我國農村幸福院養老服務問題與對策
——基于對S省B市調研

孫永浩

（上海工程技術大學管理學院，上海201620）

一、問題的提出

改革開放以來，農村青壯年大量進城，導致農村傳統家庭養老模式難以為繼。2018 年，全國60周歲及以上老年人口達24949 萬人，占總人口的17.9%。其中，65 歲及以上老年人口達16658 萬人，占總人口的11.9%。與第六次全國人口普查相比，60 周歲及以上的老年人口占比增長了4.64 個百分點。［1］據浙江大學（2017）發布的《中國農村家庭發展報告》，農村老齡化趨勢加劇，老年人口（戶籍人口）占比比城鎮地區高出一個百分點；農民工“離農”趨勢顯著。［2］據統計，截至2018年底，S省60歲及以上的老年人口約2239 萬人，占總人口的22.29%，與全國平均水平相比高出4.4 個百分點；65 歲及以上老年人口達1511.1 萬人，占總人口的15.04%，與全國平均水平相比高出3.14個百分點；其中，80 歲以上老年人口達271.28 萬人；據預測，到2035 年，S 省老年人口占比將超過30%，進入深度老齡化社會。［3］S 省人口老齡化形勢嚴峻，養老負擔加重。農村大量青壯年外出務工，受時間、空間、地域等因素限制，外出青壯年農村子女無法較好地滿足老年父母養老服務需求，農村空巢老人普遍存在農業勞動負擔較重、缺少生活照料、精神空虛寂寞等問題。目前，我國城鎮社會化養老服務發展程度較高，保障體系相對完善，老年人有多種可供選擇的照料方式，農村社會養老服務供給則相對滯后。為更好地彌補農村養老短板，近年來，河北、內蒙古、遼寧等對農村養老模式進行了不斷探索創新。2008 年，河北省肥鄉縣通過盤活農村閑置校舍、廠房資源，建立了以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”為主要特點的農村幸福院，一定程度上解決了農村老人生活照料、精神慰藉、休閑娛樂等方面養老服務需求，實現了老人離家不離村的養老愿望。農村幸福院作為一種由基層組織自下而上自發探索形成的新型養老模式，為應對農村傳統養老功能弱化、緩解農村家庭養老負擔等問題提供了新思路。在2012年全國社會養老服務體系建設工作會議上，“肥鄉模式”被作為樣本向全國推廣，“肥鄉模式”被賦予了較強示范性和代表性，隨后在山東、陜西、四川、安徽等多地推行。

近年來，國務院出臺的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》、國家發改委和民政部聯合出臺的《民政事業發展第十三個五年規劃》明確提出，為加強農村養老服務體系建設，鼓勵、支持以舉辦農村幸福院的方式，大力發展農村互助養老服務。隨著農村幸福院養老服務不斷得到國家層面的認可，學界對農村幸福院的關注度逐漸提高。對于農村幸福院互助養老模式，大多數學者認為有利于緩解欠發達地區農村社會養老壓力，對促進農村公共養老服務資源整合，提升農村老人養老質量，實現農村養老照料多元化具有積極意義。在農村幸福院養老服務建設重點與難點方面，杜鵬、安瑞霞認為，農村幸福院過度依賴政府財政，導致無法充分體現互助養老的自治性質，模糊了農村老年人的主體地位。［4］甘滿堂等認為，鄉村擁有較高自治傳統與一定集體經濟基礎，對于推進農村幸福院開展互助養老服務至關重要。［5］趙志強則認為，在當前壓力型政府體制下，數字式年度考核與鄉村敷衍性應對，供給主體責任缺失與鄉村信任危機，是影響農村幸福院互助養老工程推進的難點。［6］袁書華認為，正確認識和處理老年人養老服務需求與實際供給之間的矛盾關系，是實現農村幸福院可持續性發展的重要突破口。［7］

