農民資產托管融資制度創新的理論解析
——基于浙江甌海農民資產托管融資的案例研究

張文律

（中共溫州市委黨校經濟學教研部，浙江 溫州325013）

一、問題的提出

緩解農戶貸款難問題，一直是我國農村普惠金融發展的著力點，農戶信貸需求狀況、農戶正規信貸可得性也一直是農村金融理論、政策與實務部門關注的焦點［1］。在農村金融實踐中，近年來各地農村出現了多種形式的組織化緩解農戶正規融資約束的探索創新，引起了農村金融領域眾多學者的研究興趣。在組織化緩解農戶正規融資約束的機理上，洪正等認為，組織化與監督有助于降低最低抵押品的要求，是我國農村金融市場重要的抵押品替代機制［2］。李明賢等認為，目前解決農戶融資難的方法，主要是通過組織化與監督來替代抵押品，安排貼近農戶的農村金融機構降低信息不對稱，利用人際信任與自履約機制減少交易費用［3］。潘婷等基于金融中介功能視角，分析了合作組織改善農戶融資條件的機理［4］。

在既有相關理論文獻中，學者們對組織化的類型也進行了充分討論。武翔宇認為，我國農村可能作為金融聯結中介的主體，主要有金融類鄉村中介、村莊資源、生產性的組織和非政府組織［5］。陳林認為，農村金融中的信用與信息問題、風險與控制問題，需要借助農民組織化特別是新型合作化加以解決［6］。潘婷認為，農民組織化方式參與正規融資涉及的第三方中介，主要包括專業融資中介和非專業融資中介［7］。董新興則提出，把農戶納入村委會整體之內，建立農戶與金融機構間持久的信貸合作關系［8］。

雖然已有研究對組織化緩解農戶正規融資約束的機理、類型進行了探討，但缺乏對典型個案的深入剖析。2015年，浙江省溫州市甌海區以浙江農信甌海農村商業銀行（以下簡稱甌海農商銀行）為托管貸款試點銀行，開展農民資產托管融資業務。即申請貸款的農戶將自有動產、自有不動產及其它經濟權益，經第三方中介評估，授權甌海農商銀行和第三方中介托管，獲得甌海農商銀行授信和貸款。甌海農民資產托管融資實質上是正規金融機構的一種信用貸款。該模式以農戶授托資產為保證，采用書面承諾方式，在正規金融機構和貸款農戶之間，通過第三方中介和政府信用信號作用，構建了農村金融市場的抵押品替代機制，降低了正規金融機構與融資需求的農戶之間存在的信息不對稱，減少了融資雙方的交易費用和風險，實現了組織化緩解農戶正規融資約束的新制度安排，取得了較好的制度創新績效。因此，本文選擇甌海農民資產托管融資作為研究對象，構建“外部利潤—同意一致性”的理論框架，探討農民資產托管融資制度創新的內在邏輯，分析農民資產托管融資的制度績效，并提出完善農民資產托管融資制度的對策建議。

二、分析框架

（一）外部利潤與制度創新

根據戴維斯和諾思的觀點，當制度環境發生改變時，會導致外部利潤的形成。規模經濟、外部性、風險和交易費用構成外部利潤的主要來源。但是，這些潛在的外部利潤存在于現有制度安排結構之外。因此，制度創新的必要條件是現存制度安排結構下無法獲取的外部利潤。而制度創新的本質在于外部利潤內部化。

一項制度的創新要有參與主體，即初級行動團體與次級行動團體。初級行動團體與次級行動團體均是一個決策單位，但兩者扮演的角色有所區別，前者的決策支配了安排制度創新的進程，而后者作出的策略性決定，是用以幫助前者獲取潛在的外部利潤［9］。

農村金融制度環境的變化導致外部利潤的形成，這些利潤誘致了行動團體將其內在化。但在已有的農村金融制度安排狀態給定的情況下，這些外部利潤是無法獲得的。農民資產托管融資制度安排的形成，源于銀行、農戶和第三方中介等初級行動團體為獲得外部收益的自發行為。而地方政府、村民委員會等次級行動團體的積極參與，使初級行動團體獲取潛在的外部利潤成為可能。

