略論黨內法規與國家法律銜接機制的完善

胡盛儀 余海洋

中國特色社會主義法治的本質特征，就是必須堅定不移地堅持中國共產黨對法治的全面領導。因此，全面推進依法治國，實際上對執政黨的執政能力和自身建設提出了新的更高的要求，特別是要從建章立制方面加強黨對全體黨員特別是黨的領導干部的行為進行約束和規范，從各個方面提高黨的執政能力和治國理政的能力，這說明加強黨內法規建設在建設中國特色社會主義征程中有著至關重要的意義。黨的十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》），第一次將完善黨內法規體系與完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系一起，共同作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，并且明確提出要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。

黨的十九大的勝利召開，標志著中國特色社會主義新時代的到來。在新時代的歷史背景下，黨中央更加注重“全面從嚴治黨”，并且將其提升到“建設偉大工程”的高度，以“勇于直面問題，敢于刮骨療毒”的決心和勇氣，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保黨永葆旺盛生命力和強大戰斗力，提高黨長期執政的能力和水平。這就對黨內法規建設也提出了新的更高的要求。按照十九大的報告，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導。”①

由上可見，黨內法規的建設不僅涉及執政黨的建設，更關乎法治國家建設和中華民族偉大復興目標的實現，因此，加強和完善黨內法規與國家法律之間的銜接問題，具有十分重要的現實意義和實踐價值。

一、黨內法規建設的歷史發展

黨內法規，簡稱為黨規，是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱②。

“黨內法規”的概念最早是毛澤東提出的。在1938年10月召開的中共六屆六中全會上，毛澤東指出：“鑒于張國燾嚴重破壞紀律的行為，為使黨內關系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央這些最重要的紀律外，還須制定一種較為詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”③這是中國共產黨在黨的全會上第一次明確提出“黨內法規”這個概念。也是在這次全會上，劉少奇作了《黨規黨法的報告》，再次明確使用了黨規黨法的概念。自此之后，“黨內法規”開始多次在黨的會議和文件中被廣泛使用，同時也開始注重黨內法規的建設。

新中國成立后到改革開放，黨內法規有了重要的發展，特別是改革開放以后，黨在工作重心的轉移和深化改革的歷史背景下，非常注意黨的法規建設，制定了一系列規范黨的政治行為、組織建設、檢查監督、紀律懲戒等方面的黨內法規。黨的十八大以來，黨內法規的發展進入到一個全新的歷史發展時期，在黨內法規建設的各個方面取得了重大的飛躍性的發展。總之，在中國共產黨執政60多年的時間里，黨內法規建設取得了重要的成績，其主要表現在以下幾個方面：

1.開展了大規模的黨內法規清理工作，維護了黨內法規建設的嚴肅性和時效性，保證黨內法規契合時代發展要求，始終保持其權威性、先進性和引領作用

為了適應時代發展的要求和加強黨內法規建設的需要，2012年7月開始，中共中央組織開展了黨的歷史上第一次大規模的黨內法規清理工作，清理工作分兩個階段進行，到2014年11月全部結束。這次清理的黨內法規范圍涉及新中國成立以后到2012年止，全部是以中共中央名義發布的文件，數量多達2.3萬多件。經過認真清理篩選，能夠稱得上為黨內法規的只有1178件。經過對這些黨內法規的清理，廢止了322件，宣布失效369件，二者共占黨內法規總數的58.7%；繼續有效的只有487件，其中還有42件需適時進行修改④。通過這兩年的努力，理清了新中國成立以來中央黨內法規的家底，解決了黨內法規制度中長期存在的一些不適應、不協調、不銜接、不一致，以及碎片化、老化等問題，不僅更好地維護了黨內法規的權威性和執行性，而且為黨內法規體系建設掃清了障礙，奠定了堅實的基礎。

2.初步建立了以黨章為引領、基本法規覆蓋黨內生活各方的黨內法規體系

黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央的堅強領導下，黨內法規建設有了很大的發展，已經初步形成黨內法規體系。

首先，有一個不斷完善管總的黨章。黨章是一個政黨為保證全黨在政治上、思想上保持一致和組織上、行動上整齊劃一而制定的總章程，帶有綱領性、引領性、根本性、權威性的特點，因此可以說黨章是黨內法規的“根本遵循”。中國共產黨歷來重視黨章的制定和修改工作。現行黨章是黨的十二大制定的，黨的十三大以后每屆黨的代表大會都對黨章進行了適時的修訂。黨的十八大對黨章作了重大修改，黨的十九大更是將習近平新時代中國特色社會主義思想載入黨章，并且圍繞這個方面對黨章再次作出重大修改，使黨章始終保持先進性和符合時代發展的要求，成為黨內法規的具有根本性、權威性和引領性的最重要的黨規。正如習近平指出的：“全面從嚴治黨首先要尊崇黨章”⑤。其次，制定出臺了涉及黨的組織建設、政治生活、行為準則、紀律監督等一系列的黨內法規。這些黨內法規不僅涵蓋了黨內生活的各個方面，而且根據法規的規范性質或對象的不同又有不同的稱謂，如條例、規則、規定、辦法、細則等。一般而言，條例、規則、規定等都帶有規范的性質，而辦法、細則更多的是對條例等的具體實施的規定，操作性更強些。黨的十八大以來，黨內法規建設有了長足的發展，已經形成了以黨章為核心、基本法規為支撐、包括實施性法規在內的黨內法規體系。

