到精簡機構、加強社區自治的目標，先后改變初衷，或隱或實回到街道辦事處的老路上。河南省大部分城市城鎮化水平低，有的街道辦事下轄建制村；城鎮化發展速度快，城鎮化人口基數大；各種矛盾突出，流動人口多，維穩任務重；社區自治水平低。全部撤銷街道辦事處，區政府面對眾多的社區和建制村，管理的規模、決策難度較大，時間一長會讓市轄區政府淪為縣政府；同時改革成本較大，河南省可以借鑒，但并不完全適用。上海模式，經過大部制改革在全國得到推廣，一定程度達到精簡機構、提高行政效率、降低行政成本的改革目標，比較切合河南實際，但該模式沒有從根本上改變層級過多、社區自治流于形式的問題。

3.道路的選擇

筆者認為沒有一種改革模式是完全正確的，河南省街道辦事處在改革目標的選擇上應結合實際，圍繞實現城市基層治理體系和治理能力現代化，抓住目前信息化、城鎮化快速發展的機遇期，朝著“小政府、大社會”的改革目標，結合依法治國、“放管服”等改革，通過頂層制度設計，加快體制變革，明確定位、簡政放權，提升服務能力，提高行政效率，降低行政成本，提升居民幸福感、獲得感、安全感，夯實黨在城市基層的執政基礎。改革道路的選擇上應圍繞“善治”，在現行的法律制度前提下，省級先完成頂層制度設計，各省轄市根據本地實際，因地制宜推進街道管理體制改革。對于街道辦事處規模小、人口數量低于全省街道辦事處平均水平的，可以逐步撤銷街道辦事處，做大做強社區。對于大多數地方，重新界定街道定位，理順運行體制，優化工作模式，擴大公眾參與渠道，構建“黨政主導、民主協商、社會組織運行、全民參與、社會支持”治理體系，實行多元式城市治理模式，提升治理成效。

五、改革實現的路徑

通過制度設計，進一步明確主體地位，優化工作機制，激發基層活力，實現提升服務能力，提高行政效率，降低行政成本的改革目標。

（一）加強頂層設計，確保職能科學規范

圍繞街道辦事處的法律定位，加強頂層制度設計，明晰其職能定位。一是加快立法進程。從國家層面制定出臺《城市街道辦事處組織法》等法律，并對1989年制定的《中華人民共和國城市居委會組織法》進行修訂，使街道辦事處成為有本之木。具體內容上，應明確街道辦事處的職能，突出街道在推進社會治理和服務中的主陣地作用，對區（縣、市）政府、街道辦事處、社區居委會的職責職能、工作關系、審批權限、街道規模指標，機構設置、工作程序、經費保障等進行明確規范。作為省級層面可出臺《河南省街道辦事處組織條例》，對街道辦事處的派出性質、社會治理和公共服務主體地位、工作機制、經費保障等進一步明確，各省轄市根據本地實際出臺具體實施辦法，經同級人大批準后實施。二是找準職能定位。作為派出機構，要在社會治理和公共服務職能上，繼續完善管理制度，進一步理順政府部門、街道辦事處和社區居委會的關系，健全完善條塊結合、以塊為主的基層管理體制，積極構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、科技支撐、法治保障”的社會治理體制。強化公共服務和社會管理職能，推動街道工作重心切實轉移到統籌轄區發展、城市管理建設、開展公共服務、指導社區建設等社會治理工作上來。弱化街道辦事處經濟發展職能，取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，把街道服務經濟發展的重點轉向為經濟發展提供服務和營造環境，圍繞解決市場管理等方面難題，制定職責目錄、細化權力清單上來。三是搞好職能轉變。根據新形勢和經濟發展的需要，針對群眾的需求，改過去被動服務為主動服務，逐步剝離經濟管理職能，突出公共服務職能，由被動完成上級政府下達的各項任務向主動提高居民公共服務質量轉變；強化社會治理職能，轉變管理觀念，強化人民群眾的主體作用，由被動管理向社會共治轉變。培育和發展基層社會組織，發揮社會組織、群團組織在社會建設中的積極作用。 指導社區建設，強化角色轉換，從過去領導、管理轉換到協調、指導和服務社區建設上來，推進社區減負增效，減少各種考評，清理各種臺賬和證明事項，推動社區回歸自治本位。

（二）理順條塊分工，確保權責對稱清晰

主要解決街道辦事處責任和權益不對等的問題。一是劃清權責界限。全面梳理街道辦事處實際承擔的工作事項，按照權責一致原則，分類劃定條塊職責。對主體明確的治安、稅務等執法管理問題，由相關職能部門及其派出機構負責管理，街道承擔配合和監督職責；對職能交叉、需多部門協同解決的城市綜合執法管理等難點問題，由街道統籌協調、督辦相關職能部門及其派出機構進行管理處置，但街道不能取代執法主體；街道辦事處依法厘清與社區居委會的權責界限，加強對社區居委會工作的指導和幫助，對社區自治類事務，由街道指導居委會等各類自治組織開展自治工作，相關職能部門及其派出機構給予配合支持。二是規范職責下放。實行職責準入制度，在對街道工作職責進一步明確細化備案的基礎上，職能部門不得直接下放工作職責到街道。如確有新增事項需街道承擔的，須經區（縣、市）委、政府嚴格審核把關后，職能部門才可以下派。對于政府部門延伸到社區確需社區協辦的事項，建立綜合性公共服務平臺，實現公共資源向社區下沉、公共財政向社區傾斜，公共服務向社區延伸，做到權隨事轉、人隨事轉、費隨事轉，確保社區有人力、財力完成各項事宜。三是改革考評機制。優化考評指標體系，強化街道社會治理和公共服務考核工作中的權重，加大對職能部門社會治理和公共服務依法履職情況的監督和評議。優化考核機制，建立由街道黨工委牽頭，自下而上，分類考評社區、街道黨政機關、區（縣、市）職能部門及派出機構的評價機制；取消職能部門直接考核街道的做法，由區（縣、市）委、政府統籌各職能部門對街道的考核，實現自下而上與自上而下有機結合。

