深化農村土地制度改革的武進探索

楊偉洪/江蘇省常州市委改革辦公室

莊 鏗/常州市武進區農村土地制度改革三項試點辦公室

黃曉銘/常州市武進區委改革辦公室

歷史的長河汨汨流淌，裹挾著時間的浪花，見證著時代的偉大變革。改革開放以來，江蘇省常州市武進區不斷轉型跨越，城鎮化和城市現代化邁出鏗鏘步伐。在2018 年中國中小城市科學發展指數研究報告中，武進位列“綜合實力百強區第三名”“新型城鎮化百強區第三名”。

近年來，武進人更是加快了探索的腳步。緊盯高質量發展奮斗目標，高點站位，武進全區上下深入解放思想、大膽創新，搶抓全省唯一的“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度”三項改革試點機遇，著力探索一條“武進路徑”，努力答好鄉村振興這道時代命題。

經濟強區鄉村振興的“軟肋”

找準問題癥結，才能有的放矢、行穩致遠。對照鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20 字方針，武進區瞄準短板，精準把脈。

發展空間日益趨緊。40 年的快速發展消耗了大量生態資源和土地空間，土地平均開發強度更是逼近30%的國際警戒線。而且，隨著農村土地“三條紅線”的劃定，后備發展空間越來越小。與此同時，不少土地處于低效閑置狀態，功能布局散落、基礎設施落后、生態景觀功能較弱等問題亟待破解。

土地權能不完整。由于歷史和政策等原因，全區大量鄉鎮民營企業建立在農村集體建設用地之上，長期缺乏完整的權能，導致無法建立產權清晰的現代企業制度。此外，全區10 萬畝存量集體經營性建設用地，因為土地權能受限，只能通過搬遷補償、城鄉掛鉤等方式再開發，無法進一步放大土地效益，辦理程序也更加復雜，制約了企業發展。

集體收入來源單一。盡管全區各村經濟情況相對較好，村平均集體收入達519 萬元，但是與發達地區相比，來源渠道比較單一，主要依靠收取集體土地年租金，不僅收益偏低，還缺乏政策保障，無法為現代化鄉村建設提供穩定持續的支撐。

群眾期盼不斷提高。武進區不斷加大財政投入、創新體制機制，加快建設覆蓋城鄉、普惠均衡的基本公共服務體系，城鎮化率達67.12%，城鄉一體化發展一直走在全省前列。但不可否認，農村整體面貌與人民群眾對美好生活的期盼仍有較大差距。農村居民人均可支配收入2.76 萬元，是全省的1.44 倍，但財產性收入明顯偏低，加之撤市設區十多年來農村建房停批，一些農民改善居住的需求十分旺盛。

精耕細作三項改革“試驗田”

2016 年9 月以來，武進始終將三項改革試點作為核心工作來抓，堅持把“中央要求、武進實際和群眾期盼”有機結合，緊扣短板，對癥下藥、因地施策，號召全區上下大膽闖、大膽試、大膽改。兩年多來，隨著改革紅利的逐漸釋放，2018 年底全區盤活集體建設用地2 萬畝、集體經營性建設用地出讓金突破20 億元、帶動農民人均增收2000 元。

以土地精細管理為抓手，拓展鎮村發展空間。結合各鎮發展定位，堅持區、鎮、村三級聯動，合力規劃城鎮和鄉村區域，有效拓展發展空間。一是規劃引領“繪藍圖”。以村莊規劃和村土地利用規劃編制為契機，優化鎮、村布局，把農村基礎設施提檔升級作為保障重點，為加快農村道路、農田水利設施、村村通公交、村衛生室、文化健身廣場等改造建設留足空間。同時，以特色強鎮、特色園區和特色田園鄉村為載體，以產業項目為依托，以轉型升級為動力，推動現代物流、科技金融、文化娛樂等現代服務業與農業融合，培育發展農村新業態、新產業，不斷提高農業土地產出率。二是優化審批“明流程”。探索創新管理辦法，分類細化流程。集體土地“入市”后，對控規范圍內的工程項目建設，參照國有土地審批管理有關要求進行管理；對控規范圍外、鄉村地區的，按照“下發審批權限、合并審批事項、轉變管理方式”要求，積極探索由項目所在鎮政府“一家牽頭、并聯審批、限時辦結”的審批管理模式。三是綜合整治“騰空間”。組合運用增減掛鉤、同一鄉鎮小掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效用地再開發和高標準農田建設等政策，對農村碎片化建設用地和農用土地實施精細整治，為擴大補充耕地途徑、優化農村用地布局、引導實現農村建設用地減量化開辟新渠道。經過整治，全區新增農用地1.4 萬余畝，其中新增耕地9985 畝，騰出的規劃空間和用地指標市場價值近100 億元。

