深化國企改革需明確的幾個問題

□ 國務院國資委研究中心研究員 許保利

國企改革制度建設推進的時間節點需要同堅持和完善中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現代化階段性目標的時間節點相適應。

明確國企改革的對象

今天，談及國企時，針對的具體對象很多時候是不確定的。有時，我們說的是單體法人企業，如國有及國有控股企業、國企改革“雙百行動”等；有時，我們說的是國企集團，如中石油、中石化、華能集團，落實董事會職權、世界500強企業，世界一流企業等。正因我們仍只是將集團旗下單體法人企業作為改革對象，今天的國企改革雖然出臺了很多舉措，推進改革愿望強烈，但改革的效果卻有限。

目前的國企集團是法人企業聯合體，但通過加強集團化管控，它已形成一套完整的集團化管理運營體系，從而成為集團化大企業。在戰略管理上，集團有明確的戰略并形成各業務單元，各法人企業的戰略要與集團戰略相匹配，成為集團戰略的執行者。在預決算管理上，各成員企業都要編制自己的預算，經母公司批準匯總后，形成集團預算，再下發給各成員企業執行。各成員企業要進行年終決算，報母公司批準并匯總形成集團的總決算。在資金管理上，集團建立資金結算中心，各成員企業在此開立賬戶，所有各成員企業的資金都要歸集到資金結算中心統一管理，這既降低了集團資金的財務成本，也實現了資金的優化配置。在投資管理上，一般來說，只有一、二級子企業有投資權，而且它們的投資必須要報經集團母公司審批后方可實施；其他層級的子企業一般沒有投資權，只是做好本企業的經營管理。在人事和薪酬管理上，高級管理人員一級管一級。對他們進行嚴格的業績考核，以業績確定薪酬。通過上述集團化運營，集團企業成為由各法人企業有機構造的一部精致運轉的“機器”。集團化管理運營不僅體現在已有的企業集團，兩個企業集團合并后要對兩個集團各成員企業進行重組整合，如寶鋼集團與武鋼集團合并就歷經重組整合，進而實現一體化運營，獲得了合并重組的協同效應，企業效益大幅度提升。可見，真正的市場競爭主體應該是企業集團而不再是單體法人企業，應該將國企集團作為改革的對象，而不只是單體法人企業。

確定國企改革的目標

國企集團是改革的對象，而對它進行改革要實現的目標就是黨的十九大報告提出的“培育具有全球競爭力的世界一流企業”。它應該具有以下特征：

一是行業引領者。要成為世界一流企業，主業一定是很有限的，因為在一兩個行業能夠成為全球引領者就已經不容易，又談何能夠在幾個領域實現全球領先？縱觀世界500強榜單中的世界一流企業，如通用汽車公司、大眾汽車公司、波音公司等，它們都只是專注一個領域獲得行業的領先地位。因此，企業要聚焦主業，做好主業，這是成為世界一流企業的基石。

二是創新能力強。世界500強榜單中的世界一流企業都是研發巨額投入者，掌握著行業發展核心技術，甚至是技術的壟斷者。

三是經濟效益好。效益決定著企業的生死存亡。一個效益差，甚至處于虧損狀態的企業，如果不能及時扭轉局面，它最終要停止經營退出市場。同時，擁有良好的效益，企業才能正常運行進而做巨額的研發投入進行創新。從這個意義上說，良好的經濟效益也是世界一流企業的財力保證，而且世界一流企業引領行業發展、市場競爭力強，它也應該取得良好的經濟效益。

四是經營效率高。效率高意味著企業投入少、產出多。效率與效益二者應該是同步的，即效率高的企業有著較好效益。但有時二者又是相悖的，即效益好，但效率并不一定就高，相反可能是效率低下，如依靠壟斷抬高價格。或者效率很高，但產出品價格較低或沒有市場，企業收益仍然會較差。所以，一個世界一流企業一定是有效率的企業，但效率必須同市場表現相匹配，進而帶來良好的效益。

五是企業形象好。企業要遵紀守法、善待員工、重視環境、關注公益，同所在社區建立良好的關系，即通常所說的履行好社會責任。在這方面的良好表現會給企業樹立良好形象，從而增強企業的市場競爭力和影響力。

深化國企改革的構想

改革的目標是國企集團成為世界一流企業。擁有世界一流企業特征更多的是需要企業自身的努力。同時，國企集團還要有同世界一流企業相匹配的體制機制，而這來自深化改革。深化改革要做好混合所有制改革這篇文章，應著重在以下幾個方面推進改革并取得成效。

第一，集團旗下企業混合所有制改革。在對集團大企業進行混改時，其各法人企業當然可以進行混改，但并非所有法人企業都要進行混改而只能是有所選擇；即使對法人企業進行混改，集團也要擁有控制權或話語權，否則就等于集團對法人企業的出售或此項業務的剝離。混改會帶來資金上的注入，進而增加混改企業的資金實力，但更重要的是通過混改實現體制機制的轉換，建立市場化經營機制，增強企業活力，激發企業的內生動力。

第二，推進集團層面股權多元化。在穩妥推進集團旗下法人企業混改的同時，還要深化集團層面公司制改革，探索形成有別于國有獨資公司的治理機制和監管模式。集團層面股權多元化可有兩種選擇：多個國有股東共同出資的國有全資股權多元化和國有股東與非國有股東共同出資的混合所有制股權多元化。集團層面國有全資股權多元化，國藥集團、南航集團已經在行動，它可建立由多個國有股東出任董事的董事會以有別于國有獨資公司董事會的治理方式，也可仍然沿用國有獨資公司董事會的治理方式，這也是目前集團層面已經國有全資股權多元化企業的做法。

集團層面混合所有制股權多元化還沒有實踐，但作為一種改革設想，我們在此做些探討。做這樣的改革，國資監管機構依據《公司法》對集團層面國有股權履行出資人職責，聚焦于行使股東權利，從而促進國企集團治理上的轉變，即由國資監管機構獨家治理和監管走向國資監管機構同其他投資者共同治理和監管。國資監管機構向股權多元化集團派駐國有股權董事，通過董事會體現出資人意志并行使權利；經股東會、董事會同意，備案集團公司的有關事項；編制國有資本經營預算及決算草案；負責國企集團黨的建設。

第三，改組或新建國有資本投資運營公司。

集團層面股權多元化后，國資監管機構履行出資人職責的國有股權需要有明確的持有者，而國資監管機構不宜直接持有股權，這就需要另行安排國有股權持有者，它就是十八屆三中全會《決定》中提到的國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司的職責是持有并管理國有股權，提出國有股權在有關企業進入或退出的方案，體現著國有資本布局和結構的調整，方案報經國資監管機構批準后，在產權市場或資本市場上進行操作以付諸實施。國有資本投資運營公司國有獨資、不負債，其資產體現的就是國有資本，做大做強國有資本投資運營公司就是做大做強國有資本。國有資本投資運營公司要專業化經營，高管由國資監管機構任免，所需人員全部市場化招聘，契約化管理，薪酬由國有資本收益和市場薪酬水平決定。

需強調的是，我們提出的深化國企改革構想，不同于國資監管機構——國有資本投資運營公司——國企三層次架構，它比較早就被提出，但一直只是構想和提法而已；它也不同于把一部分中央企業改革成為國有資本投資運營公司、其他中央企業則作為產業發展集團，它們均依照由國資監管機構履行出資人職責和監督管理這樣的改革思路。