村務監督委員會建設模式比較研究
——基于武義、蕉嶺、佛山的調查研究

姜勝輝

（華中師范大學中國農村研究院，武漢430079）

村務監督委員會作為依法設立的村務監督機構，是健全村級組織架構，懲治農村基層權力腐敗，推進農村基層民主政治建設，優化農村村民自治的重要載體。自2004年始，浙江省武義縣后陳村試點成立“一個機構、兩個制度”的村務監督委員會，創新探索出農村基層民主監督的“后陳經驗”。隨著村務監督委員會制度的不斷規范與完善，2005年，時任浙江省委書記的習近平將這一模式在全省復制推廣。2010年，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條明確規定將村務監督委員會制度寫入法律，給予高度法制保障。隨之，“后陳經驗”得以在全國其他地區全面推介。2011年后，四川、廣東、河北、北京等省市結合實際，探索符合本地特色的村務監督委員會建設模式。經過15年的推進過程，村務監督委員會經歷了試點建設、推廣建設、規范建設和標準建設等發展階段，日趨健全完善。村務監督委員會不僅能有效保障基層群眾的民主監督權利，更是實現農村基層治理現代化的有效實踐形式，具有重要的現實意義。

一、文獻回顧與問題提出

整合研究村務監督委員會的現有文獻發現，從研究過程來看，學者對村務監督委員會的理論研究自2004年發端，2012年達到峰值，2012年后仍然保持高度關注態勢；而從研究區域和研究方式來看，學界針對浙江省村務監督委員會的研究密度較大，之后少部分學者對四川、山東、河南等地的村務監督委員會建設進行探討，如徐喜林、任瑞萍（2011）對河南省村務監督委員會建設模式進行的研究。［1］但是，大部分學者都采取規范研究方法對村務監督委員會展開分析，實證研究數量不多。

從研究內容加以探析發現，現有文獻主要從視角論、起源論、功能論、困境—路徑論和階段論等層面對村務監督委員會進行研究。一是視角論。盧福營、江玲雅（2010）與戴冰潔、盧福營（2014）從分權制衡理論出發，認為村務監督委員會是村級權力結構的自我調控，有利于健全權力運行機制。［2］［3］張磊（2006）和丁靜、王貴清（2009）則從制度變遷理論視角分析，認為村務監督委員會的產生與發展是制度誘致和制度強制綜合作用的結果，［4］也是解決制度疲勞問題的調適。［5］在此基礎上，陳玉華（2006）、潘自強（2012）另辟蹊徑，以深化村民自治理論實現“四個民主”要求，進一步分析村務監督委員會的制度價值。［6］［7］二是起源論。大多數學者從現實發展需求為出發點展開論述，認為村務監督委員會是破解村莊治理難題、滿足村民民主監督需要和政府外部推力合力而成，是基于“需求—回應”邏輯起點的產物。而也有部分學者立足制度建設本身，將村務監督委員會視為制度簡化、提升基層治理效率的嘗試。［8］三是功能論。村務監督委員會在促進集體經濟良序發展、改善農村基層干群關系、激活農村村民自治、提升農村和諧程度方面具有重大意義。［9］同時，還有學者從制約農村基層權力濫用、懲治農村基層權力腐敗角度，著重分析村務監督委員會在重塑農村基層政治生態建設方面的作用。［10］［11］四是困境—路徑論。村務監督委員會作為一項組織創新和制度創新，具有相應的制度績效和價值，但是其也有建設瓶頸與發展局限。盧福營（2014）認為村務監督委員會建設應該進一步突出村級權力調控的農村基層社會特點，凸現村級權力調控的群眾性，彰顯村級治理制度創新的自主性。［12］楊郁、劉彤（2014）深度挖掘村務監督委員會“虛置化”的緣由，從成員、監督內容、地位和制度之虛具體展開，并給出解決思路。［13］為解決上述問題，楊杰、于超、張紅囡（2012）與劉詩林（2015）等從理順組織關系、完善監督制度、提升成員素質和強化組織保障等層面提出切實有效的應對策略。［14］［15］五是階段論。盧福營（2014）對浙江省武義縣“后陳經驗”進行總結分析，提出了“可延擴性”的論斷，將村務監督委員會建設分為試點探索、經驗擴散和優化拓展三個階段。［16］在此基礎上，唐建平、張國祥和杜鵑（2009）從規范化建設層面對村務監督委員會進行深入剖析，［17］將村務監督委員會理論研究向前推進一步。