以健全土地市場為基礎，優化資源配置方式。按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標，建設城鄉統一的土地市場，加快盤活農村土地資產。一是顯化土地價值。按照“應入市盡入市”的原則，采用出讓、租賃、作價出資（入股）等改革試點允許的方式，加快推進集體經營性建設用地入市，全面顯化集體建設用地價值。目前，全區出讓入市土地644 宗、6419 畝，交易總金額20.82 億元；租賃入市8867 宗、7 萬畝，年租金總額2.77 億元。二是活躍要素流動。組建土地二級市場和用地指標交易平臺，為建設用地使用權的轉讓、出租和抵押，提供網上統一、集中交易場所。同時，結合全省工業企業資源利用綜合評價要求，綜合運用差異化租金、彈性出讓等市場化手段，推動資源要素高效配置。目前，全區二級市場抵押土地146 宗、2981畝、金額14.5 億元，轉讓108 宗、1229 畝、金額2.83 億元。三是盤活閑置資源。由國企平臺武進先行集團牽頭組建農村集體建設用地整理收儲機構，引導金融機構提供資金支持，通過收儲、流轉、協議置換等方式，加快盤活農村存量建設用地。區出臺文件規范鄉村規劃區休閑旅游和商服項目規劃建設管理，對收儲整理的閑置建設用地用于發展鄉村旅游、家庭農場、休閑觀光、健康養老等新產業新業態的，給予土地利用指標獎勵。

常州市金壇壹號農場 晉朝柱/攝

以土地權能釋放為核心，拓寬融資增值渠道。

積極探索各項農村金融服務創新，引導更多金融資源投向農村地區，推動農村的農業、自然、文化等資源優勢轉化為資產、資本、融資等優勢。一是實現抵押融資上的權能。建立健全農村承包土地經營權、農房財產權、農村集體經營性建設用地使用權“三權”抵押貸款，通過政府擴大風險補償基金規模，鼓勵支持金融機構在農業產業現代化經營、企業轉型升級等方面加強信貸支撐，有效化解農村地區企業融資擔保風險，助力鄉村振興。二是實現資本市場上的權能。鼓勵支持已掛牌或上市的企業取得并使用集體經營性建設用地，開發建設募投項目。不僅為其提供更為多元、便捷的用地渠道，區財政還將部分土地收益調節金返還至企業所在鎮財政，用于獎勵。位于遙觀鎮的雷利電機使用集體建設用地實現主板上市的成功實踐，為更多有意股改上市的企業提供了生動樣板。三是實現金融創新上的權能。根據中央“三權分置”改革精神，將土地所有權和收益權分離，把農地或集體建設用地經營權、宅基地或農房使用權通過土地銀行、信托機構或者集體經濟組織經營，實現土地資源的資產化，使土地通過市場配置實現價值最大化。橫林鎮雙蓉村集中居住后節余的宅基地，由村集體統一規劃建設公共租賃住房，年增收超40 萬元。

以土地布局優化為導向，提升鎮村宜居環境。

按照全區新一輪鎮村規劃，優化城鄉用地結構和布局，專門開辟重點村農民住房自建區，配套完善公共服務和道路交通等基礎設施，提高鄉村地區宜居程度。一是構建多元農房保障制度。以中心城區、鎮區、鄉村地區，重點村、特色村、一般村“三區三類”規劃為引領，圍繞優化環境留住農民、統建公寓集聚農民、貨幣置換轉變農民三種模式制定激勵政策，構建區域差別化、形式多樣化的農民住房保障制度，給予農民自主選擇權，實現戶有所居率100%。湟里鎮重點水利工程項目拆遷，采用多樣化方案，短短5 天內238 戶搬遷農戶全部簽約。二是推動自建區新建住房建設。推行“區總控、鎮審批、村分配”的宅基地管理新政，由各鎮按照審批后的村莊規劃，吸引農民自愿騰退舊房和原宅基地，按照建筑占地面積人均不超過30 平方米、戶均不超過140 平方米的“雙控”標準，到農民自建區新建住房，實現農村舊房改造和農民集中居住。全區9 個涉農鎮已規劃31 個農民自建區，集聚農民近3 萬人。目前，已開工建設12 個自建區，建筑面積92.7 萬平方米。三是引入社會資本提升功能環境。積極吸引工商資本投入休閑農業、農業教育、農業科普、鄉村旅游、農事體驗等項目；積極通過PPP、一事一議、以獎代補等方式，鼓勵社會資本參與農村環境整治、基礎設施建設，加快形成多元投入格局。推廣洛陽鎮管城村羅家頭組集資治水經驗，鼓勵農民對直接受益的農村基礎設施建設投資投勞。