周娟、張玲玲認為，農村幸福院據其性質可劃分為強政府支撐型專職化服務幸福院模式和肥鄉互助幸福院兩種類型，前者具有“養老福利化、服務專職化、管理專職化”的特征，養老服務質量較高，但由于運營成本較高，限制了推廣性。［8］現有研究主要圍繞河北肥鄉模式為代表的農村幸福院展開。歐旭理、胡文根認為，農村幸福院互助養老模式是對現行養老服務體系的超越性補充，較好回應了家庭照料功能式微、政府承載能力有限與市場養老逐利傾向等難題。［9］陳靜、江海霞基于老年社會工作視角，認為農村幸福院是正式照料和非正式照料體系有機結合的重要實踐，實現了由依賴家庭和社會養老到自主養老的轉變。［10］趙志強、王鳳芝基于文化社會學理論視角，認為農村幸福院在農村家庭養老功能弱化和贍養行為失范的社會背景之下，具有較強文化適應性。［11］鄧俊麗基于社會治理創新視角，認為社會治理為創新農村幸福院互助養老模式提供了體制、機制、主體、路徑等多方面理論預設。［12］杜鵬、安瑞霞認為，農村幸福院式的互助養老是當前農村養老服務體系的有效補充，也是農村社會養老服務的一種過渡形式，即使未來城鄉社會養老服務實現均等化，互助養老仍會以新的形式繼續存在。［4］而高靈芝認為，建設具有生活居住功能的農村幸福院，既偏離了養老服務體系的重點，也不符合農村實際。［13］還有研究對進一步完善農村幸福院互助養老服務進行了探討。睢黨臣、曹英琪認為，應將共享經濟理念運用到養老產業中，實現農村閑置性非經營資源與老年人多樣化養老需求高效對接，將養老問題與農村問題、農民問題、農業問題有效結合。［14］

綜上所述，現有農村幸福院研究已取得較多成果。但文獻總量仍然較少，高層次文獻更少，尚需要進一步挖掘具有代表性和典型性的地市樣本。而S 省B 市作為全國首批養老服務業綜合改革試點城市之一，在實踐探索中形成了“孝善積分”“孝善基金”“孝善食堂”等一系列農村幸福院互助養老新模式，值得深入調查研究，但尚缺乏學界關注。針對于此，本文嘗試理論結合實踐，以S省B 市為例洞悉農村幸福院建設和養老服務中存在的問題，并爭取提出具有普遍性和可行性對策建議，以期不斷完善農村幸福院養老服務，健全農村養老服務體系，促進完善扶持政策，進而不斷提高農村老年人生活滿意度，實現農村幸福院健康可持續性發展。

二、S省B市農村幸福院建設現狀

作為老齡化程度較為嚴重地市之一，截至2016 年底，S 省B 市60 歲及以上老人約占全市總人口的22%，65 歲以上老人約占13%，60-70 歲的低齡老年人口占較大比重；老年人口中，城鎮老人占31.1%，約25.96 萬人；鄉村老人占比68.9%，約57.51 萬人。目前，B 市養老服務業面臨農村地區老齡化程度高、未富先老、空巢率高等問題，解決農村地區養老問題尤為迫切，B 市積極探索，實踐中不斷創新發展農村幸福院養老服務。

（一）政策支持力度不斷加大

自2013 年以來，為促進農村幸福院發展，S 省先后出臺了《S省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》《S 省民政廳關于規范農村幸福院建設和運行管理的指導意見》《“十三五”S 省老齡事業發展和養老體系建設規劃》《關于支持農村幸福院建設的實施意見》（S 省民政廳、公安廳等16 部門2014 年聯合出臺）《S 省專項彩票公益金支持農村幸福院項目資金管理辦法》等相關文件。B市認真貫徹落實省委省政府精神，高度重視養老服務事業發展，為促進養老機構、社區日間照料、農村幸福院等養老服務主體發展，先后出臺了《關于加快社會養老服務體系建設的意見》《B 市民政局B 市財政局關于加強農村幸福院建設的實施意見》《關于規范農村幸福院建設和運行管理的實施方案》《B市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》《B 市“十三五”民政事業發展規劃》《B 市人民政府辦公室關于支持社區居家養老服務的實施意見》等相關政策。下屬縣級民政部門根據各縣實際情況制定了具體辦法。在這些政策指引下，經過近六年探索實踐，B市已建成以市級養老中心為引領、縣區級重點項目為支撐、全覆蓋的鄉鎮敬老院和農村幸福院為基點的養老服務體系。

（二）基礎設施建設不斷完善

截至2019 年初，全市各類機構養老床位數由2012 年底的1.3 萬張增長到3.2 萬張，每千名老年人擁有床位數達到了38 張；全市敬老院有70 處，城市社區老年人日間照料中心102處，農村幸福院772 處。［15］B 市積極探索實現精準扶貧和農村幸福院建設有效銜接，率先在全國范圍內推出新建百所高標準專項扶貧農村幸福院建設工作，積極爭取國家、省級層面的扶貧資金。對于部分貧困農村地區幸福院覆蓋面低、養老服務供給薄弱等問題，2016年B市民政局聯合市財政局、市扶貧辦出臺了《B市新建百所扶貧農村幸福院工作方案》，實施了“十百千”農村幸福院精準扶貧計劃，在全市范圍內實施新建百所專項扶貧農村幸福院工程。截至2018年底，已建成高標準專項扶貧農村幸福院108所。

