邊境旅游發展觀

明慶忠

（云南財經大學 旅游文化產業研究院，云南 昆明 650221）

邊疆包括陸疆和海疆。中國有著長達2.2萬多公里的陸地邊境。沿邊9個省份與周邊14個國家接壤，分布有79個口岸、14個邊境開放城市、4個邊境重點開發開放試驗區、16個邊境經濟合作區。邊境地區旅游資源獨具特色、十分豐富，發展旅游業具有得天獨厚的條件。中國政府強調周邊外交的基本方針是堅持與鄰為善、以鄰為伴，睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現親、誠、惠、容的理念。中國與周邊國家分別建立和鞏固了全面戰略協作伙伴關系和更加緊密的發展伙伴關系，維護了陸疆環境的穩定與健康。2013年以來我國提出的“一帶一路”得到越來越多國家的理解和支持。此外中國還推出了中國—東盟自貿區的升級版、中印緬孟經濟走廊、中巴經濟走廊等，加快與周邊國家和區域基礎設施互聯互通等，為區域旅游合作提供了極好的機遇和條件。旅游是改革開放、國際合作的排頭兵、先行者和友好使者，在邊疆社會經濟發展、安全穩定、睦鄰友好、民族團結等方面將發揮重大作用。邊境旅游作為陸路體驗異域風情的主要集散地和目的地吸引著大量的國內外游客，是一種獨具特色的旅游形式，已逐步成為與出國旅游、港澳臺旅游并駕齊驅的三大出入境旅游市場之一。

邊境跨境與旅游關系的研究最早于1930年年初受到游憩地理學和經濟學學者的關注。真正引起國際學術界的廣泛關注起始于1978年9月國際地理聯合會（IGU）游憩工作組“邊境與旅游”相關會議的召開，會議論文集于1979年發表，包含24篇論文，主要涉及邊境和旅游的關系、邊境功能變化、邊境空間重組、旅游規劃開發、社會文化效應、旅游交通等領域（Gruber G，et al，1979）。此后，從政治、社會、經濟、文化、心理等多個視角對邊境旅游活動影響的研究也相繼展開；20世紀90年代后，隨著全球經濟一體化進程加快，邊境跨境旅游研究進一步深化，并在歐洲、北美地區得到了長足發展。進入21世紀后，針對亞洲尤其是東南亞地區邊境跨境旅游的研究逐漸增多，邊境跨境旅游研究也日漸成為全球經濟一體化進展中區域社會經濟合作的主要關注點和旅游研究的新熱點。

邊境地區一直被視作地緣政治關注的熱點區域，關乎和平與沖突、競爭與合作、商貿與經濟、文化與社會、旅游與人文交流等多個方面。國內外邊境旅游（border tourism）、跨境（界）旅游（cross-border tourism，transnational tourism）一直是熱點。Timothy（1995）認為可以從邊境線、界碑、籬笆、城墻和瞭望塔等旅游吸引物和購物、色情、賭博、美食、飲酒等旅游活動兩個視角去理解邊境的旅游吸引力。Timothy D.J認為邊境地區將繼續成為旅游活動的特殊場所（unique venue），并肯定了邊境地區的旅游功能[1]。Saxena G.&Ilbery B.（2010）認為英格蘭和威爾士的邊境地區綜合性的鄉村旅游是開發當地經濟的一種方法[2]。Holly Thorpe（2012）就滑雪文化中的旅行活動和生活方式移民的跨境流動性進行過分析[3]。Bean L.L.（2002）以美國與墨西哥的邊境脆弱性為概念框架進行過研究，對其人文脆弱性、邊界的對稱／非對稱因素、經濟、政治以及社會文化背景之下互動的頻次與質量的可能的關系進行了闡釋，認為美國和墨西哥之間存在大量但低質量的互動[4]。Sofield（2006）關注過東南亞大湄公河次區域邊境旅游與邊境社區的關系進行過分析[5]。Tosun C和Timothy D.J.（2005）對希臘和土耳其跨境旅游企業的市場營銷策略進行過研究[6]。國內對邊境旅游的研究，主要有兩個方面的內容：綜合性研究：邊境旅游發展階段、跨境合作、規劃與開發、安全問題等[7-13]；案例研究上主要以廣西中越邊境，云南中老、中緬、中越邊境，黑龍江中俄邊境，遼寧丹東，吉林延邊中朝邊境，西藏中尼、中印、中不邊境等地為代表。