3.專門制定黨內法規制定條例和法規備案的規定，為規范和完善黨內法規建設提供了有力的保障

為了加強和完善黨內法規的制定，2013年5月中共中央出臺了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》 （以下簡稱《備案規定》），這兩部重要黨內法規的頒布實施，第一次詳細地規定了黨內法規制定的主體、權限、類別、程序、備案監督等，使黨內法規建設走上規范化、科學化發展的道路。特別是這兩部黨內法規將省級地方黨委制定黨內法規和規范性文件納入黨內法規適用和規范的范圍，有效地防止了以往出現的地方黨委閉門造車、文件相互沖突“打架”的弊端，同時也擴大了黨內法規的適用范圍，提高了黨內法規的系統性、執行性和權威性，為建設完善的黨內法規體系和提高黨的執政能力及治理能力提供了有力的制度保障。

二、黨內法規與國家法律銜接的必要性

1.黨內法規與國家法律的聯系與區別

作為中國人民和中華民族先鋒隊的中國共產黨，始終代表中國人民的根本利益和長遠利益，在執政中國近70年的時間里，領導人民制定法律，治理國家，一步一步走向輝煌；同時，黨又注重加強黨內法規建設，以黨規從嚴治黨，永葆黨的先進性、凝聚力和戰斗力。可見，在中國共產黨執政新中國近70年內，黨內法規與國家法律，長期共同存在并且相互聯系，各自對國家政治生活和社會治理產生重要的積極作用。

但毋庸諱言，黨內法規和國家法律，二者又存在很大的差別。這些差別主要表現在以下幾個方面：

（1） 屬性不同

黨內法規的含義，按照《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條的規定，是指黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱⑥。

國家法律，按照權威的解釋，馬克思主義關于法的定義是：法是由國家制定或認可并依靠國家強制力保證實施的，反映由特定社會物質生活條件所決定的統治階級意志，規定權利和義務，以確認、保護和發展對統治階級有利的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系⑦。

由此可見，黨內法規是代表黨的意志、規范黨組織的工作、活動和黨組織的成員行為的一系列的規章制度；而國家法律則是代表統治階級（人民）的意志，由國家強制力保證實施的規范全體社會成員行為的規范體系。二者的性質是不同的。

（2）調整對象和調整方式不同

由于黨內法規與國家法律屬性的不同，使得二者在制定主體、調整對象、制裁標準、規范程度、實施主體、強制力來源等方面存在著明顯的區別。

第一，在制定主體方面，國家法律是由憲法和法律確定的有權機關制定的；而黨內法規則是由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的。

第二，在調整對象方面，國家法律調整普遍的社會關系；黨內法規調整特定的黨內關系，包括黨的組織以及黨員與組織之間的關系。

第三，在制裁標準方面，黨內法規較國家法律更加嚴格。這種嚴格來源于政黨的性質。在我國，執政的中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。黨的先進性是通過廣大黨員的先鋒模范作用體現出來的，所以黨對自己的黨員要求更加嚴格。正如有學者指出的：法律對守法者的要求采用“公民標準”，也可以叫作“理性人標準”或“經濟人標準”；而黨規對黨員的要求則采用“黨員標準”，也可以叫做“先鋒隊標準”或“道德人標準”或“高尚人標準”⑧。

第四，在規范程度方面，法律的規范性程度比黨規要高，可操作性、法制化程度相對也較高。一般而言，法律是嚴格按照條件、處理、責任的三段論邏輯規范設計，具有一般性、公開性、非溯及力性、確定性、統一性、可行性、穩定性等特征；而黨內法規的一部分規范雖具有法律規范的邏輯結構，但有更大量的黨內法規涉及對黨員的個人修為、職業道德、理想信念、黨內紀律等的要求，以先進性、原則性、綱領性、政策性、靈活性等為其基本特征。

第五，在實施主體方面，國家法律的實施主體比黨規實施主體要廣泛得多，其實施主體包括國家機關、社會組織和公民個人；黨內法規的實施主體只能是黨的組織和黨組織的成員即中共黨員。

第六，在強制力來源方面，國家法律依靠的國家強制力即國家機器保障實施；黨內法規則依靠的是黨自身的強制力即組織紀律的保障實施。

差別就是矛盾。差別就可能產生不統一或者不一致，甚至可能產生沖突。由于中國共產黨的執政地位，執政黨的黨內法規與國家法律無疑都要在國家治理和社會治理的層面上發揮著極其重要的作用。但是，由于黨內法規和國家法律有著不同的屬性，兩者在制定主體、調整對象、作用方式、保障實施等方面都有很大的差異，黨內法規體系的建設和國家法律體系的建設不可能保持完全的同步，兩者之間的銜接有時候會出現不協調，甚至出現斷檔、滯后的現象，而且在實施的過程中有時也會存在著一些不相協調的地方，有時甚至會發生沖突。