實地調研發現，B市農村幸福院在建設選址方面，主要根據區域內老年人口數量，在農村中心社區或較大建制的村，以利用農村閑置校舍和公共設施用房改造為主，作為老人日間活動或者居住場所。在建設類型方面，基本建成了示范型、標準型和基本型三種類型，根據建設類型分別配備了休息室、閱覽室、娛樂室、餐廳、活動場所等。建設資金主要來源于專項資金補助，中央、省兩級彩票公益金專項補助資金對標準型以上農村幸福院建設每個補助6萬元，市級福利彩票公益金專項補助資金對基本型以上農村幸福院建設每個補助1-2萬元，各縣區根據實際運營發展需要給與相應配套。近年來，市福彩公益金共補貼資金1500 余萬元。另外，部分鄉鎮（如楊柳雪鎮）通過整合民政部門對農村幸福院建設和扶貧辦貧困戶危房改造的政策，統籌危房改造和土地資源整合，科學合理規劃，有力促進了農村幸福院建設工作的推進。

（三）不斷加大運營支持力度

為實現農村幸福院健康、規范性運營發展，縣級民政部門加強對農村幸福院的業務指導和管理等方面工作，堅持“村級主辦、社會參與、政府支持、互助服務”原則，鼓勵老年人參與農村幸福院互助式養老服務。在農村幸福院實際運營中，老年人的生活、就醫費用均由自身負擔；經濟條件較好的縣區政府、鄉鎮或村集體負責承擔農村幸福院實際運營中的部分或者全部公用費用。《B 市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》提出：自2014 年起，對于運營良好、真正為老年人提供養老服務的農村幸福院每年給予1000元運營補助。另外，市民政部門委托第三方機構對農村幸福院養老服務質量、養老服務設施進行“創星達標”評比，配合以獎代補政策，保障農村幸福院正常運轉。為解決農村幸福院運營資金短缺問題，一些農村幸福院積極探索創新，B市高新區某村幸福院通過建設分布式光伏發電項目，利用發電收入解決日常運營費用；Z鎮農村幸福院鼓勵村民將土地流轉給村集體，以成立農民專業化合作社的形式，運用村集體收入發展村集體公共事業。考慮到農村幸福院內老年人身體健康狀況良好，Y鎮村幸福院將村中自留地開墾為菜畦，一方面，通過日常種植蔬菜，加強老年人身體鍛煉，增加日常生活樂趣；另一方面，可解決農村幸福院中的膳食食材，從而減少運營成本。

（四）合理配置養老服務工作人員

作為一種由基層組織自下而上自發探索形成的新型養老模式，農村幸福院主要由村委會作為責任主體，由村主任或村黨支部書記作為第一責任人。為更好地滿足老年人養老服務需求，各地農村幸福院根據實際運營需要分別安排了專職或者兼職養老服務人員，養老服務人員由本村中家庭經濟困難、有責任感的村民擔任，并且通過專業化家政技能培訓上崗，為參與農村幸福院的老年人提供膳食、生活照料等基本服務。為充分發揮村中老年人力資源優勢，鼓勵村中低齡老人積極參與農村幸福院養老服務工作。以康家堡村幸福院為例，該幸福院成立了以村支書為首的老年志愿者服務隊，并對老年志愿者的服務以積分的形式進行量化，可憑所獲積分在老年食堂或其他助老聯盟單位享受優惠。在傳統節日，村兩委還按照積分排名對老年志愿者給予一定實物獎勵，進而提高低齡老年人參與農村幸福院養老服務工作的積極性。

