新能源風險合作監管法律制度研究

衛德佳， 賀 嬌

（西南石油大學法學院，成都610500）

一、問題的提出

如今，我國的新能源產業近幾年才逐步發展，起步時間不長，因此，現有的新能源風險監管的法律依據明顯不足，有待補充。我國對新能源和可再生能源的開發利用的重視起源于十一屆三中全會，《中華人民共和國水法》第二十六條以及1986年《關于加強農村能源建設的意見》中的部分規定明確鼓勵發展可再生能源，具有直接指導的作用。同時為進一步指導并有效促進我國新能源和可再生能源的發展，在20 世紀90 年代國家制定了《中國新能源和可再生能源發展綱要（1996-2010）》這一綱領性文件，在分析了我國新能源和可再生能源的發展現狀及存在問題的基礎上，確立了其未來的目標、任務以及相應的對策和措施。與此同時，1995 年《中華人民共和國電力法》以及1997 年《中華人民共和國節能法》的部分規定都包含著可再生能源。21 世紀以后，我國更加關注新能源和可再生能源的發展，國民經濟和社會發展的“十五”計劃綱要、“十一五”規劃綱要以及“十二五”規劃綱要均有提及可再生能源。據此，《新能源和可再生能源產業發展“十五”規劃》《可再生能源發展“十一五”規劃》《可再生能源中長期發展規劃》等政策性文件也相繼發布。此后，國家發布了《中華人民共和國可再生能源法》以及與之配套的部門規章，如《可再生能源發電有關管理規定》。此外，也有一些關于新能源和可再生能源的地方性法規、規章以及其他規范性文件，如《山東省農村可再生能源條例》《哈爾濱市農村可再生能源開發利用管理辦法》《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》等。［1］

由此可見，現有的關于新能源的法律法規、政策性文件大多只對某一部分進行規制，具有很強的針對性。從層級上看，主要由國務院部門規章組成；從內容上看，以《可再生能源法》及其配套的地方性法規、部門規章、技術標準為主，倡導性的規定、具體應用領域以及開發利用立法為補充的新能源法律體系已經形成，但這種立法體系在內容和結構上都存在不足。就新能源風險監管而言，其立法凌亂，位階低，配套制度不健全，與其他法律的銜接不暢，監管主體單一，有待進一步提高。因此，有必要以我國國情為基礎，借鑒其他國家新能源風險監管的優秀成果，東西結合，同時引進新能源企業、行業協會等其他監管主體，共同參與新能源安全、環境、技術等各項內容的風險監管，雙向互動，平等協商，從而構建起完備的新能源風險合作監管體系。［2］

二、現行新能源風險傳統監管模式面臨的困境

目前由于我國新能源事業起步時間不長，體系尚不完善，現有的傳統的新能源風險監管體系和方式尚未達到現代化目標，有待進一步法律化、系統化。［3］具體來說主要包括以下幾個方面：