因此，加強黨內法規與國家法律的銜接與協調，使之相互配合，相互支撐，才能最大限度地減少和避免二者之間的沖突和耗損，或者在二者產生沖突之后能夠以有效的方式使之及時得到化解，才能最大限度地維護中國特色社會主義法治的統一，提升黨和國家治理能力和治理水平。

2.黨內法規與國家法律銜接的可能性

在中國，黨內法規與國家法律不僅存在著差異性，也體現出高度的契合性。事實上，執政黨的黨內法規與國家法律在價值目標、核心準則、功能作用、制度根源等方面都具有高度的契合性。

第一，在價值目標層面的高度契合。中國共產黨是以馬克思主義理論為指導思想的無產階級先鋒隊組織，始終把人民利益放在首位。“一切為了人民，是黨的領導和社會主義法治建設的基礎。”⑨黨內法規是約束黨組織和黨員的規章制度，其目的是為了規范黨員的行為，更好地為人民服務；國家法律是提升國家治理能力的制度保障，其目的是為了保障公民權利、促進社會良性運行，最終為人民謀取最大的福祉。此外，《決定》明確指出，建設中國特色社會主義法治體系，要“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。即將黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。由此也可以看出，黨內法規和國家法律都是國家治理體系的重要組成部分，依規治黨的價值目標是為了實現依法執政，不斷提高執政黨依法治國的能力和水平，這無疑與社會主義法律體系所追求的價值目標是高度一致的。

第二，在核心準則層面，二者具有一致性。所謂核心準則，即堅定不移地堅持中國共產黨的領導，全面推進依法治國。這意味著黨領導人民制定法律，黨帶頭遵守法律。憲法規定：本憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力。”黨章規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”正如《決定》指出的，“憲法是黨和人民意志的集中體現，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”可見，黨內法規和國家法律的核心準則層面都是堅持憲法在依法治國中的最高權威作用。

第三，在功能作用層面，二者具有互補性。黨內法規的功能體現為執政黨依法執政的職能。依法執政即要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。依法治國同依法執政在內容、形式、實效等方面相互促進、相得益彰。黨選拔優秀的黨員干部充實到國家政權機關之中，通過他們的先鋒模范地執行黨的路線方針政策將黨的意志貫徹到國家治理的各個方面；同時黨又要通過黨內法規嚴肅黨風黨紀，使全體黨員特別是各級黨員領導干部始終保持風清氣正、帶頭尊法守法，勤政為民。而且在某些方面，黨還通過黨內法規的運行逐步引導其上升為國家法律，為實現全面治理積累必要經驗。正是通過這樣的方式，黨實現了依法執政和依法治國的有效結合。

第四，在制度根源方面，黨內法規以國家法律為依托。《黨章》規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”《條例》指出，制定黨內法規應當“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的原則。依法治國是全方位的，黨內法規是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，構建完善的黨內法規體系也是完善中國特色社會主義法治體系建設的內在要求。在全面從嚴治黨的新形勢下，黨內法規體系建設不僅要提速，而且必然對國家法治建設起到示范帶動作用。由此表明，黨內法規體系建設與中國特色社會主義法治體系建設是同步的。

正是因為執政黨的黨內法規與國家法律在價值目標、核心準則、功能作用、制度根源等方面的這種高度契合性和相互支撐的作用，使黨內法規與國家法律的銜接與協調不僅是必須的，而且也是可能的。

三、當前我國黨內法規與國家法律銜接的現狀

1.黨內法規與國家法律銜接的狀況

中國共產黨注意到要使黨內法規與國家法律相銜接、相協調是從改革開放以后開始的。黨的十一屆三中全會的勝利召開，使黨的工作重心實現了戰略性轉移。在總結30年執政經驗的基礎上，黨中央提出了以經濟建設為中心，“認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制”⑩。1982年9月召開的黨的第十二次代表大會制定的新黨章，第一次將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”寫入黨章。這可以說是黨內法規與國家法律相銜接的開端。這一年的12月，全國人大通過的新憲法明確規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”莊嚴宣示了憲法在國家生活中具有的崇高地位和絕對權威，同時也是國家法律與黨內法規的一次成功銜接。

自從黨的十二大以后，特別是黨的十八大以來，黨中央非常注重黨內法規與國家法律的銜接問題，2013年出臺的《備案規定》第1條明確指出：黨內法規要“同憲法和法律相一致”；第14條規定：要“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”?。黨的十八屆四中全會通過的《決定》也明確提出：要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。

實踐中，黨中央也特別注重黨內法規與國家法律之間的銜接與協調。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次全體會議表決通過頒布的《中華人民共和國監察法》，可以說是一個黨內法規與國家法律銜接的重要典范。