（二）同意一致性與制度創新

按照新制度經濟學理論，即使有了外部利潤與參與主體這兩個條件，制度創新也不一定會發生。只有當制度創新的預期收益大于預期成本，制度創新才會發生。

根據利益集團對待制度創新的同意一致程度，制度創新分為一致同意型和非一致同意型。［10］制度創新是一個集體選擇行動的過程，利益集團之間能否達成同意一致性，是判斷制度創新是否具有效率的標準［11］。因此，在研究制度創新時，不僅要看制度環境變化帶來的外部利潤，也要判斷制度創新中是否達到了利益集團的同意一致性［12］。

根據經驗觀察，農民資產托管融資制度創新涉及的利益集團主要有銀行、農戶、第三方中介和基層政府。農民資產托管融資的制度安排滿足了銀行、農戶、第三方中介和基層政府的利益需求，各利益集團在制度創新時的預期收益大于預期成本，易于達成同意一致性，實現農村正規信貸市場的“帕累托改進”。

三、甌海農民資產托管融資制度創新的個案分析

（一）外部利潤與甌海農民資產托管融資制度創新

1.制度環境變化導致外部利潤生成。近年來，國家農村金融政策的變化影響了農戶正規融資的制度環境，導致了農村正規信貸市場外部利潤的形成，進而誘致了制度創新的初級行動團體將其內在化。2014年國務院出臺了《關于金融服務“三農”發展的若干意見》，明確要求“創新農村抵（質）押擔保方式”，農村土地及農民住房等均列入抵押貸款試點。2015年國務院發布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，賦予農村“兩權”抵押融資功能，推進農村金融產品與服務方式創新。

2.甌海農民資產托管融資制度安排的外部利潤。甌海農民資產托管融資制度安排的外部利潤主要來源于兩個方面：農民資產托管融資的收益以及交易費用的節約。

（1）農民資產托管融資的收益。筆者在甌海農商銀行調查發現，按照信用形式分類，農戶貸款產品主要有信用貸款、保證貸款、抵押貸款、質押貸款、托管貸款等。由于農戶本身缺少合格的質押品和抵押品，再加上溫州民間借貸危機和擔保鏈問題，甌海農商銀行原有的貸款產品并不能很好地滿足農戶的融資需求。從表1可以看出，甌海農商銀行保證貸款和信用貸款利率水平相對較高，也就是增加了農戶的融資成本。而甌海農商銀行抵質押貸款雖然利率水平較低，但是甌海區不屬于國家農村“兩權”抵押貸款試點地區，且抵質押貸款限制多、流程慢。除了金融機構正規融資之外，農戶融資需求主要依托于民間借貸，但溫州地區民間融資綜合利率指數為年化利率16.41%（1），民間借貸的利率水平較高。

相比之下，甌海農民資產托管融資實行由甌海農商銀行、農村“三位一體”公司（2）及村（股份）經濟合作社根據評估報告、家庭資債等共同核定貸款額度和貸款利率。調研發現，經三方聯合議貸后，甌海農民資產托管融資平均年化利率為7.55%，降低了農戶的融資成本。而且，甌海農戶以書面自愿承諾、資產授托代管方式，憑借“準貸證”只用跑一次就能夠貸到款，實現了農戶托管貸款不跑腿、不排隊、不求人。

表1 甌海農商銀行典型貸款產品比較

（2）交易費用的節約。甌海農民資產托管融資實質上是正規金融機構的一種信用貸款。該模式以農民授托資產為保證，采用書面承諾的方式，在正規金融機構和貸款農戶之間，通過第三方中介和政府信用信號作用，構建了農村金融市場的抵押品替代機制，降低了正規金融機構與融資需求的農戶之間存在的信息不對稱，減少了融資雙方的交易費用和風險。