（五）服務內容不斷豐富

B市農村幸福院養老服務不斷豐富，主要內容如下：（1）膳食方面，主要以“孝善食堂”為主要代表，由專人負責為老年人做飯，主要以提供午餐為主，每天中午十一點半左右提供午餐，基本上以兩菜一湯為膳食標準。（2）醫療保健方面，農村幸福院依托社區診所醫療衛生資源，為老年人提供基本診療服務；村委會積極協調上級醫療機構定期開展身體健康檢查，如測量血壓、血糖等，還積極開展慢性病防治、傳染疾病預防等方面知識講座。（3）文化娛樂方面，老年人可在閑暇時在老年活動中心、文娛室閱讀書籍、打牌以及鍛煉身體等；在傳統節日，還組織老年人開展民俗文化活動，豐富老年人精神文化生活。（4）生活照料方面，農村幸福院內養老服務人員和志愿者可為老年人提供理發、梳頭、房間清潔、清洗衣服等服務。（5）心理慰藉方面，及時關注老年人精神狀況，積極與老年人溝通解決心理問題，滿足老年人精神慰藉需求。

三、農村幸福院養老服務存在的問題

從對B 市的調研來看，農村幸福院還有諸多問題亟待解決。

（一）缺乏可持續性資金保障

當前農村幸福院建設費用，原則上是依靠村集體經濟支撐，但實際上主要依靠省、市專項資金撥款，以及縣級政府財政補貼和相應配套。農村幸福院正式投入使用后，除了政府對運行良好的幸福院每年給與1000 元專項運營補助（采取以獎代補形式）外，村集體投入和社會捐助是維持養老服務正常運營的主要資金來源。而村集體經濟狀況千差萬別，總體而言，大部分村集體沒有大的集體產業經濟，沒有穩定經濟收入，對農村幸福院養老服務運營的資金支持能力較弱。農村幸福院養老服務社會關注度低，社會認知度不高，社會慈善組織、愛心團體等參與不足，導致資金來源渠道單一，資金鏈具有不穩定性。伴隨著農村地區老齡化程度逐步加深，老年人口數量增多，老年人對農村幸福院養老服務需求定會增加，而運行資金來源的不穩定性，必然會對農村幸福院的可持續健康發展造成影響。［16］因此，需要全社會共同努力，加強財力保障，加大各級政府財力支持力度，拓寬和落實財力保障渠道，加強多元化財力支持主體建設，為其實現良好運營提供可靠、穩定、可持續資金支持。

（二）服務內容仍較為單一，服務水平低

農村幸福院提供的養老服務在一定程度上解決了老年人基本生活照料、膳食服務、精神慰藉等方面養老需求。農村幸福院內老年人主要以互助的形式解決養老問題，各縣區根據農村幸福院的實際需要配備了服務人員，但大部分養老服務人員缺乏專業的護理服務技能，只是憑借以往生活經驗照顧老年人。只有為數不多的農村幸福院為專職養老服務人員提供了家政服務性質的技能培訓，仍缺少醫療衛生機構、養老護理培訓機構進行專業養老護理服務指導。大多數入住幸福院老人的子女長年外出務工，缺少子女對老年人在心理、精神上的關心照護，老年人生活單調。入住農村幸福院后，精神慰藉需求得到一定緩解，但精神慰藉主要以老年人相互聊天為主，形式單一；缺少專業化社會組織介入，為老年人提供多樣化、個性化精神慰藉服務。目前，為豐富老人文化娛樂生活，民政聯合財政部門為每個農村幸福院都配建了文化娛樂廣場。但通過走訪得知，文化娛樂服務設施的利用率并不高。另外，農村幸福院中多數老人患有不同程度慢性疾病，對專業化醫療衛生服務需求尤為迫切。但醫療衛生資源短缺，社區衛生室是農村幸福院醫療服務的主要提供者，僅能解決農村幸福院內常見疾病。面對突發性疾病時，由于社區衛生室缺乏專業的醫療設備和醫療技術水平，應對能力較差。隨著社會發展，人民生活水平不斷提高，農村老年人養老服務需求不僅僅局限在基本日常閑聊家常、老年食堂就餐等方面，對于專業化心理關懷、醫療護理、康復保健以及臨終關懷等方面養老服務需求逐步提高。然而目前這些服務仍是空白。