（三）優化工作模式，確保運行簡潔高效

一是機構設置“精簡化”。遵循精簡高效的原則，根據經濟、社會不同特征和居民服務需求，將職能相近、內容交叉的工作進行調整，設置為黨組織建設、經濟發展與服務模塊、公共服務、社區建設、城市管理與綜治民調等模塊，促進資源統籌優化，實現機構與職能、人員與任務相匹配，化解街道管理過程中“錯位”“越位”“缺位”等各種失靈現象。二是工作運行“扁平化”。突破原業務職能條條運作的方式，逐步“去部門化”，對上承接，由轉入相應職能的新科室或服務中心負責受領上級任務，對不同部門間相近或交叉的業務，由街道辦事處統籌辦理，分別對上反饋、對下服務。根據屬地實際需要和扁平化要求，在街道設立服務中心，在社區設立公共服務站。同時，可分配工作人員下到社區公共服務站，直接面對群眾開展服務，將服務平臺和資源延伸到社區。三是服務管理“網格化”。深化拓展社區網格化管理、社會化服務，突破傳統行政區劃，根據工作需要和地區特征，把轄區細分為“街區+社區+小區+樓院”網格，把社區服務管理、居民自治等內容納入網格，以此作為工作載體和服務平臺。全面推行街道大工委、社區大黨委制，以開展區域黨建的方式進一步發揮駐街單位在社會管理中的作用，使其成為區域管理服務參與者。通過定期召開網格聯席會、議事會、評議會等，與駐街單位、居民代表討論共建事項，變政府大包大攬為駐街單位、社會團體、社會組織共同參與。四是服務流程“信息化”。整合社區信息系統和各類公共服務數據資源，以省轄市為單位統籌建設社區公共服務綜合信息系統，實現數據一次收集、信息資源多方共享。以“前臺一口受理、后臺分工協同”為原則，整合各職能部門業務系統，優化辦事流程，實現公共事務統接聯辦，達到“信息多跑腿，群眾少跑路”的效果。五是隊伍建設“職業化”。加強街道、社區人力配置，建立健全街道辦事處各機構工作人員的準入、培訓、管理、考評和退出機制，選優配強街道辦事處人員隊伍。統一社區工作者管理，整合下沉到社區的各種力量，完善社區工作者選人用人方式。到社區工作的專職人員由各區（縣、市）統一招錄調配、統一網格服務管理職責、統一日常管理、統一工資標準、統一由街道辦事處負責考核評價。

（四）激發基層活力，確保多元參與治理

一是優化基層治理機制。加強街道辦事處、社區自治組織、市場主體和社會力量在社區治理過程中平等協作。鼓勵和支持多元主體參與社區治理，健全以社區黨組織為核心、社區自治組織為骨干、社區居民為主體、社區社會組織和駐區單位共同參與的社區治理結構，充分發揮社會組織、群團組織、駐區單位、業主大會、物業服務企業、志愿者和廣大居民等多元主體在社區治理中的協同互補、相輔相成作用。二是加大政府購買服務力度。進一步完善政府購買服務機制，通過政府購買項目的方式將事務性管理服務交由社會組織承擔，逐步健全以項目為主導的政府購買社會組織服務常態化機制。如可以向社會組織、企業和居委會購買基本公共衛生服務、公共就業服務、社會救助服務、社區生活服務和其他服務，減輕社區工作者的工作負擔，緩解社區工作量大、人員少的現狀，為社區的蓬勃發展提供體制機制保障。三是強化社區資源整合。健全社區共駐共建機制，鼓勵和支持駐社區單位、企業共同參與社區建設；將服務社區居民和參與社區建設列入駐區單位社會責任評價體系。在社區“兩委”換屆選舉中，鼓勵依法將物業服務企業負責人、業主委員會主任等優秀人才吸納到社區“兩委”班子中。四是深化基層社區民主發展。依法推進社區自治，完善民主選舉機制，探索社區流動人口在居住地參加社區居委會選舉的方式方法，逐步提高社區居委會直選率。完善民主科學決策機制，借鑒和運用“四議兩公開”工作法，健全社區議事協商制度，切實保障群眾民主決策權，不斷提高民主決策水平。暢通民意表達渠道，健全民情懇談會、民情直通車、議事會、聯席會、社區聽證會、社區論壇、社區評議會等溝通協商機制。健全街道、社區人民調解網絡，暢通群眾利益協調渠道，及時發現、化解矛盾糾紛，完善社區社會矛盾預警和糾紛調節機制。引導社區居民依法制定“社區自治章程”、社區居民公約，強化居民的自我教育和自我管理。