中國的邊疆有內陸沿邊及東部沿海。20世紀80年代改革開放將重心放在東部及東南沿海地區。隨著國家“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”倡議的提出，內陸沿邊地區作為與他國開放合作的前沿地帶的戰略地位日益受到重視。強化邊境旅游是中國在內陸沿邊地區繼續推進開發開放戰略改革性舉措。以重點邊境地區為主要建設空間，邊境旅游為主要產業支撐，全方位、全角度、跨產業建設是實現中國邊（跨）境旅游的新飛躍、搭建對外交流合作的新平臺，也是展示各地民族風情的新舞臺。對實現沿邊地區興邊富民、對外睦鄰友好、和平外交有著重要的戰略意義。本文系統總結和分析邊境旅游的緣起、價值、戰略、政策、實施、效應等，以期為我國邊境旅游發展提出系統研究觀念，也為我國邊境旅游進一步深入發展提供科學依據和政策制定、落地實施參考。

一、邊境旅游發展階段觀

邊境旅游是沿邊地區開發開放的產物。1987年11月，國家旅游局和對外經貿部最初許可和批準了丹東市至朝鮮新義州的自費旅游一日游活動。1988-1990年期間，以國務院辦公廳或國家旅游局的名義下發了文件，先后批準黑龍江、遼寧、吉林和內蒙古等省區的部分邊境城市開展邊境旅游。1997年10月，國家旅游局、外交部、公安部、海關總署聯合發布了《邊境旅游暫行管理辦法》。地方性、小眾群體的跨國旅游活動得到政策性允許規范。邊境旅游成為專用術語。

結合張克樹[14]等的研究將邊境旅游分為政策準備期（1982-1991年）、初步發展期（1992-2007年）、發展提升期（2008-2012年）、全面拓展期（2013-）四個階段。

在政策準備期，中國沿邊開發開放主要涉及中蘇、中蒙邊界的黑龍江、新疆、內蒙古等，在1990年和1991年相繼實施了《關于進一步改革和完善對外貿易體制若干問題的決定》和《關于積極發展沿邊開放和經濟合作促進邊疆繁榮穩定的意見》，形成了以貿易驅動旅游型的發展。初步發展期，1992年發布了《國務院關于進一步對外開放黑河等四個邊境城市的通知》，沿邊開放共有13個市、鎮，分別是：黑龍江省的黑河、綏芬河，吉林省的琿春，內蒙古的滿洲里、二連浩特，新疆的伊寧、塔城、博樂，云南的瑞麗、畹町、河口和廣西的憑祥和東興。2000年，國家提出了西部大開發和興邊富民行動促進邊境地區經濟發展。邊境對外貿易和邊境經濟建設和幫扶促進了邊境旅游發展，如云南的瑞麗、畹町等。發展提升期，主要以2008年黨的十七大提出的要進一步“提升沿邊開放水平”為標志。2010年6月出臺的《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》明確提出積極建設廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里等重點開發開放試驗區，標志著沿邊開放進入新時期。這三個時期雖有邊境旅游，但沒有成為主角。邊境旅游提升到國家層面的標志是2015年國務院辦公廳頒布的《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》。《意見》肯定了重點開發開放試驗區、邊（跨）境經濟合作區等的戰略意義與地位，并指出要提升沿邊重點地區的旅游開放水平，促進邊境旅游繁榮發展。邊境旅游發展、邊境旅游管理的制度改革、旅游支撐能力建設被作為提高沿邊地區旅游開放水平和邊境旅游發展的重要手段，提出要依托邊境城市，強化政策集成和制度創新，積極探索“全域旅游”發展模式，鼓勵建設特色主題酒店、特色餐飲、少數民族特色村鎮、體育旅游、旅游演藝等。2017年，國務院辦公廳發布的《興邊富民行動“十三五”規劃》也在主要任務和重點工程中的推進邊境地區特色服務業中明確指出要在項目、資金和政策上對邊境地區旅游業予以傾斜支持，大力發展“多彩邊境”旅游和跨境特色旅游，積極扶持一批對脫貧致富帶動力強的重點景區，推動建設邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區和全域旅游示范區建設……2018年國務院同意設立內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區，文化和旅游部等10部門聯合印發了《關于印發內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區建設實施方案的通知》，標志著我國邊境旅游改革發展進入新階段。