綜上所述，對村務監督委員會的研究仍然具有較大拓展空間。一方面已有文獻研究對村務監督委員會的建設模式尚未進行系統性的概念提煉，缺乏概念化。另一方面，雖然有部分學者對村務監督委員會采取實證個案調查，但是沒有對村務監督委員會的建設模式進行比較分析。另外，現有研究未將村務監督委員會的建設模式置于政策要求和實踐邏輯的整體框架下予以充分思考，對不同形態的建設模式缺乏的深度挖掘。基于此，本文擬對浙江省武義縣、廣東省蕉嶺縣和廣東省佛山市三地的村務監督委員會建設模式進行橫縱截面剖析，在行政性指導與自主性探索張力下，總結村務監督委員會的建設經驗，理解村務監督委員建設的內在邏輯，從而為其他地區改善村務監督和發展村民自治提供參考依據。

二、村務監督委員會的3種建設模式

自2004年起，村務監督委員會即在地方實踐中應運而生，并逐步進入理論研究視野。但是，各地對村務監督委員會的政策要求和概念理解不同，各省依據自身特殊資源優勢，形成了不同的村務監督委員會建設模式。對此，筆者對浙江省武義縣、廣東省蕉嶺縣和廣東省佛山市展開研究，在實地調研、深度訪談和文獻搜集基礎上，嘗試提出一些概念解釋和理論思考，以期對深化村務監督和優化村民自治做出一些貢獻。

（一）浙江省武義縣：內外復合型村務監督委員會建設模式

武義縣隸屬金華市，位于浙江省中部，全縣總面積1577平方公里，人口33.74萬，下轄3個街道、15個鄉鎮和561個村（居）民委員會。武義縣屬于經濟較為發達且面臨經濟轉型的地區，農村集體經濟經營管理問題突出，民主管理和民主監督亟需跟進改善。針對地方發展難題和基層治理困局，2004年武義縣后陳村探索“一個機構、兩個制度”的村務監督委員會建設模式，成為民主監督的有益經驗，并上升為國家法律。綜合分析“后陳經驗”的形成成因、具體做法及運行邏輯發現，其具有典型的內外復合型特征，具體如下：

1.因于內生外促的緊密型建設動力。后陳村作為武義縣經濟相對落后的村莊，2000年前后出現經濟跨越式發展的重大機遇，但是集體土地開發項目和集體經濟經營管理卻不透明，村干部在經濟開發中“以權謀私”，侵害村民的合法權益。同時，村民意見訴求得不到有效表達，村民利益要求難以及時回應。后陳村自此由“發達村”演變為“上訪村”，村莊管理失范，出現治理危機。面對現實問題，“村兩委”指定成立財務監督小組，但是該組織服從依附于“村兩委”干部，利益捆綁的同體監督難以發揮實際制衡作用。農村基層干部的權力濫用和基層群眾的不斷上訪進一步給政府帶來諸多壓力，造成基層社會的非常態化運轉，不利于法治社會的建設和政府權威的維護。為化解村莊治理困境、實化民主監督權利、保障基層治理穩定和諧，武義縣以后陳村為試點，成立村務監督委員會，變治理危機為發展轉機。

2.共建上下互動的復合型監督體系。后陳村村務管理出現的問題根源不在于沒有建立監督組織，而是上下監督組織之間相互阻隔，無法形成監督合力。對此，武義縣縣委、紀委、組織部和農業局等部門協同聯動，一方面設立村務監督委員會，替代原設的財務監督小組，避免出現“多頭監督”。建立《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》，通過組織創新和制度創新實現同體監督向異體監督、事后監督向全程監督和附屬于“村兩委”向獨立于“村兩委”轉變，推進村民自治向基層善治方向發展。另一方面，以成立村務監督委員會為契機，武義縣構建上下、內外互動的監督制度體系，具體包括最高權力的村民代表大會制度、日常運行的村務公開制度、定期開展的匯報、述職和考評制度、專職監督的村務監督委員會制度、鎮村黨組織領導制度和上級紀委監委監督等，借助上下一體、內外銜接的村務監督體系，破除了村務監督組織之間的制度壁壘，打通了村務監督“最后一公里”。