（三）養老服務需求導向不夠

B市農村幸福院基本上屬于政府主導型，以日間照料型和互助型為主。基礎設施建設資金主要來源于政府專項財政撥款，為應對上級政府指標性檢查，村委會爭取財政撥款的積極性較高，硬件設施配套、生活環境美化等方面比較完善。而對于解決農村幸福院運營費用的積極性不足，從而出現了部分農村幸福院閑置的現象。在管理方面，農村幸福院主要由村支書或社區老年協會會長擔任院長，管理者的養老服務思想意識對農村幸福院運行質量很大程度上起著決定性作用。［17］但村支書在組織開展養老服務活動方面通常缺乏相應經驗，不能很好地從老人需求角度出發，未能針對老人個體需求特點開展文化娛樂活動。雖然每個農村幸福院都配備了閱覽室、娛樂室以及休閑場所等文化娛樂服務設施，但由于缺少管理人員或養老服務人員的積極引導，未能高效激活老年人對文化娛樂養老服務的需求，老年人參與積極性較低。在農村幸福院內提供膳食服務方面，由于運行經費條件的限制，只是由專職廚師來決定每天的菜品，忽略了老年人個體差異性需求。長此已久，老年人對幸福院的養老服務滿意度會逐漸降低，養老服務邊際效用亦逐步遞減。

（四）服務對象覆蓋面小

B 市農村幸福院的養老服務主要面向能夠生活自理的五保戶、留守老人、高齡獨居老人，受養老服務能力限制，患重病老人、失智老人不在接收范圍。以康家堡村農村幸福院為例，有專職廚師負責做飯，主要為70歲以上老人提供膳食服務，可在老年食堂就餐。這可滿足健康高齡老人的基本生活需求。失能、半失能、身體健康狀況差的老人，對農村幸福院養老服務尤其是膳食服務、生活照料以及健康保健等的需求更迫切，但這些群體被農村幸福院排除在外，不能享受相應養老服務，這一定程度違背了農村幸福院提供互助式養老服務的初衷。

（五）頂層設計不完善，法律法規缺位

由于農村幸福院所提供的養老服務與在家養老成本大致相同，老年人參與積極性比較高。隨著農村地區老齡化程度逐步加重以及農村幸福院在推行地區取得一定成效，在發展理念上賦予農村幸福院的養老服務功能也會逐漸增多。但在國家制度層面上并沒有明確農村幸福院在我國整個養老服務體系中的定位，以及農村幸福院養老服務的性質，這會導致農村幸福院的支持與配套政策難以有效到位。相比而言，農村敬老院、福利院等養老機構由于起步早，其養老服務定位以及服務對象主體都很清晰明了，相關法律法規已經較為健全，即使發生意外傷害事件，責任主體劃分也相對清晰、明確。農村幸福院作為一種新生事物，其發展方向以及定位等問題仍然處于初步探索階段。為防范意外傷害發生以及出現責任劃分問題，目前通常做法是，要求入住的老人簽訂入院協議，明確在農村幸福院內產生意外狀況均由老年人和子女自行負責。當前并沒有對農村幸福院養老服務以及所發生的意外傷害在法律法規層面進行頂層設計。［18］只是在政策方面予以引導、規范，缺少法律制度的支撐。從短期來看，使用協議形式化解意外風險以及明確所對應的責任主體可起一定作用，但從長遠可持續發展角度來看，若是法律制度不健全，僅以協議形式劃分意外傷害責任主體是不科學的，不利于農村幸福院長遠發展。

四、完善農村幸福院養老服務的對策建議

B市農村幸福院存在的問題，在一定程度上具有普遍性。作者對S省其他地市幸福院的調查，也發現了相近問題。針對這些問題，應重點做好如下工作。

（一）拓寬資金來源渠道，加強財力保障

省、市兩級政府的專項撥款基本可解決農村幸福院基礎設施建設方面的難題。但幸福院在實際運行之后，常常缺乏有效財力保障，資金來源渠道單一，存在資金斷流的風險。對此，可主要從以下方面入手：首先，要明確落實縣鄉兩級政府的責任，制定相關扶持政策，根據當地經濟發展狀況和農村幸福院養老服務實際需要，以季度或者年度為時間節點，給予財政專項補貼。要積極爭取國家扶貧專項資金，不斷完善省級專項資金補助方案。其次，要在鄉村振興背景下，加快農村土地流轉，當地政府部門要在政策、技術、土地等方面給予支持，鼓勵和引導村集體發展多元化產業經濟，增強村集體經濟實力，從而為農村幸福院養老服務的運行提供持久資金保障。再次，要充分發動社會力量，要加大對農村幸福院互助養老服務的宣傳，提高社會的認知度，鼓勵企事業單位、成功人士、愛心團體等積極參與和大力資助，還應充分發動全社會慈善捐贈。最后，要充分發揮家庭支持作用，在積極推廣“孝善基金”的基礎之上進行創新，鼓勵在農村幸福院內成立養老理事會，由子女定期繳納一定贍養費用，養老理事會負責“孝善基金”管理，明確子女責任。