二、邊境旅游發展價值觀

中國開放程度前所未有，中國旅游市場的規模前所未有，邊境旅游發展的價值和作用前所未有。發展邊境旅游其價值主要有：1.是服務于沿邊開發開放和一帶一路、打造命運共同體國家戰略需求的重要關鍵環節。因陸疆的地理和人文特殊性，與周邊國家和地區具有千絲萬縷的關系，以邊境口岸、通道、城鎮為中心，一頭連接的是國內、一頭連接的是國外，起到橋梁與紐帶作用。通過包括旅游在內的合作關系尋找新的經濟增長點，謀求共同發展，“互聯互通跨境合作”，與沿線國家形成利益“最大公約數”，形成命運共同體。旅游既是國家擴大開放的重要組成部分，也是沿邊開放的關鍵環節；旅游業是邊疆發展的重要引擎，也是維護國家核心利益的多樣化手段之一，領土邊疆與文化邊疆疊合、邊疆開發與旅游發展過程耦合是中國邊疆旅游的最大特色。2.是服務于實現邊疆安全穩定和共同富裕、開展邊疆地區扶貧的重要產業。由于歷史等多種原因，邊疆發展相對滯后，貧困面大，且多為少數民族地區，急需扶持。“一帶一路”、中國——東盟自貿區的升級版、中印緬孟經濟走廊、中巴經濟走廊等一系列邊疆發展措施，不但著重于國家的外部空間，更是著眼于中國邊疆地區發展新的戰略部署，促進邊疆發展，使邊疆地區得到了前所未有的重視，是邊疆地區千載難逢的發展機遇。使邊疆從物流、人流的“末梢”變為“前沿”，使邊疆成為新的“區域發展中心”。旅游業作為服務業的主力軍，促進跨國旅游發展，“興邊富民”，旅游業往往是其優勢所在和帶動產業。3.是服務于拓展國內外旅游市場和加強旅游供給。中國陸疆廣闊的地理跨度、多元的文化跨度、漫長的歷史跨度、多維的制度跨度是邊境跨境旅游發展中不可多得的優勢資源條件，異域風情濃郁、民族風情濃厚、生態環境優美，邊境跨境旅游產品呈現出業態異質化、產業復合化、合作多邊化、圈層疊加化的特征，極大地豐富旅游產品，加強了旅游供給和增量供給，改善供給品種和質量；刺激消費，增強吸引力，拓展國內外旅游市場，建設國內市場與國際市場的鏈接，實現面向國內國外的立交橋式發展。

邊境旅游是在依法合規、開拓創新要求之下的敢為人先和先行先試。可以打造邊境旅游創新發展的樣板以及沿邊開發開放的試驗性區域，同時塑造新興旅游目的地。進一步以邊境旅游試驗區為串聯，形成中國沿邊開發開放的邊境旅游產業經濟帶。積極建設興邊富民與穩邊安邊興邊要求下的旅游產業要素健全、融合帶動性強的旅游扶貧示范區、邊境旅游新政與機制體制改革創新的先行區、探索區以及邊境旅游業態及產品創新的試驗區，形成以旅游產業為引領的邊疆沿邊開發開放的經濟增長環帶和旅游熱點。同時以邊境風情、綠色生態、健康養生、購物為依托，逐步發展低空跨境旅游、水上跨境旅游、研學旅游等新業態旅游活動及項目，打造中國邊疆開發開放的內陸前沿和新興邊境旅游勝地，形成一批集民族文化展示、生態環境保護以及經濟輻射帶動復合功能于一體的新興旅游區、邊疆少數民族風情深度體驗區、綠色生態旅游示范區以及邊境旅游輻射中心和集散地。