首先，監察法是反腐敗的國家立法，通過監察委員會的設置形成一個集中統一領導下的反腐敗機構；其次，對國家公職人員的反腐敗實現了監察全覆蓋；再次，克服了以往多部門反腐敗導致的不銜接、不協調、機構重疊、職能交叉等帶來的弊端，整合了反腐敗力量；最后，在處理的手段和程序方面有了統一的法律依據，使反腐敗完全納入依法治理之中。

其次，這部法律在黨內法規與國家法律的銜接方面，也是高度契合形成合力。一是機構設置方面體現了中國共產黨領導下的黨紀、政紀機構合署，加強了反腐敗的領導力和執行力；二是監察對象的廣泛性。監察法第15條規定的監察范圍是采取廣義的公職人員的概念，不僅包括各政黨機關、行政機關、授權組織的工作人員等，還包括國企、公辦的教科文衛體等組織的管理人員和基層自治組織的管理人員，實現了對履行公職人員或準公職人員的全覆蓋監察，也就實現了反腐敗要“老虎蒼蠅一起打”的目標，反腐敗不留死角，較好地解決了黨內法規與國家法律對監察監督對象的銜接協調問題；三是監察方式上依法治理。以往按照黨內法規如《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的相關規定，“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，亦即被詬病有違憲之嫌的“雙規”，監察法則以留置的法律方式取代了“雙規”措施，實現了以法治思維和法治方式開展反腐敗。

2.黨內法規與國家法律銜接存在的不足

自從改革開放以后，特別是黨的十八大以來，黨內法規與國家法律的銜接取得了長足的進步。但是，與中國特色社會主義法治體系建設的要求相比，仍然存在不小的差距。綜合而言，主要存在以下幾個方面的問題。

（1）黨內法規與國家法律制定過程尚存在不銜接不協調

《制定條例》的出臺，無疑為黨內法規的規范化、體系化、科學化及與國家法律的銜接提供了有力的保證。但是，從建設中國特色社會主義法治體系的高度來看，《制定條例》的有些方面還有些值得探討的地方。首先，在制定過程方面，黨內法規與國家法律之間的銜接方面，在制定規劃、起草、審批與發布等幾個主要環節上，與國家法律銜接、協調方面還存在一定的瑕疵。在黨內法規與國家法律的銜接方面，筆者認為當前還存在以下幾個方面的不足。

其一，黨內法規與國家法律在規劃制定方面的銜接不足。2013年《制定條例》的出臺，較好地克服了黨內法規制定主體各自為政，分別就自己領域事務制定法規或規范性文件，文件打架問題突出等矛盾，開始注意黨內法規制定的五年規劃和年度計劃的編制，以保證黨內法規制定的系統性、協調性和前瞻性。但是，對如何制定五年規劃和年度計劃，《制定條例》的相關規定比較籠統，程序性的規定也比較粗略，使黨內法規制定規劃缺乏加強組織協調和督促指導，也缺乏鼓勵和吸引廣大黨員關心和參與規劃制定的機制。此外，對中央部門及省級黨委黨內法規制定規劃和年度計劃的報備、審查等也未作出明確要求。由此看來，黨內法規在編制規劃和計劃上，與國家立法要求相比還有較大的差距，加之黨內法規規劃與國家立法規劃之間的對接機制尚未有效建立，這些都難免影響黨內法規與國家法律的銜接、協調。

其二，黨內法規起草環節的協調規定尚不嚴密。任何規范性文件的起草，必然涉及相關利益的平衡與協調問題，黨內法規的起草同樣會遇到相關問題。但是在這方面的規定有待進一步完善。例如，對起草部門和單位就涉及其他部門和單位工作范圍的事項不能取得一致意見時，《制定條例》只是要求“在報送黨內法規草案時對有關情況作出說明”，至于作出說明之后如何處理則未予以明確，顯然是不利于保持黨內法規內部的和諧統一。其次，黨內法規草案征求或聽取意見的情形也規定得不明確。如《制定條例》規定對黨內法規草案“必要時在全黨范圍內征求意見”，如若與“群眾切身利益密切相關”，應當充分聽取群眾意見，但如何界定“必要時”，哪些黨內法規是“與群眾切身利益密切相關”，無論是《制定條例》還是其他黨內法規，都沒有作出相應規定，這無疑為具體實踐操作增添了不確定性。