（一）新能源風險監管的法律依據不足

目前，我國新能源事業發展不成熟，新能源風險監管立法滯后。一方面我國的太陽能、風能、光伏發電等不同種類的新能源雖然已經正式投入使用，逐步進行實踐，但總體形勢上仍處于初步探索階段，另一方面我國關于新能源風險監管的立法工作還停歇在準備階段，與新能源開發利用技術的發展相比存在嚴重滯后。用以規制新能源開發利用中存在的各類風險的法律制度仍存在不足。首先，基本法指引缺失。其一，新能源風險監管基本法律缺失。我國雖然有《中華人民共和國可再生能源法》，但沒有對新能源的開發利用過程中存在的各類風險如何防范和監督進行專門立法，新能源風險監管可依據的基本法律法規仍然存在明顯不足。其二，現行能源風險監管制度與新能源風險監管現狀不相適應。［4］我國基礎“能源法”缺位，而現行能源法分類明確，針對性強，例如《中華人民共和國礦產資源法》《石油天然氣管道保護條例》是以礦產資源和石油天然氣管道為保護對象，并不能完全適用于太陽能等新能源。［5］其次，單行法缺位。其一，單行法內容不廣。目前新能源單行法規大多集中于規制風電、水電和光伏發電，尚未涉及生物質能、地熱、可燃冰等其他新能源。與此同時，現有的單行法規多集中于項目建設、規劃、工程驗收管理，安全、環境、技術等風險具體監管的主體、程序、方式和責任的制度存在缺失。其二，環境、技術、安全保護類法規不足。為達到保護環境的目的，國家于2016年修正了《中華人民共和國環境影響評價法》并且在2017年頒布了《中華人民共和國環境保護法》，但現有的制度未涵蓋新能源開發利用過程中的安全、環境和技術等其他風險。總而言之，考慮到新能源開采方法在實踐中的特殊性，現行的單行法規無法完全有效監管新能源風險，有待進一步完善。最后，配套的法律法規不足。其一，有效利益溝通機制的缺乏導致配套法律的滯后。由于有關各方在利益分配方面難以形成有效的溝通機制，達成共識，導致諸多新能源風險監管相關配套法律出現滯后，甚至擱淺。其二，部分配套法律法規與新能源風險監管的實際問題銜接性不高，理論與實踐的結合度不緊。［6］例如2015 年通過的《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》，其條款不多，內容單一，可操作性和指導性不高。［7］

（二）新能源風險監管的體制不順

一方面，監管主體結構不全，職能范圍不明。就政府內部而言，從監管職責水平劃分上，國家能源局、國家發展改革委、商務部等不同國家部門分工不明，新能源風險監管機構的監管職能分散，不集中，界線劃分不清，協調成本過高，存在明顯的監管漏洞。［8］以電力監管為例，2013 年我國進行機構調整，撤銷電監會，在能源局下另設監管機構。［9］通過這一調整合并，一定程度上使得電力監管體制不順、職能不清的問題得到改善，對各機構之間的職能沖突起到積極協調作用。然而，多頭監管、職能凌亂、交叉、重疊、界限不清的現狀仍然存在。從監管職責垂直劃分上，各級監管機構之間職能配置不合理。其一是中央監管機構和地方監管機構職能分配不合理。目前我國大力推動行政體制改革，實行簡政放權政策，將原屬于中央政府的監管機構的部分職能轉為配置于地方監管機構，具有良好的改善監管職能的作用，但簡政放權政策在實踐中的執行是不徹底的。其二是各級政府相關監管職能配置不合理。以光伏發電為例，《可再生能源發電有關管理規定》第八條明確由國家發展和改革委員會負責制定可再生能源發電統計管理辦法和光伏發電價格，價格的實際執行則由國家能源局負責監管。這種職能的分工導致在實際的監管工作中，嚴重影響監管的權威性。

另一方面，政府監管和市場引導界限不清，分工不明。就政府與市場、社會關系而言，對于國家，能源是十分重要的戰略資源，對于市場，能源是一種特殊的商品，在這種情況下，政府與市場分工界限不明確的問題不可忽視。目前國家大多運用行政許可、行政命令等強制性手段進行監管，公權的介入限制了市場在引導主體行為、維護市場秩序等方面所能夠發揮的作用。毋庸置疑的是新能源協會和企業對本行業有著充分透徹的了解，并且擁有政府所沒有的獨特的專業能力和經濟能力，因此，新能源協會、企業本該成為行業規范、標準的制定者之一，但在現有的新能源風險監管結構下新能源協會、企業無法充分參與，市場機制的力量在監管的博弈中難以發揮。［2］例如《國家發展改革委關于調整可再生能源電價附加標準與環保電價有關事項的通知》，政府就可再生能源電價附加和燃煤發電企業脫硝等環保電價標準進行了管制，使得價格既不能反映出新能源的稀缺性和環境的外部成本，又不能及時表現出市場的供求變化，最終無法真正合理的引導新能源企業的投資行為，也無法發揮出新能源協會的協調作用。［10］

（三）新能源風險監管的運行機制不暢

首先，新能源風險監管方式的實際激勵效果不足。近年來，我國先后出臺了一系列關于新能源風險監管方式的規定，但其規范大多為部門規章、通知公告，集中性不強，位階低，級別不高，由此導致經濟激勵、行政補貼、信用規制等監管方式的穩定性不高。