三、邊境旅游發展戰略觀

發展邊（跨）境旅游已成為國家發展戰略的重要組成部分。開展邊（跨）境旅游是雙邊和多邊國家進行合作的重要領域、國家旅游外交的重要議題，已成為提升國家文化軟實力和增強國際話語權的重要渠道。邊境旅游發展要抓住“一帶一路”、國家沿邊開發開放等戰略機遇，發揮旅游開放前沿、邊疆地區發展等優勢，加快把旅游作為區域戰略性支柱產業建設。優化空間布局，通過“旅游＋”“＋旅游”助力產業融合，推進興邊富民工程，建設和諧邊疆；促進邊境地區同周邊國家的交往與合作、外向型經濟的發展、精神文明建設。堅持深化改革、擴大開放；突破障礙、大膽創新；政府主導、多方協調；旅游扶貧，融合發展；睦鄰友好、互惠共贏；跨越推進、持續發展；出入結合、內外聯動；科學發展，堅持開發與保護并重的建設原則，努力實現與鄰國、地區的共同發展和互惠共贏[15]。

發展邊境旅游應堅持以下基本原則：1.堅持深化改革、擴大開放原則。充分發揮區位和資源優勢，緊緊抓住“一帶一路”建設、面向南亞東南亞輻射中心建設等戰略契機，以擴大開放促進深化改革、以深化改革促進擴大開放，為邊境旅游發展注入新動力、增添新活力、拓展新空間；允許沿邊地區先行先試，大膽探索創新邊境旅游發展新模式；始終把深化改革、擴大開放作為轉變邊境旅游發展方式和推動產業結構調整的重要原則，努力提升邊境旅游產業的對外開放程度和國際化水平，不斷提升旅游產業發展的動力和活力。2.堅持突破障礙、大膽創新原則：找準障礙的解決路徑、解決制約邊境旅游發展的難點問題是邊境旅游能否取得突破性進展的關鍵。其發展需要通過理念創新、政策創新、制度創新、產品創新、服務創新、路徑創新、模式創新等方面的大膽創新來突破以往邊境旅游發展中的瓶頸性難題，全面推動邊境旅游發展邁上新臺階。3.堅持政府主導、多方協調原則。對邊境旅游進行全局謀劃；在國家層面頂層設計，拓寬合作交流域面；在省級層面上加強同省內交通、公安、外交、能源、信息、口岸等與旅游活動有密切聯系的部門合作；在旅游企業層面上切實發揮企業主體作用，落實鼓勵“走出去、請進來”發展的政策措施，賦予旅游企業更大的境外經營管理自主權。通過建立健全信息平臺和服務體系、優化旅游投資環境、培育產業要素、強化招商活動、培育優勢產業來建立有效的主導與引導機制。4.堅持旅游扶貧，融合發展原則。著眼于實現穩邊安邊興邊的國家戰略，綜合考慮經濟發展、邊疆穩定、民族團結的多元需要，發揮邊（跨）境核心旅游地對整個邊境地區的輻射和帶動作用。以“＋旅游”戰略為突破口，通過農業＋旅游、城鎮＋旅游、村寨＋旅游、文化＋旅游等產業融合方式，突破傳統旅游業的各項要素，多元創新、融合發展，讓旅游服務功能滲透到各產業領域，形成旅游業全面融合的發展格局，發揮旅游業的“富民功效”。5.堅持睦鄰友好、互惠共贏原則。堅持“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交政策，與周邊國家共同建立多個雙邊、多邊旅游合作關系及邊（跨）境旅游區；建立與周邊各國旅游部門間定期考察、交流、合作等機制，實現旅游資源、產品、市場、基礎設施、品牌、信息共享的目標；進一步簡化中外邊（跨）境旅游異地辦證和通關手續，拓展新的邊境、跨境旅游產品和線路，實現各國的互惠共贏。6.堅持跨越推進、持續發展原則。積極利用與爭取支持邊境旅游產業發展的政策，樹立大旅游、大產業發展理念，通過“旅游＋旅游”，推動跨界融合，升級業態、創新業態，豐富邊（跨）境旅游產品的供給類型、提升服務質量、增強文化科技含量，創新管理體制和運行機制，引導旅游產業結構調整，釋放旅游產業的輻射帶動動能，實現邊境旅游發展整體協調、跨越推進的良性局面，助推旅游產業轉型升級。實現邊境旅游持續健康發展。7.堅持出入結合、內外聯動原則。堅持“出境旅游和入境旅游相結合、國內市場和海外市場相聯動”的原則，充分利用國際國內的“兩種資源、兩個市場”，加強區域合作交流，共同開拓國內和海外兩大市場，共享市場資源，共同聯動發展。以邊疆優質旅游資源和旅游品牌為核心，吸引海外游客入境旅游。在更大范圍內優化配置資本、人才、管理、技術等旅游生產要素，不斷提升旅游產業整體素質和國際化水平，助推邊境旅游的全面發展。8.堅持科學發展，開發與保護并重原則。堅持可持續發展的理念，以保護生態環境為前提，完善相關管理體制，建立健全科學合理的旅游機制。在開發前，政府以及旅游規劃部門應對開發的區域進行綜合資源的分析研究，做好景區開發、項目建設的環境評估和生態容量測算，并制定應對措施；在開發中，要本著“生態開發”的思路，最大限度地保護生態環境，不破壞自然和人文環境，做到開發與保護并重；在開發后，政府應該發揮主導作用，制定嚴格的管理制度和監督機制，加大對基礎設施的改善以及環境污染治理的投資力度，保障邊境旅游環境的可持續性。