3.透視復合型監督體系的形成邏輯。武義縣后陳村村務監督委員會建設模式是分權制衡理論的地方實踐，也是以基層權力腐敗為切入點打造復合型立體化村務監督體系的現實樣本。該模式以現實治理難題為原點，側重行政力量的總體性安排和保障性介入，又基于基層群眾的現實需要，賦有民主監督的自治性內涵，具有“行政整合、群眾參與、復合監督、分權制衡”的突出特點。其主要解決了村務監督長期以來存在的兩大難題，一方面是村務監督組織的依附性問題。將作為“村兩委”“腿腳”的財務監督小組轉化升級為監督“村兩委”的“第三駕馬車”，實現了決策、執行、監督權力分離化，村務監督具備了充分的獨立性。另一方面是村務監督組織的保障性問題。通過構建復合型村務監督體系，實現了整體化、網絡化監督。

（二）廣東省蕉嶺縣：內生吸納型村務監督委員會建設模式

蕉嶺縣位于廣東省東北部，地處韓江上游和閩粵贛交界地帶?？h域總面積為960平方公里，轄有耕地面積143.6萬畝。下轄8個鎮、107個村（居）委會。2015年末蕉嶺縣戶籍人口23.62萬人，是客家民系聚居的地方?？傮w來看，蕉嶺縣屬于粵北山區農業縣，市場影響相對較弱，傳統文化觀念較強，社會內生治理資源豐富。

新世紀以來，蕉嶺縣在建設美麗鄉村項目、集體土地流轉交易等領域滋生問題，需要強化村務監督。然而，上級外部嵌入性的監督人員過少，監督成本較高；村莊內部的監督組織容易形式化，造成懸浮式監督。在相對封閉的蕉嶺縣村居形成“上級監督太遠、同級監督太弱、村民不懂監督、村干部不怕監督”的僵局。為降低監督成本，同時實現“敢監督、愿監督、能監督、善監督”的目標，進一步擴大群眾的知情權、參與權、決策權、監督權，推進基層民主制度化、規范化、程序化。［18］2007年始，蕉嶺縣紀委積極倡導和主動謀變，在全縣8鎮8村率先試點，創新探索內生吸納型的“村務監事會”制度，實現了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督“四權同步”。該建設模式的運行機理在于“行政協調、資源吸納、內生監督、權利同步”。

首先，吸納村莊內生的威望型精英。蕉嶺縣8鎮8村的村民代表大會選舉3-5名“本土內生”的老干部、老黨員、老模范、黨風廉政建設監督員或縣鎮人大代表，擔任村務監事會成員，讓有威望的村民代表監督村干部，“他們敢說話，能說得起話”，借此形成強大的信任資本，搭建村務監督網絡。其次，吸納村莊廣泛性的民意訴求。蕉嶺縣紀委協調各個部門，聽取群眾和村民代表建議、意見要求，統一部署制定了《村務監事會制度》《財務支出審批制度》《印章使用管理制度》等系統制度，規范指導村務監事會，規定村務監事會監督權責、監督事項和監督程序，為村務監事會開展監督提供民意基礎和制度支持。最后，吸納內生靈活性的運行機制。蕉嶺縣村務監事會創立“三定期”制度機制，即定期聽取村民意見或建議、定期召開村務監事會研判監督事項和定期向鎮紀委、村黨組織匯報工作，保證村務監督工作順利開展。另外，針對村務監事會在運行中的“虛置化”問題，蕉嶺縣創設村務監事會聯系群眾制度、村民召集組制度和民主評議村干部制度，鼓勵群眾參與監督，強化村務監事會的監督效力。