其次，新能源風險監管單一。監管理念和思想過于保守，創新性不足，監管手段單一，主要依靠強制性手段而非行政指導等非強制性手段。再次，新能源風險監管缺乏程序引導。多主體監管權的分配面臨困境，激勵指導型監管方式也缺乏合理程序引導。政府提前發揮作用，政府以外其他社會群體的功能沒有得到有序有效釋放，新能源風險監管主體人浮于事，監管效果不佳，監管效率不高。

最后，新能源風險監管責任機制不完善。明晰監管責任主體是達成監管效果目標不可缺少的一環。從理論上講，能源主管部門是新能源風險監管的責任主體，但在實踐過程中可以發現責任主體不清晰的障礙突出。從能源主管部門內部來說，能源管理部門和監管機構之間的關系是混亂的。目前能源主管部門有兩個：國家發展和改革委員會以及國家能源局。兩個部門的監管職能交叉重疊面大，未能有效集中，監管職責界限模糊，監管主體責任意識缺失，最終造成監管失靈。同時由于承擔能源監管職責的國家能源局在監管過程中行政編制控制、審批程序繁雜、司局設置不合理，不足以承擔起全部新能源風險監管責任。此外，缺乏明確的法律規則作為追究新能源風險監管責任的向導。追責必須有法可依，因此，法律規則的缺乏是的如何追究行政機關的責任成為一大挑戰。［11］

三、合作監管是化解新能源風險監管難題的根本之道

通過分析傳統政府新能源風險監管面臨的難題，可以發現政府已有的新能源風險監管模式已經無法滿足當前政府監管的實際需求，因此，監管模式的轉型刻不容緩。鑒于傳統的政府監管難以應對監管實踐，西方主要國家在20世紀80年代開始實施監管體制改革，合作監管制度應運而生。簡單地說，合作監管是為了實現公共管理的目標而采取的監管的合作形式，即由多元主體（政府、市場、社會主體）采用多種手段在監管領域相互作用的一種監管模式。［12］因此，合作監管理念下的新能源風險監管則是將新能源監管機構、企業、協會統合在合作監管框架下，共享信息，互相協作，各自承擔責任以保障監管實效。［13］要實現傳統監管模式向合作監管模式的轉型，首先應當對目標監管模式進行理論證成。從政治哲學角度來看，德國學者尤爾根·哈貝馬斯的話語理論及合作的審議觀念強調：只有在受影響的主體表達自己的觀點并進行商談，在達成共識的情況下，制定的政策、標準、規則才具有合法性。［14］顯然，基于新能源風險需要多主體合作制定監管決策、監管標準，審議觀念具有重大理論意義。此外，當代公法思想中的合作治理等觀念也為新能源合作監管提供了理論支撐。［15］如合作治理中突破傳統行政管理中嚴格區分公與私界線的觀點，對于新能源監管機構、企業、協會構建合作監管模式具有指導意義。

新能源風險合作監管可以說是目前化解單一監管主體監管能力不足的理想監管模式，對促進監管目標的實現有著重要的作用。私人主體與政府的新能源風險合作監管是“單中心”到“多中心”監管模式的嬗變，以解決問題為導向，利用私人專業知識和技術專長，良性互動、共同管理和控制經濟活動，進而更好的服務于公共利益的維護。［11］這種監管模式的關鍵特征包括：第一，合作監管的主體至少包括一個政府部門和一個社會組織，合作各方平等獨立，是超越公共與社會組織邊界的雙主體或多主體合作模式；第二，合作監管的前提是雙方達成了共識，有著共同的目標，并為公共利益服務。由政府主導，對合作的倡始、維護和履行承擔主要責任；第三，合作監管各方是相互依賴的，這種依賴關系可以存在不同的方式、條件、期限和程度，其客體多元，不限期限，既可以是一次交互、簡單協作也可以是對支配權和自由裁量權的共享。［16］