其三，黨內法規審批與發布要求不夠嚴格。在黨內法規草案審批環節，首先表現在對黨內法規草案的審批規定不嚴格。《制定條例》第21條將黨內法規“是否與憲法和法律不一致”作為主要審議內容之一，但從規定的內容來看，審核機構如果發現有不一致問題存在時，缺乏足夠的強制效力的規定，同時對于起草部門和單位拒不執行意見和建議的責任也沒有予以明確，這顯然不利于審查機構開展“合法性”審查工作，更不利于黨內法規在制定階段避免與國家法律相沖突。再者就是審議批準的權限與黨章不銜接。《黨章》第20條明確規定黨的全國代表大會的職權中，涉及黨內法規的職權是享有“修改黨的章程”；而《制定條例》第22條規定：“涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產生、組成和職權的黨內法規，以及涉及黨的重大問題的黨內法規，由黨的全國代表大會審議批準”，這就使《制定條例》似有超越上位黨內法規之嫌。即使將前述法規審批權看成是黨的全國代表大會的“討論并決定黨的重大問題”職權的延伸，那么也在一定程度上說明，《黨章》對黨的全國代表大會職權規定還不夠細化，二者存在銜接不足的問題。此外，對于黨內法規的發布也規定得比較模糊。如《制定條例》規定，黨內法規經批準后一般應當公開發布，但是發布形式只要求以“文件的形式發布”，事實上，一般中央、省級黨的文件只發到縣團級，一般黨員或社會群眾較難知曉。同時，對黨內法規在經批準后多長時間內予以公布，《制定條例》亦未明確時限，顯然這與現代法治要求不銜接。

（2）黨內法規與國家法律在一些內容方面出現不銜接不協調

黨內法規與國家法律不僅數量龐大，而且內容繁多，要想從內容上一一枚舉兩者間不銜接不協調之處確實很難，但是有些涉及執政黨與國家政權機關職權方面的內容出現不銜接，是不利于社會主義法治國家建設的。

當前，對某些事項或某些社會關系黨內法規和國家法律都作出了規范、調整，兩種規范之間有何差別、如何協調等并沒明確或者說難以界分。例如，《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，黨的地方委員會有權“對本地區的重大問題作出決策”；而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條、第44條也規定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會有權“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，雖然前者強調黨的領導“主要實行政治、思想和組織領導，把方向、管大局、作決策、保落實”，但是對于地方黨委“重大問題決策權”和縣級以上地方各級人大及其常委會的“重大事項決定權”如何界分，無論是在規定上還是在實踐中始終都沒有能作出明確界定，導致黨內法規與國家法律在內容上的不銜接。

（3）黨內法規與國家法律在實施方式方面尚存在不銜接不協調

廣義的國家法律執行主體包括國家行政機關、司法機關、法律授權或委托的組織和個人，對黨內法規而言，則有各級黨組織和黨的工作部門和授權的個人。無論是國家法律還是黨內法規執行主體都是比較多的，在實踐中，這些主體之間缺乏有效的溝通渠道和機制，信息無法做到共享，雙方在實施方面也存在不協調和不一致。

具體而言，法律實施過程中因為信息銜接不暢或認識上的偏差，導致有些違法黨員未及時得到黨紀政紀處理或者以黨紀代替了國家法律，出現同案不同處理結果的現象。《中國共產黨紀律處分條例》中明確規定，黨員因違法受到行政處罰、行政處分和刑事處理的，應當依據該條例給予黨紀處分或組織處理，有關機關亦建立了協調聯動機制，如中紀委、最高檢、監察部《關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》就明確規定要相互協調辦案。但在具體貫徹中仍然存在銜接不夠的狀況。一種情況是某些黨員雖違法受到行政處罰、刑事處罰，其行為不僅是違反國家法律規定，同時還觸犯了黨紀應給予紀律處分，但是由于執法、司法機關沒有及時移交或者通報給紀檢監察機關，使違法又違紀黨員干部沒有得到及時有效的黨紀政紀處理，由此也給社會上造成了“管黨治黨不嚴”的看法，損害了黨在人民群眾中的形象。

另一種情況是以黨紀政紀代替法律的狀況屢有發生。例如，2014年3月，江西省南城縣常務副縣長曹志剛等5名官員和社會人員章某等3人參與賭博，案發后曹志剛等5名官員受到黨內處分和免職處理，章某等3人參與賭博的問題則移交公安部門處理?。當年5月20日，該案查處情況被通報出來后，因“同是參與賭博，黨員干部只是受到黨紀政紀處分，社會人員則要受法律懲處，兩者‘待遇’如此不同，引來巨大的輿論質疑”?。迫于社會輿論壓力，當地有關機關才將曹志剛等5移送公安機關處理。這種以“黨紀政紀代替法律”的做法并不是個例，不僅違背了法治基本原則，而且影響到法治的統一和權威，在社會上造成極為不利的影響。

四、完善黨內法規和國家法律銜接機制的幾點思考

中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出的：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”?由于中國共產黨在中國政治生活中所起的無可替代的地位和作用，使黨內法規在國家政治生活中也必然產生十分重要的影響。因此，完善黨內法規與國家法律的銜接與協調，正是堅持黨對中國特色社會主義法治體系建設的根本要求，是堅持“依法治國和依規治黨有機統一”的內涵所在。而要建立和完善“黨內法規同國家法律的銜接和協調”體制機制，首先要完善黨內法規的相關制度，進一步提高黨內法規制定的科學性、系統性。為此，有必要從以下幾個方面作一些改進和完善。