蕉嶺縣內生吸納型的村務監事會是在行政外力引導下，基于村莊社會資本、信任網絡和規則機制優勢建立起來，讓“懸浮式”“虛置化”民主監督實質化，實現了三個治理目標：一是吸收村莊內部社會資源，節約監督成本；二是村級權力形成有效制衡，防止權力濫用；三是村務監督具有獨立地位，解決組織消解問題。

（三）廣東省佛山市：組織融合型村務監督委員會建設模式

佛山市位于廣東省中部，地處珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，全市總面積為3797.72平方公里?，F轄5區36鎮街，2017年常住人口是765.67萬人。2017年全市生產總值為9549.60億元，占廣東省地區生產總值（89879.23億）的10.6%，排名全省第3、全國第16。同時，村組集體經濟體量較大，村民小組經濟比重占據總量的60%。然而，佛山市各區經濟水平、社會結構和文化傳統差異較大，發展程度不一。雖然村居財務監督組織運轉較好，但在面臨土地物業出租、集體經濟分紅方面出現治理亂象，成為佛山市實現基層治理現代化的痛點，亟需補齊民主監督短板。

為此，佛山市在中央、省市政策文件要求下，于2012年開始探索適合本地發展實際的村務監督制度建設，創新“組織融合型”村務監督委員會建設模式。佛山市村務監督委員會建設分為兩個階段，分別為2012年至2017年的全面建設階段和2018年開始的標準化建設階段，兩個建設階段均遵循“行政統籌、組織融合、自治為主、救濟為輔”的基本原則，實現民主監督組織優化、流程再造和治理升級。

1.行政統籌。自2012年起，佛山市民政局牽頭負責，統籌政府其他部門制定《佛山市村務公開“五化”創建活動實施方案》《村務監督委員會補貼經費試行辦法》《村務監督委員會及其成員評議考核方案》和《關于開展村務監督委員會標準化建設的實施方案》等指導文件，在全市5區36鎮街實現村務監督委員會全覆蓋并推進標準化建設。同時，各部門協同配合對村務監督委員會成員開展政治意識和業務素質培訓。

2.組織融合。佛山市在推進村務監督委員會建設過程中，整合財務監督小組和民主理財小組職能，實行交叉任職，創設“兩套牌子，一套人馬”的村務監督體系，變傳統的組織替代型建設模式為組織融合型建設模式。一方面，根本上解決了在財務監督、程序監督和審計監督中遭遇“越位監督”的尷尬局面。另一方面，通過村務監督組織融合，制度化約，實現精細化監督。

3.自治為主。佛山市堅持村務監督委員會的“自治性”和“群眾性”本質，在村務監督中減少行政干預，發揮村民民主監督實質。一方面村務監督委員會成員由村民代表民主選舉產生，對村民代表大會負責，保障村務監督的合意性和合法性。另一方面，佛山市村莊集體經濟負責村務監督委員會補貼待遇發放，由村民代表大會自主討論決定發放數額。在村莊集體經濟薄弱的區鎮，由區鎮兩級統籌負責。

4.救濟為輔。在《關于開展佛山市村務監督委員會標準化建設的實施方案》中明確規定，區鎮黨委、紀委監委在村務監督委員會受到村內成員無端阻擾，導致工作無法順利開展時，需要及時介入救助。但是，在村務監督實踐進程中，佛山市各區鎮采取降低行政干預程度的措施，在程序上先由村民代表討論規則，進行充分協商后仍無法解決的問題，黨政力量再行介入救助，有效保證村民的自治性和行政的權威性。

三、村務監督委員會建設模式的經驗啟示

由于不同地區的經濟水平、社會狀況和歷史傳統存在差異，基層政府和群眾對村務監督委員會的理解認識不同，在政策規則要求下形成多種類型的建設模式，創新探索諸多發展經驗，值得其他地區學習借鑒。