新能源風險合作監管的方式十分靈活，合作各方的自主權相對較大。因此無論是在技術、程序和知識層面，還是在文化、制度和價值層面，都需要合作雙方相互溝通、和睦談判、達成共識、利益共享和風險共擔。［17］也就是說，新能源風險合作監管就是政府、企業、協會等多主體基于平等地位，相互交流、相互協商、共同監管新能源風險，實現預期監管目標的活動。其價值預設和實踐機理主要包括以下幾方面：

第一，以公益為監管目的。正如臺灣學者詹鎮榮所說，現代與傳統的自我監管是不同的，前者的自愿程度更高，并且具有公益取向性。在現代合作監管過程中，各監管主體通過建立合作關系，達成共識，以實現共同利益。公益性原則在新能源領域主要是滿足國家新能源安全，實現公共利益，因此，在該原則指導下，新能源監管部門有責任和義務協調各主體的利益，采取監管措施，讓消費者獲得價格合理的、可承受的新能源普遍服務，滿足其生存需要，讓市場中的投資者獲得合理的回報，實現一定的經濟效益，以實現公共利益。

第二，監管主體多元。傳統的監管理論將國家看作是唯一的監管主體。［11］但在新能源風險合作監管中，不僅是由國家承擔制定、監督和執行規則的權力和責任，而是國家與眾多的私人機構或組織、協會共同分擔，共同參與，共同行使，共同對監管活動的結果負責。因此，新能源風險合作監管中監管權力的主體是多元化的，由國家和私人機構或組織、協會共同承擔實現公共政策目標的責任。

第三，合作主體關系依賴。多主體之間相互作用的程度決定了能否實現新能源風險監管目標以及能否獲得理想的監管結果。在達成新能源風險監管目標的道路上，每個主體的行為對監管結果都彌足輕重，因此，在相互信賴的基礎上交換信息、共享資源、優勢互補是十分必要的。監管與市場經濟環境息息相關，相互補足，這也就意味著不能將監管等同于命令和控制，而是在各利益相關者的達成利益共識后，確立監管規則和程序，并由監管者負責規則的實施。［18］

第四，監管手段多樣。在新能源風險合作監管進程中，可以根據實際情況，靈活運用行政補貼、稅收、行政獎勵等多種手段進行監管，以達到預期的監管目標。正如世界經合組織指出，市場經濟的監管是多層次的，需要相關的法律、法規、正式與非正式條款、行政規章等不同位階的法律依據來保證市場的有效運作。［19］

第五，監管責任分配明確。新能源風險合作監管過程中，私人和公共機構相互協商，動用所有的主體和資源，共同解決問題，實現監管目標，完成新能源風險監管任務。簡而言之，在新能源風險合作監管這一模式下，公共部門和私人主體都應當以“是否有利于完成監管任務”為出發點，基于共同的利益和任務，共享信息，互幫互助。［11］

在新時代背景下，我國全面深化改革措施與能源革命的戰略部署為新能源風險合作監管提供了政策支撐。2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調了公共領域多中心、多元共治。2014年中央財經領導小組第六次會議明確提出“能源革命”這一戰略部署，用“革命”，而非“改革”可見中央政府對能源行業“壯士斷腕”的改革決心，這為我國新能源風險政府監管指明了方向。因此，毫無疑問，新能源風險合作監管是政府監管改革的基本趨勢。［2］