1.進一步完善黨內法規的制定與銜接工作

（1）科學編制黨內法規制定規劃與計劃

制定立法規劃的目的，就是要使立法工作有組織、有計劃、有步驟，增強立法工作的主動性、計劃性和科學性。立法規劃和計劃是立法工作的起點，對于避免法律之間相互重復、分散、遺漏，保證立法質量，使法律體系臻于系統化、科學化，具有十分重要的意義。加強黨內法規與國家法律的銜接和協調，首先要從立法規劃和計劃的編制上做起。

首先，在編制國家立法規劃和計劃時，不僅在指導思想上要自覺以中國特色社會主義理論為指導，而且在制定規劃和計劃的具體內容上，也要根據黨的路線、方針、政策、法規，進行適時修訂和完善，對具備轉化形成國家法律條件的黨內法規，要及時納入國家立法計劃，以促使盡快制定形成為國家法律，確保黨的重大改革或決策“于法有據”、“有法可依”。此外，對重大事項的立法規劃，還要按規定程序報請黨中央（黨委）審定，以防止政治方向問題上出現偏差。

其次，針對黨內法規制定規劃和計劃存在的問題，在具體編制工作中，應當充分征求黨內各方面的意見和建議，并根據經濟社會發展和民主法治建設需要，認真進行科學評估與論證，有針對性地制定黨內法規規劃項目。同時，為加強對規劃與計劃落實情況的監督，建議進一步明確黨內法規規劃和計劃制定后的發布規則，特別是涉及黨內法規五年規劃，應該向全社會發布或者向全體黨員發布，充分聽取各方面意見和建議，并加強組織協調和督促指導，及時跟蹤了解黨內法規規劃或計劃的貫徹落實情況。建立中央各部門及省級黨委制定黨內法規制定規劃和計劃的備案制度，避免不同層級黨內法規相互沖突、交叉或重復。

（2）進一步規范黨內法規起草工作的銜接與協調

法律起草是立法的基礎性工作。在形成法律草案過程中，廣泛征求各方意見，既有利于充分發揚民主，還有益于提高立法質量和科學性。國家法律和黨內法規容易產生不銜接不協調問題之處主要在于兩者共同調整的事項。要解決這個問題，除需要厘清國家立法機關和黨內法規制定主體之間的權力界限外，同樣也需要搭建好二者之間的溝通協調平臺，規范立法必要性的論證，既要注意征求社會團體、國家機關、法學專家意見，又要注意征求各級黨組織和黨員的意見建議，然后再根據實際情況，綜合權衡各方意見和建議，擇優選擇一種方案。

黨內法規要實現與國家法律的銜接協調，不僅要加強和規范黨內法規制定主體的溝通協作，更重要的是要規范黨內法規起草時的征求意見環節，有利于聽取各方意見，進而從法規起草階段能夠有效防止黨內法規與國家法律的不銜接不協調的狀況發生。

首先，對黨內法規起草中不能取得一致意見的事項，筆者認為可以分兩種情況來處理：一是如果迫切需要規定的事項，起草部門和單位、涉及的部門和單位分別提出意見，報告共同上級綜合各方面情況來確定；二是如果是非迫切需要規定的事項，可以暫緩就該事項作出規定，等待實踐探索或條件成熟后或者充分協商取得一致后再制定草案并提交審批。其次，黨章規定著政黨的最基本的政治主張和組織規程，是政黨組織黨員開展各項政治活動的法理基礎。《中國共產黨章程》是中國共產黨的“根本法”，黨內法規制定必須以黨章作為基本遵循。基于此，筆者認為涉及修改黨的章程、組織機構、黨員義務和權利等根本規定的法規草案，應當納入“必要時在全黨范圍內征求意見”的范疇。第三，對于有些籠統提法應該細化，要避免產生歧義。例如，“與群眾切身利益密切相關”就比較抽象，但是可以基于某些直接原則來確定或把握，也就是說如果法規草案通過實施后，會直接影響群眾相關權利和利益的，或者所起草的法規可能影響到黨外組織，即可認定屬于“與群眾切身利益密切相關”事項。從《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》來看，涉及意識形態、統一戰線、作風建設、反腐倡廉等方面法規草案，也宜認定為“與群眾切身利益密切相關”，筆者建議可以采用“列舉+概括”方式對“與群眾切身利益密切相關”事項予以明確。

2.加強黨內法規與國家法律內容方面的銜接和協調

（1）及時將某些涉及國家管理的黨內法規上升為國家法律

當前我國經濟社會正處于轉型期，在各種新問題、新情況不斷涌現的情況下，凡事都欲求通過國家立法來加以調整和規范，既耗時又耗力，而且因條件不成熟難以成為現實。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時在這些亟待規范的領域，制定相對靈活的黨內法規，為國家立法提供重要實踐參考依據。