（一）行政引導，群眾互動

村務監督委員會建設是政府行政力量規制和村莊自治力量規范過程，也是政府、村級組織和基層群眾共同參與地方治理的互動過程，還是制度外部性強制和內部性誘致的結果。一方面村務監督委員會建設離不開政府行政力量的規范引導。無論是武義縣“后陳經驗”通過行政整合，聯合多部門出臺政策文件，構建上下銜接的復合型監督體系；或是蕉嶺縣紀委協調基層干部和群眾，搭建便于民意溝通的村務監事會；還是佛山市民政部門統籌，實現村務監督組織的融合貫通，行政外部推力均是村務監督制度創新或組織創新不可或缺的動力來源。另一方面，村務監督委員會建設更在于基層群眾的自主參與。村務監督委員會作為基層群眾性監督組織，需要群眾參與民主監督過程。而在武義縣、蕉嶺縣和佛山市，村務監督委員會成員均是由村民代表大會選舉產生，對村民代表大會負責并定期匯報，及時反映群眾訴求，接受基層群眾民主評議，真正體現了村務監督委員會“代表群眾監督、監督為了群眾”的制度設計要求。

（二）組織重構，規則再造

村務監督委員會建設是組織機構的建立、重構和完善的過程，也是對監督規則制定、再造和規范的過程。換言之，其是組織結構的合理化和組織規則制度化的變遷過程。一是基于本土資本和規則的創建過程。蕉嶺縣面對外部監督成本過高和內部監督形式化的問題，挖掘并培育村莊富有的“三老”人員、縣鎮人大代表等，吸納民意制定監督規則和信任規范，使村務監督“有人、有制、有地位”，避免村務監督“缺位”，實現了“四權同步”。二是聯合內外組織和資源的重構過程。如武義縣面對村莊治理危機和干部腐敗問題，借助黨政力量破解內外監督組織之間的制度隔閡，構建上下聯動、內外結合的復合型監督網絡，重塑村務管理和村務監督制度，使得村干部權力受到制度約束，基層治理秩序得到穩定。三是融合原有組織和制度的完善過程。例如，佛山市在財務監督組織體系和制度機制運轉較為順暢的前提下，并未重設新的監督組織，再選新的監督人員，而是賦予財務監督組織新的功能，通過組織完善和功能融合，規避了可能出現的重復監督。同時，降低了監督成本，擴大了監督范圍，延伸了監督層級，提升了監督效能。

（三）自治治理，法治規制

村務監督委員會建設的成功與否不僅在于組織、制度和機制創新，更在于基層群眾自治意識的喚醒和自治能力的提升，還在于基層群眾對法治規則的認同與運用。在村務監督過程中，由于身處“熟人社會”的關系網絡和社會輿論當中，常常是由非正式制度發揮影響，而正式監督和法治監管則處于次席，結果消解了村務監督的制度功能。為此，一方面武義縣、蕉嶺縣和佛山市通過政府各部門組織專門培訓，讓村務監督委員會成員學習規則，形成監督意識，提高業務素質。同時，在村務監督實踐中，以身作則向村民傳遞監督規范，通過民主監督的社會化過程，形成“敢監督、愿監督、會監督和善監督”的良好局面。另一方面，在村務監督標準化建設過程中，堅持法治治理原則，正確厘清上級監督組織、村務監督委員會、村莊其他組織之間的職責邊界，明確規定村務監督委員會的權責義務，堅持實行依規依法監督，防止村務監督委員會出現“越位”監督。

四、結論

各地在政策要求和現實實踐中探索出不同建設模式的村務監督委員會，體現了行政性和自治性之間的張力，也反映了政府治理方式的轉變和基層群眾自主性的生長。具體分析，行政力量的介入程度、推行強度與民主監督開展深度、村民民主監督廣度之間的耦合，決定著村務監督委員會的發展模式為何，以及村務監督的效度如何。如武義縣“后陳經驗”作為村務監督委員會制度創新之舉，行政力量前期介入并參與全程，形成了復合型監督體系；蕉嶺縣在村務監督委員會建設過程中，行政力量發揮“協調者”角色，更多側重吸納和培育社區內部的監督資源。而佛山市則在村務監督委員會標準化建設過程中，明顯體現行政性、自治性和法治性的融合，理清黨政監督和群眾監督之間的界限。同時在法治框架下，積極引導法治行政和民主自治?？傮w上看，各地探索實踐在堅持法治要求和制度規定下，著力于解決本地實際問題，是從隔離式監督向復合型監督、精英型監督向制度化監督、重復性監督向融合型監督不斷優化的過程。