四、新能源風險合作監管體系的行政法回應

完備的新能源風險合作監管體制的建構及其有效的運行，既需要理性的眼光和更強的頂層制度設計，也需要通過法律就責任和權利問題提前做出制度安排。

（一）合理界定合作監管范圍

適度的行政監管是合作監管有效的前提。因此，有必要合理劃分政府和市場的界限，破除“單中心”的落后思想，明確政府和市場各自的監管范圍、監管任務，確定哪些監管事項可以共同參與、合作完成，并合理分配監管責任，對政府部門、企業、協會的職權范圍、職能、責任義務以明文規定，從而賦予新能源企業、協會參與新能源風險監管的合法地位。［20］因此，我們可以對新能源風險合作監管范圍做如下界定：首先，明確政府、協會、企業各方的平等地位，形成伙伴化關系，協商談判，議定題目，確立目標，達成合意。新能源風險的合作監管能否實際實施，實施效果是否有序、有效，都與政府、新能源企業、協會的利益密切相關，因此，只有形成共識、達成合意才能合作共贏，實現共同利益。其次，合作監管需要政府尊重新能源協會、企業的自我監管權。顯然，尊重和保障比限制和剝奪更能激起人的積極性、主動性和責任意識。相對于傳統的行政監管來說，自我監管明顯更具優勢：一方面，新能源企業、協會提供的信息以及專業知識、技術特長是制定專業新能源標準的必要條件。因此，新能源標準的專業性與否有賴于新能源協會、企業的支持。另一方面，新能源風險合作監管目的是為了實現共同利益，達成利益共享，因此，新能源企業、協會的信息、資源、基本標準以及政府監管部門的政策對新能源風險的評估至關重要。綜上，基于新能源風險合作監管本身的多主體性、復雜性和專業性，應當將新能源風險合作監管范圍限定于題目議定、標準制定、風險評估等范圍之內。

由此可見，應當結合新能源市場秩序、行業的發展現狀以及新能源風險特性等多種因素，確定新能源風險合作監管范圍，并用行政法來界定政府與市場監管邊界。［2］

（二）建立多元化合作監管主體體系

多元化合作監管主體體系的建立，需要各方主體之間坦誠交流、信息共享、積極互動、平等合作。新能源風險合作監管是橫向配置政各監管主體權力的監管模式，因此，有待加強建設監管主體和合作制度。具體來說：一方面增強新能源風險合作監管主體的自身建設。首先，合理配置中央監管機構之間、中央和地方監管機構之間、地方監管機構之間的監管職能，通過行政組織法差異化配置新能源風險監管權，形成獨立權威又共同參與的監管模式。其次，健全企業法人治理結構。［21］其一，制定更加合理完備的公司章程、規章制度，明確各成員具體的職責和權限、獎懲規則以及內外部的合作機制。其二，合理組織新能源企業內部工作人員。加強培養新能源企業內部工作人員的風險防范意識以及相關商務專業知識、技能，形成專業化的人才隊伍，有足夠的能力參與新能源風險監管。最后，完備新能源協會內部治理機構。確立相互配合又相互制約的內部治理結構，發揮協會的獨特優勢，調節行政監管機構與公司之間的關系，平衡行政監管機構與公司之間的利益。另一方面，賦予新能源企業、協會平等的參與權。就新能源風險合作監管主體體系而言，充分利用新能源風險監管機構已有的監管經驗，通過對政策的引導，使新能源協會、企業通過協商會、論證會等制度共同參與監管問題的形成以及標準的確定，成為制度化的監管主體，與政府合作監管新能源風險。因此，可以借鑒英國在1974 年設立健康安全委員會的優秀經驗，我國可以考慮設立由各監管主體共同組成的新能源監管委員會，通過討論協商，達成共識制定出科學可執行的政策和標準。

（三）引入激勵型監管方式

新能源風險合作監管的順暢運行，要求各監管主體在參與監管時是主動、積極和自愿的，因此，最大限度的激發各監管主體的激情是十分必要的。對此，在新能源風險合作監管的進程中，應當減少命令控制型手段，增加激勵型措施的運用，探索更加有效可行的形式。首先，靈活運用不同的激勵手段。明確合作監管各方的范圍和界限，靈活應用賦權、稅收、行政合同、行政獎勵、信用規制等方式激發新能源企業、新能源協會參與監管的熱情，發揮出非政府主體獨特的作用。其次，充分重視媒體宣傳和輿論的積極作用。可以通過表彰的形式來肯定風險監管的成果，從而提高監管主體的積極性。最后，建立全方位的監督機制，以此保證公共事務監管的品質。這種監督不僅要求政府嚴格、合理地依法監督其他監管主體，同時也需要私營企業、第三部門有權對政府的監管行為、監管成果施加壓力、行使監督權、建議權，以此促進其更好地監管新能源風險。只有這樣，政府、企業和協會才能在新能源風險監管中積極參與、互相交流、各司其職、優勢互補，形成合理的新能源風險合作監管體系。［22］充分釋放出社會活力，實現社會效益和經濟效益的共同增長。［23］