此外，浙江樂清、瑞安等先行地區從20世紀90年代開始，參照國有土地上房產抵押貸款的管理辦法，自行探索集體土地上農民自建房的抵押貸款。2015年，樂清、瑞安兩地被列入農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押國家級試點地區，在農房抵押貸款產品創新以及配套服務機制建設方面形成了有益的經驗，在全國試點中期評估結果中位列前兩名。簡言之，樂清、瑞安農房抵押貸款的探索實踐也為甌海農民資產托管融資改革試點提供了低成本的學習機會，節約了制度創新的學習成本。

（二）同意一致性與甌海農民資產托管融資制度創新

1.銀行與甌海農民資產托管融資制度創新。從甌海農商銀行的角度看，農民資產托管貸款產品從機制上解決了農戶沒有抵質押物和擔保人的局限，暢通了農戶正規融資渠道，也為地方中小銀行找到了更大的市場空間，即增加了銀行的預期收益。據甌海農商銀行統計，截至目前，農民資產托管貸款產品占甌海農商銀行貸款余額的12.3%。當然，甌海農商銀行需一次性付出新安排的組織成本以及各年度經營成本等。調查發現，甌海農商銀行為建立農民資產托管融資網絡，按每個試點村3萬元的標準，在轄區內試點村建立普惠金融服務站。同時在每個試點村聘任1—2名協貸員，協貸員工資和獎金由甌海農商銀行負責支付。根據甌海農商銀行內部規定，村協貸員每月基本工資1000元，每貸出一筆款再給績效獎勵30元。從甌海農商銀行壞賬損失來看，農民資產托管貸款產品不良率是該行整體不良貸款率的10%，風險控制較好。顯然，銀行的預期收益遠遠大于預期成本。

2.農戶與甌海農民資產托管融資制度創新。從農戶角度而言，甌海農民資產托管融資的制度安排盤活了農戶手中的閑置資產，滿足了農戶生產經營和生活消費的融資需求，增加了農戶的財產性收入和經營性收入，降低了農戶的融資成本和生產經營風險，從而緩解了農戶正規融資約束問題。另一方面，農戶需承擔授托資產評估、登記等成本。調查發現，甌海農戶授托資產評估收費50元/件，由甌海農商銀行代為支付，登記費用也由甌海農商銀行代為支付。簡言之，農戶因農民資產托管融資帶來的預期成本較低。因此，農戶在甌海農民資產托管融資中所獲得的收益與其承擔的各種成本相比，其凈現值遠遠大于0，即制度創新的收益大于成本。

3.第三方中介與甌海農民資產托管融資制度創新。第三方中介包括村（股份）經濟合作社、農村“三位一體”公司。從村（股份）經濟合作社的角度看，甌海農民資產托管融資的收益主要來自于甌海農商銀行的獎勵、農村融資環境的改善以及農村社會治理的完善等。而村（股份）經濟合作社作為議貸方，參與財產調查評估，負責屬地保管的動產和不動產的監管等，相關工作主要由協貸員來負責，而協貸員的工資由甌海農商銀行承擔，因此成本相對有限。從農村“三位一體”公司的角度看，農村“三位一體”公司負責除屬地管理動產以外的實物收管、財產估價及違約催收等，需一次性付出新安排的組織成本和各年度經營成本。但農村“三位一體”公司通過下屬公司承擔甌海區一些涉農項目的開發建設，會增加預期收益，降低預期成本。總而言之，第三方中介的預期收益大于預期成本。

4.地方政府與甌海農民資產托管融資制度創新。從地方政府角度而言，發展農民資產托管融資帶來的經濟收益主要包括甌海農商銀行稅收，以及新制度產生的城市更新、鄉村振興等社會收益和政治收益。當然，地方政府需支付新制度安排的組織成本和經營成本。調查發現，甌海農民資產托管融資涉及甌海區多個政府部門，區委、區人民政府農村工作辦公室負責牽頭協調搞好試點村的各項具體工作，區人民政府金融工作辦公室、區企業金融風險處置辦公室負責支持試點工作和維護試點工作的金融秩序。尤其在風險防控方面，政府資源引入事后風險處置環節，政府職能部門的工作支持有效降低了制度運行的市場風險。溫州市甌海區人民法院借助“裁判手段”，保證甌海農商銀行能夠通過法院訴訟途徑，實現農民托管資產的對價補償；溫州市不動產登記服務中心城西辦證處對有權證托管不動產采用“行政限制”登記；針對貸款農戶在托管期間擅自處置托管資產的行為，溫州市公安局甌海區分局按惡意逃廢債依法追究貸款農戶的法律責任，以免甌海農商銀行貸款債權落空。因此，如果把地方政府獲得的社會收益和政治收益加入到預期收益中，則整個凈收益現值之和大于0。