發展邊境旅游的戰略應采取：1.“內外互動＋全域共進”戰略。邊境旅游發展勢必需要搞好國內國外雙邊及多邊關系，營造良好的內部及外圍旅游環境，共促全域旅游建設。具體而言，要解決內外合作機制、互聯互通及共建關系、保障良好的溝通渠道和協調機制，做好旅游發展大環境建設等。從景區景點建設、旅游要素建設、旅游交通、標識、公共服務、跨產業整合等角度形成全域旅游的發展合力，助力邊境旅游。2.“旅游融合＋空間整合”戰略。以旅游融合和“旅游＋旅游”理念為指引，最大限度釋放邊境旅游的帶動效應和發揮產業融合功能。全面促進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、醫藥養生業、制造業、文化產業、生活服務業、手工業等各行各業等相關產業和行業的融合發展，推動旅游業與一二三產業的融合發展，實現產業融合。構架健全的邊境旅游產業體系，形成以核心產業體系與相關產業體系互相支撐、互相融合的全業態體系和全產品系統。兼顧鄉村與城鎮、景區與景區周邊空間的整體協調發展，兼顧旅游特色村寨與旅游城鎮建設，景區建設與周邊環境建設，努力實現邊境旅游發展的全空間、全景化、全方位建設。3.“精品拉動＋業態創新”戰略。實施旅游精品帶動戰略，形成旅游拳頭產品，組合發展多元旅游產品。建設邊跨境旅游重大項目、精品線路以及龍頭型旅游企業。抓好邊跨境旅游景區景點建設和優質開放的公共活動空間建設，精品演藝活動與節慶活動建設等。重視整體環線、出境游線與入境游線的全方位打造。深化國際區域合作，構建“國內-鄰國-第三國”互聯互通的格局，綜合考慮水路游覽、航空旅游、陸路自駕等不同的交通游覽形式與專業旅游、深度旅游、休閑度假等旅游需求，突出產品特色，積極培育邊境旅游新業態。整合民風民俗、綠色生態、宜人氣候等優勢旅游資源，積極發展邊境跨境自駕游、家庭親子游、鄉村休閑游、高端購物游、民族文化游、徒步探險游、戶外運動游、國際商務游、健康養生游等旅游新業態。4.“政策集成＋制度創新”戰略。整合邊境旅游的各項指導政策和相關政策，綜合考慮邊境地區各層面的戰略地位、社會發展需求、文化事業建設、旅游經濟發展需要，找出邊境旅游發展提升切實需要的政策支持與突破口，并結合本土的邊境旅游實踐和社會發展需求進行集成性整合與運用，整合各領域現有的政策等為邊（跨）境旅游發展所用是發展邊境旅游的前提保障。要著重創新邊（跨）境旅游區管理體制、產業引導機制及人員車輛流動制度，建立新型多邊多級聯合管理體制、完善激勵機制、創新邊（跨）境旅游發展市場機制、實施運營監管機制、實施單一部門到多部門齊抓共管的管理機制。