黨內立法機構還要探索建立與各級人大及其常委會、政府法制部門的聯席會議機制，定期對黨內法規和國家法律雙重調整重大問題開展調研、論證、評估，解決雙方在立法工作中協作和配合問題。對那些雖黨內法規已規定，但更宜由法律法規調整的，或者在通過黨內“先行先試”，已經比較成熟，具備制定成國家法律法規條件的，應當通過法定程序向全國人大及其常委會或政府提出立法建議，及時將成熟的黨內法規上升為體現國家意志的法律，做到黨內法規和國家法律的有效銜接。

（2）加強黨內法規的立改廢工作

任何立法都不可能一勞永逸，必須根據情勢發展作出相應的調整。要加強黨內法規與國家法律銜接協調，除在國家法治建設中要順應時代發展制定新法、修訂滯后時代要求的法律，建立“完備的法律規范體系”外，同樣需要在黨內法規建設中注重“立、改、廢”。首先，要進一步大力推進黨內法規建設，完善黨領導人大、政府、政法、群團等方面工作的基礎和主干黨內法規的制定，及時作出與國家法律法規相適應的配套規定，搞好與國家法律的承接。其次，要建立黨內法規出臺后的評估制度，為黨內法規的立、改、廢提供實踐依據。建議黨內法規制定機關應當“每5年對黨內法規和規范性文件開展一次集中清理”，進一步健全黨內法規定期清理機制。同時，還應建立即時清理機制，也就是“在制定或修改黨內法規和規范性文件時，對與之不協調、不銜接、不一致的相關黨內法規和規范性文件同步進行清理”，以此確保能及時發現、修改、廢止同憲法和法律不一致甚至有沖突的黨內法規，有效維護黨內法規和國家法律制度協調統一。

3.加強黨內法規與國家法律實施方面的銜接和協調

（1）加強和規范黨內法規的解釋工作

當前我國正處于轉型發展關鍵時期，執政黨治國理政面臨許多新情況和新問題。針對新問題制定新的法規對其予以調整規范，確實具有相當的必要性和合理性。但是，國家立法時間周期長、成本高，難以為有關問題的及時處理提供依據，同時頻繁立法極易導致“過度法律化”，反而使執行者在紛繁的法律規范中無所適從。因此，在加強法制建設的同時，還需加強對現行法律法規解釋力度，協調黨內法規與國家法律在實施中的矛盾沖突。在國家法治建設中，首先要進一步增強立法機關對法律解釋的主動性，規范司法解釋、部門解釋以及地方立法機關解釋，建立高效、權威、統一的法律解釋體系，防止因多頭解釋造成沖突或矛盾。對黨內法規和國家法律雙重調整的事項，立法機關在作出有關解釋時，要注意在標準和尺度把握上同現行黨內法規盡量保持一致，避免給社會造成執法不平等的誤解。相對而言，目前黨內法規的解釋力度是比較薄弱的，故而十八屆四中全會強調指出要“加大黨內法規解釋力度”。因此，筆者建議要加大黨內法規的解釋工作，及時細化有關要求和程序，使黨內法規在實施中更具有可操作性。同時，要充分考慮有關國家法律規定，出臺與之相適應的的黨內法規配套規定，有效彌合黨內法規與國家法律二者在適用標準上的“縫隙”。

（2）建立黨內法規與國家法律實施的協調配合機制

法律實施需要全社會的重視和支持。黨內法規是我國社會主義法治體系組成部分之一，對國家法律的實施具有重要保障和支撐作用。黨的組織在實施黨內法規中，如果不能與國家法律實施部門之間保持良好協同關系，相互各行其是，可能會因對法律法規的不同理解，對同一行為有不同處理，違背公平、公正的法治原則，產生不良社會效果，損害國家法律的權威和統一。因此，必須在實施過程中，加強建立黨內法規與國家法律的銜接和協調機制。

具體來說，一是要搭建協調平臺。黨內法規實施部門和國家法律實施部門可根據權限、行業等因素，以設立聯席會議、協調領導小組等多種形式，建立溝通協調平臺，同時必須要明確專人負責，確保工作有人抓有人管，才能使協調機制有效運作起來。二是要實現信息共享。黨內法規實施部門和國家法律實施部門要充分利用協作平臺，定期召開聯席會或協調會，通報有關工作情況，集中協調解決工作中的疑難問題。如在違紀違法人員處理上，黨內執紀部門若發現管轄對象涉嫌違法犯罪的，應當及時移送執法機關、司法機關進行處理，不得隱瞞、拖延。同樣，行政執法機關、司法機關在工作中，發現涉嫌違法犯罪人員屬黨員的或者雖不構成違法犯罪，但可能違反黨紀黨規的，也要及時函告執紀部門處理。三是要規范協調程序。從前面的分析不難看出，實施中黨內法規和國家法律銜接和協調效果不理想，除協作渠道不通暢、信息不共享之外，一個很重要的原因就是程序不夠完善，可操作性不強、協調機制缺乏剛性。針對這些問題，筆者建議在建立協調平臺的同時，要認真制定協作配合辦法，明確協作配合的條件、主體、時限、責任等，進一步增強協作配合機制的操作性、執行力，真正使協調配合機制發揮應有作用。