（三）甌海農民資產托管融資制度創新績效

甌海農民資產托管融資業務發展至今，取得了良好的制度績效。據甌海農商銀行統計，截至2018年9月30日，甌海農商銀行全行已建立普惠金融服務站226家，聘用協貸員226名，累計發放農民資產托管貸款8654戶，累計金額376294萬元，受理資產宗數10095宗。其中新增（歷史無貸款記錄）3985戶，新增金額86089萬元；涉及存量客戶1092戶，金額34704萬元；放棄擔保改授托的共有3577戶，金額255501萬元。

1.盤活了農村沉睡資產。甌海農民資產托管融資改革試點，實現了農村資產從“確權”到“確值”的根本轉變［13］，從機制上破除了阻礙農戶獲得無抵押貸款的制約因素，最大限度地喚醒了農村沉睡資產，激活了農村要素資源，煥發出農村金融市場的活力，惠及面廣，影響較大。據甌海農商銀行統計，截至2018年9月30日，在12類托管資產中，農房權證、“三改一拆”指標、農民養老社保權益排在前3位，宗數占比分別為42.92%、41.09%、13.85%，金額占比分別為48.62%、45.62%、2.73%。

2.滿足了農戶信貸需求。甌海農民資產托管融資的推出，使農戶手上的資產轉變成了資金，可以用于創業，也可以用于消費，較好地滿足了農戶不同層次的信貸需求，同時也為地方中小銀行提供了優質的客戶資源。據甌海農商銀行統計，截至2018年9月30日，根據農村受益群體用途分析，托管貸款支持農戶創業創收的戶數為6240戶，占比72.11%，金額為267039萬元，占比70.96%；托管貸款支持農戶改善生活居住的戶數為2414戶，占比27.89%，金額為109255萬元，占比29.04%。

四、研究結論與政策含義

（一）研究結論

本文以甌海農民資產托管融資作為研究對象，構建“外部利潤—同意一致性”的理論框架，對農民資產托管融資的制度安排進行理論解析。結果表明，農民資產托管融資制度安排的形成，源于銀行、農戶和第三方中介等初級行動團體為獲得外部收益的自發行為。而地方政府、村民委員會等次級行動團體的積極參與，使初級行動團體獲取潛在的外部利潤成為可能。農民資產托管融資的制度安排滿足了利益集團的利益需求，各利益集團在制度創新時的預期收益大于預期成本，易于達成同意一致性，實現了農村正規信貸市場的“帕累托改進”。

（二）政策含義

農民資產托管融資本質上是正規金融機構的一種信用貸款。它以農民授托資產為保證，采用農戶書面承諾方式，在正規金融機構和貸款農戶之間，通過鄉村金融聯結中介和政府信用信號作用，構建了農村金融市場的抵押品替代機制，降低了正規金融機構與融資需求的農戶之間存在的信息不對稱，減少了融資雙方的交易費用和風險，實現了組織化緩解農戶正規融資約束的新制度安排。建議地方政府完善授托資產權屬管理、抵押登記、價值評估、流轉交易、抵押處置、風險分擔、法律保障等配套政策，提高新制度安排帶來的預期收益，降低預期成本。

注釋：

（1）數據源于溫州地區民間融資綜合利率指數的調查，調查時間為2018年12月。

（2）農村“三位一體”公司是指由甌海區供銷社聯合甌海農商銀行、甌海區農民專業合作社聯合會組建的溫州甌海農合實業發展有限公司，它是農民生產、供銷、信用等綜合合作的實體化運作平臺。