（二）豐富服務內容，提高養老服務質量

完善農村幸福院內互助養老服務內容，拓寬老年志愿活動范圍，提高養老服務質量。一是要豐富服務內容，讓老年人有更多獲得感。可利用農村幸福院內完善的硬件基礎服務設施，促進社區衛生室、鄉鎮衛生院等醫療衛生資源整合，建立健全與基層醫療衛生機構的聯絡機制，加強基層醫聯體建設。充分利用擁有全國首家地級市養老護理員培訓基地的優勢，發揮養老護理員對農村幸福院養老服務發展的促進作用。以政府購買服務的形式，不斷完善農村幸福院的保健康復、心理慰藉、生活照料等日間照料服務，逐步實現醫養結合，提高老年人的養老質量。二是定期組織開展文體娛樂活動，提升老年人精神狀態。通過組織開展內容豐富、形式多樣的文化娛樂活動，增強老年人健康體魄，豐富其精神生活。三是鼓勵縣級民政部門加強技術層面的指導與管理。組織成立縣級農村幸福院互助養老服務指導小組，通過與專業化養老服務培訓機構加強合作，以開展養老服務培訓、養生講座等形式提高老年人護理技能，引導老年人正確認識農村幸福院養老服務，增強適應性。另外，指導小組要與社會組織建立良好溝通機制，要鼓勵心理咨詢協會、法律事務協會、老年關愛團體等積極參與，定期到農村幸福院提供相關服務，滿足老年人養老服務需求。

（三）以需求為導向，加強供給側改革

農村幸福院硬件基礎設施建設普遍較好，運行管理相對滯后，養老服務需求導向尤其不夠。針對于此，要逐步加強養老服務供給精細化管理，從老年人實際養老需求出發，不斷提高農村幸福院養老服務質量。農村幸福院的健康發展離不開好的經營管理，為提高老人對幸福院養老服務的滿意度，需加強對管理人員的培訓。民政部門應組織管理人員到運行發展良好的幸福院觀摩學習，破除陳舊思想，鼓勵管理者根據實際不斷創新，增強為老服務意識。要把老年人的養老服務需求作為農村幸福院不斷探索創新發展的出發點和落腳點。管理者要以生活照料服務為重點，充分考慮老年人慢性病的影響因素，照顧到老年人個體差異，尊重老人養老服務差異化需求，不斷以需求為導向，加強供給側改革，提升養老服務供給水準。

（四）逐步擴大覆蓋對象

農村幸福院中低齡老年人口占比普遍較大，應更好地利用其中優質老年人力資源，發揮互助養老的優勢，通過制度創新調動好低齡老人照顧高齡老人的積極性，更好地滿足高齡老人養老服務需求。村集體要積極引導有服務意識、服務能力、樂于奉獻的健碩低齡老人和當地義工，組織成立老年志愿服務隊，積極探索創新農村幸福院送餐上門、服務到家的養老服務形式，引入“時間銀行”養老模式，實現以老助老。當前農村幸福院養老服務正處于探索階段，能夠提供的養老服務項目有限，服務對象也很有限，要逐步擴大至半失能老年群體。為此，要逐步完善基礎服務設施（如無障礙通道），滿足特殊老年群體對于生活照料、精神慰藉、休閑活動方面基本需求。再進一步，通過完善基礎設施，創新服務方式，豐富和提升服務內容，做好積極試點和經驗推廣，支持發展長期護理保險，更全面更高層次滿足農村老人服務需要，重點解決好失能、失智老年人等最困難群體的養老服務需求。

（五）完善頂層設計，健全制度保障

作為近年來新生事物，農村幸福院養老服務運行模式和服務形式與既有其他養老模式大不相同。為保障農村幸福院養老服務健康發展，必須完善頂層設計。首先，要通過建立健全政策法規，完善頂層設計，從國家層面明確農村幸福院的定位，明確其作為一種互助性養老服務在整個養老服務體系中的地位，為其發展和完善提供高階位制度保障和基本遵循。其次，地方各級政府要深入調研，根據中央精神和自身實際出臺促進農村幸福院養老服務良好運營的具體規章制度。最后，要重點圍繞農村幸福院易發問題加強制度保障，提升應急管理，從而一旦問題發生，處理和應對起來有法可依、有章可循，責任主體明確，這也能起到事先預防功效。