4.加快建立和完善黨內法規審查制度

加強黨內法規與國家法律之間的銜接，必須盡快建立和完善黨內法規審查制度。從我國特殊的黨政體制實際出發，筆者以為，這一制度應當包括兩種機制：一是黨內違章審查機制；二是黨內法規與國家法律的備案審查聯動機制。在實踐中，部分黨內法規或規范性文件往往具有黨規和國法的雙重性質。針對此種情形，應當實施備案審查聯動機制；對于其它類型的黨內法規，則只需要實施黨內違章審查機制。

首先，針對黨內違章審查機制，筆者認為，可以參照全國人大法工委法規備案審查機制的做法，在黨的中央機構和省一級黨組織中設立是否違反《黨章》的審查機構，對制定出臺的黨內法規進行合章性審查，以確保黨內法規的統一性。

其次，建立黨內法規與國家法律的備案審查聯動機制。事實上，早在2013年出臺的《備案規定》中，就首次明確規定了要建立“備案審查銜接聯動機制”?，但對如何建立與國家法律備案審查之間的銜接聯動機制沒有作具體規定。筆者認為，備案審查聯動機制事實上為黨內法規與國家法律的協調提供了“雙保險”。備案審查聯動機制應當建立在違章審查的基礎上。具體而言，具有“雙重性質”的黨內法規應當首先由黨內相關機構對其是否違反黨章進行審查，如若通過了違章審查，再交由相關的聯合審查機構進行合法性審查，審查內容應當包括是否違憲、違法、是否超越權限、是否與國家大政方針相沖突等方面。對黨內法規備案審查無法通過的，應當通過組織召開聯合工作會議等方式，向有關黨的起草組織提出修改意見，待修改完善后再次進行審查。之所以作出如此設想，原因在于：一方面，考慮了黨的執政地位，即作為中國社會主義事業的領導核心，黨的意志與國家意志在根本上具有一致性，因此黨內法規首先在黨內進行備案審查；另一方面，相關組織通過聯合工作會議等方式對黨內法規草案提出意見，為雙方提供了溝通交流的平臺，能夠保障黨規的合憲性和合法性，進而確保黨內法規與國家法律的銜接和協調。

5.建立中國共產黨中央機關和全國人大常委會聯合組成的黨內法規與國家法律銜接協調機構

加強黨內法規與國家法律之間的銜接與協調，必須有一個權威的機構進行統籌安排，否則當二者之間出現矛盾沖突時是難以有效處理的。上面提出要建立聯席會議制度，但是，聯席會議制度同樣需要一個召集者或仲裁者，誠如恩格斯指出的，革命是需要權威的?。當前中國，中國共產黨是中國特色社會主義建設事業的領導核心，無疑是最有權威的。黨領導人民制定法律，集中最廣大人民的最大意志通過制定法律上升為國家意志；同時，黨又要通過黨內法規“管黨治黨”，使黨永葆先進性和領導力。而且，黨始終代表廣大人民的根本利益，發展社會主義民主，全面推進中國特色社會主義法治建設。黨的中央機關則是執政黨的核心與中樞，是中國共產黨的最高組織機構；而全國人民代表大會是由全體人民選舉產生、代表全體人民行使國家權力的最高國家權力機關，是國家最高立法機關，是國家權威的象征。全國人民代表大會常務委員會則是全國人民代表大會的常設機構，是在全國人大閉會期間代行全國人大部分職權的最高權力機關。建立一個由中國共產黨中央機關與全國人民代表大會常務委員會聯合組成的黨內法規與國家法律銜接協調機構，充分體現了黨的領導、依法治國、人民當家作主三者高度統一，對于加強黨內法規與國家法律的銜接與協調具有重要的促進和保障作用。

注釋：

①? 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

②⑥ 《中國共產黨黨內法規制定條例》，人民出版社2013年版，第1、1頁。

③ 參見王振民、施新州：《中國共產黨黨內法規研究》，人民出版社2016年版，第33頁。

④ 參見《中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》2014年11月18日。

⑤ 參見《管黨治黨，首先要尊崇黨章》，《人民日報》2016年1月19日。

⑦ 張文顯、信春鷹主持編寫：《法理學》，人民出版社和高等教育出版社2010年版，第35頁。

⑧ 參見陶青德：《黨規納入國法體系后的黨、法關系新格局、新問題》，《甘肅理論學刊》2015年第6期。

⑨ 付子堂：《為依法治國提供學理支撐》，《人民日報》2015年3月23日。

⑩ 《鄧小平文選（1975—1982）》，人民出版社1983年版，第307頁。

? 《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，人民出版社2013年版。

? 《撫州市查處并通報1起領導干部賭博案件》，摘自江西省紀委監察廳網站。

? 周常武：《黨紀處分不可“抵”國法懲處》，《中國紀檢監察報》2015年8月4日。

? 參見田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制》，《法學論壇》2015年第3期。

? 參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1976年版，第551—554頁。