以土地收益分配為關鍵，拓寬富民增收渠道。

以釋放改革紅利、惠及廣大農民為出發點和落腳點，完善土地收益分配機制，保障農民公平分享土地增值收益，增加農民財產性收入。一是壯大集體促進增收。積極查清集體所有資產家底，推進農村房地一體的不動產權籍調查和確權頒證，將鎮集體的菜場、商鋪等商業用地及房產，以作價出資（入股）方式注入鎮平臺公司。初步統計，全區鎮、村集體房屋共有398 萬平方米，可做實集體資產40 億元。同時，武進創新土地增值收益分配機制，增值收益由鎮通過生態補償方式統籌給付各村，再由村通過股份分紅進行二次分配，目前全區留存集體的增值收益部分達18.5億元，農民人均份額2700多元。二是完善多元保障促增收。在征地制度改革中，武進進一步完善住房、社保、就業、股權分紅、基礎設施、公共服務“六位一體”的多元化保障體系，通過實施合理的補償安置政策、探索留用物業、加大就業培訓等多種途徑，促進農村勞動力轉移就業創業，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。洛陽鎮洛凱機電公司在征地過程中，與村民協商后采取留股份安置，上市前給所在村集體836萬股原始股份，目前市場價值超億元。三是發展特色產業促增收。以股份合作、專業合作等形式，堅持宜工則工、宜農則農、宜游則游，突出發展功能型、生態型、服務型農業，打造現代農業科技綜合示范基地，培育區域性創意農業園，推動形成一二三產業融合發展的現代農業體系。重點發展優質稻米、精品林果等優勢主導產業，不斷壯大花卉苗木、健康水產等特色產業，加快推動特色農產品電子商務發展。探索傳統古建民居有償退出，交由集體全面修繕、挖掘、整理和開發，增強鄉村旅游文化韻味。

土地改革試點的“武進樣本”

圍繞地、錢、人三個核心要素，激活農村自然資源、存量資產和人力資本，三項改革試點正在武進深入推進。盡管有些“個性”的探索成果目前在其他非試點地區暫不具備系統復制推廣的條件，但是武進試點中“共性”的經驗做法和基礎工作可在全省先行開展。

抓好“牛鼻子”引領，編制實施村莊規劃和村土地利用規劃。通過編制實施規劃，武進真正在村級層面實現經濟社會發展、土地利用、村莊建設、環境整治“一本規劃、一張藍圖”。建議各地結合制定鄉村振興戰略落地實施意見，科學把握不同村莊的發展變遷，統籌考慮產業、人口、公共服務、土地利用、生態保護等，加快編制實施兩個規劃，為優化村莊用地布局、引導土地要素合理配置、農村一二三產融合發展、民生基礎設施建設和提升農村人居環境提供清晰明確、有可操作性的路線圖、施工圖和時間表。

喚醒“沉睡的資產”，開展農村宅基地“三權分置”改革。武進以宅基地綜合管理信息平臺為依托，鼓勵各鎮結合發展農村新產業新業態，探索盤活農戶閑置農房和宅基地，實現農民住房流轉、擔保、融資的功能，有效增加了農民財產收益。建議各地放活宅基地和農民房屋使用權實現形式，鼓勵農民利用自有住宅從事鄉村旅游經營；同時，拓展宅基地使用功能，有序實施農村宅基地和農民房屋使用權的登記發證、監督管理，切實保護使用權合同雙方的合法權益。

精細整治，推動農村土地集約高效利用。武進通過對農村用地碎片化現象綜合整治，切實提升了有效耕地面積、耕地資源質量和零星耕地規整水平，引導實現了農村建設用地的減量化，為長遠發展騰挪了空間。建議各地結合宅基地騰退、“散亂污”企業整治和美麗鄉村、特色田園鄉村、生態文明建設，大力推進土地綜合整治，同時開展節余指標流轉，更大范圍統籌配置城鄉土地資源，流轉收益用于農民安置補償、農村土地整治。

堅持“大河有水小河滿”，創新集體土地增值收益分配。武進建立了確保政府通過收益調節金與稅收收入保持基本一致、確保農民入市中取得的直接性補償收益與土地征收保持基本一致、增值收益主要留給鎮村集體，以增強集體經濟的“兩確保、一增強”土地增值收益分配機制，對于集體土地增值收益的村組集體留存部分，不再量化分配到戶，而是注入集體經濟組織進行投資建設。建議各地結合《江蘇省農村集體資產管理條例》的施行，深入推進農村集體產權制度改革，做大做強集體經濟，為實施鄉村振興戰略提供穩定可靠的資金來源。

立足“我的地盤我做主”，發揮農民在農村改革中的主體作用。農村土地制度改革試點中，武進堅持“主導在區、主抓在鎮、主體在村、主動在民”的工作機制，在處理村規編制、自建區房型設計、房屋施工質量監督、入市集體土地價格、增值收益分配等重大事項時，通過村民代表會議、村民議事會等方式履行議事決策程序，落實群眾的知情權、參與權、決策權。建議各地在實施農村綜合改革、推進鄉村振興戰略中，堅持農民主體地位，調動和發揮好農民群眾參與和支持改革的積極性、主動性、創造性。□