（四）建立促進良好監管的程序

新能源風險合作監管程序的正當性與監管運作的有序性密切相關。監管主體地位的平等、合作監管行為的規范都需要良好的監管程序，以此促進各監管主體互相信賴、相互配合，保證新能源風險法律制度的落實。一方面，在程序上賦予監管主體的主體地位以及實質性的參與權。新能源風險合作監管與單純的公眾參與是不能混淆的，新能源風險合作監管要求新能源企業和協會在制定監管標準、解決監管問題等過程中，擁有體系化的、實質性的參與權，保證其意見、建議、以及各種利益訴求得到充分表達，從而使決策趨理性的同時也更符合公眾利益，以革除形式主義的弊端。另一方面建立標準化的新能源風險合作監管程序規則。首先，加強利益共享機制與多元協商機制。以公共利益為導向，平等對話、交流協商，協調各新能源風險監管主體價值取向，達成共識，平衡利益，形成合意。其次，建立協商辯論化的程序機制。基于新能源風險監管的政策及各類數據，有效辯證新能源風險監管主體的監管行為，并為新能源風險監管主體提供行為準則。最后，建立完備的行為保障程序。新能源風險監管機構通過對自身決策負責、對理由進行說明、接受公眾監督等多種方式，來達到對監管行為本身有效監督的目的。因此，我們應當建立“實質合法”的程序制約機制，促進合作監管中各監管主體平等交流、相互信任、齊心協力，最終實現最佳的監管效果。［2］

（五）建立新型監管評估-責任體系

新能源風險監管模式的轉型，必然內在的要求責任體系的轉變。因此，傳統的以職能部門的績效作為其工作評估的標準已經不符合現代最新的要求，需要從“專注于內部活動朝專注于外部結果的方向轉變”，形成健全、科學而合理的效績評估機制。根據新型指標進行評估后，依據評估結果，合理分配法律責任，建全監管主體的法律救濟。具體而言，責任體系包括幾個方面：

第一，明確責任主體。其一，下級監管部門對上級主管部門的責任。上級主管部門從合法性和合理性兩個層面對下級監管部門、監管組織合作監管的具體情況進行監督和評估，并根據最終評估考核結果實行獎懲，激發監管積極性。其二，行政機關對社會公眾的責任。行政機關實施行政管理，應當嚴格依法公開監管信息，保證信息的真實性，保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。其三，行政機關對立法機關的責任。通過加強立法機關問責權、政策和監管目標一致性的維持，達成預期的監管效果。第二，構建合理的責任承擔形式。根據實際情況，靈活行使行政裁量權，如：對于初犯或情節較輕的，從輕處罰；對于再犯或情節較重的，處從重處罰。第三，完善追究責任的程序。妥善處理好政府、企業與協會的利益沖突，將權力關在制度的籠子里，通過法律的公平權衡機制提供保障。第四，完善法律救濟途徑。通過豐富救濟的內容，構建出以司法、仲裁等正式法律救濟為主，民間調解、政府信訪、申訴、新聞輿論等非法律救濟為輔的救濟體系，切實實現權利救濟。第五，完善公共領域責任的監督體制。一方面，轉變監督理念，提升監督意識。堅持依法、主動、務實、創新，改良監督方法，統籌監督職能，創新監督渠道，提升監督質量，強化監督保障，確保監督實效。另一方面，提升現有執法隊伍人員的監督能力。加強對現有執法隊伍人員的培訓，定期和不定期安排執法人員學習法律知識以及專業知識，提高整體執法隊伍的法律水平，并及時對違規違法的行政人員進行處罰，從執行隊伍上保證社會保障法律體系能夠持續穩定有效的實施。同時，提高公民的道德、法律素質和意識，冷靜理性有效地行使監督權。

總而言之，通過合理界定政府、市場、社會的監管范圍，引入激勵型監管措施，建立多元合作監管主體體系、促進良好監管的程序、新型的監管評估-責任體系，從而構建起與新形勢相適應的新能源風險合作監管的法律體系。