四、邊境旅游發展政策觀

目前我國邊境旅游發展相關政策眾多，如：1.國家和省級政府層面提出了較為可行的政策措施，政策導向也較為明確。如2011年6月5日國務院辦公廳《興邊富民行動規劃》中明確提出：“大力培育開發具有邊境特色的重點旅游景區和線路，鼓勵發展邊境旅游、民族特色村寨旅游、休閑度假旅游、生態旅游、探險旅游、農業旅游等特色旅游”。2.簡化了入境手續，重新啟動異地辦證政策。2005年，為了遏制邊境地區游客出境參與賭博活動，公安部等13部委停止了全國所有邊境地區異地辦證業務。2009年初，經公安部、監察部、國家旅游局聯合考察評估，我國邊境異地辦證業務再次啟動，2013年公安部、監察部和國家旅游局等14部委下發了《關于規范邊境地區邊境旅游異地辦證工作的意見》，更加加快了辦理邊境旅游通行證的速度。3.推動口岸建設，加快沿邊地區開發開放。經國務院批準對外開放口岸283個，其中邊境口岸（73個）占全國口岸的1／4，作為連接我國與鄰近國家的橋梁和紐帶為促進邊境地區的開放開發及推動我國與周邊國家的睦鄰友好關系發揮重要作用。《我國國民經濟和社會發展十三個五年規劃綱要》明確：推進邊境城市和重點開發開放邊境地區等建設。加強基礎設施互聯互通，加快建設對外骨干通道，大力推進興邊富民行動，加大邊民扶持力度。推動中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國際經濟合作走廊建設，推進與周邊國家基礎設施互聯互通，共同構建連接亞洲各次區域以及亞歐非之間的基礎設施網絡。

改革開放以來，我國邊境旅游得到了長足的發展，但其政策的制定與實施仍存在以下方面的問題[16]：1.1997年10月頒布實施的《邊境旅游暫行管理辦法》有待完善，不能適應新時期邊境旅游發展的需要。2.亟待聯合相關部門，共同關注邊境旅游的可持續發展。邊境地區是涵蓋著多元文化、政治、經濟制度的復雜地域系統，這就決定了邊境旅游政策制定的特殊性，除了涉及旅游行業，還涉及社會治安、邊境治理、國家安全、綜合管理、國際國內的法律調控、生態保護、土地利用等諸多方面。3.邊境旅游開放政策仍顯不足，吸引外國游客力度不強。4.在地方邊境旅游政策制定方面，各邊境鄰近省區的政策體系還有待進一步更新與聯通。各邊境鄰近省份制定的相關邊境旅游政策，大多停留在20世紀90年代初期，近年來少有針對其做出更新與修訂。目前，我國邊境旅游迎來了新的發展契機，各邊境省區應根據省區內部邊境旅游發展的實際情況相應地制定出符合本身邊境旅游發展實際的邊境旅游發展政策，以便更好地推動我國邊境旅游的長遠發展。

在用好用活現有邊境旅游政策的基礎上，應：1.集成利用已有的邊境旅游政策，重視制度設計的結構性平衡。從政府的頂層設計出發，集成利用與旅游業、邊境旅游發展直接或間接相關的政策，建設更加完善的政策集成性網絡，強化邊境旅游發展能力。在政策制定和頒布方面，應注重政策措施、政策資源與具體實施機構之間的對稱性和一致性。在引導邊境地區識別發展機會的同時，發揮間接性政策的作用，促進區域合作和地方經濟發展。2.國家各部委形成合作聯動機制；省域政策要承接國家層面政策，在整體方向上保持協調一致，發揮國家層面的統籌協調作用，做好中央與地方、地方與地方之間的協調合作，通過聯合制定政策實現區域優勢互補和協同發展。3.因時因地制宜使用政策工具。在邊境旅游發展的不同階段，政策工具應各有兼顧并體現不同的側重點。在發展初期主要以供給型政策工具為主，可以通過加大資金投入力度、拓寬融資渠道、建設示范工程等進一步做好供給側完善工作；在發展后期需要供給型政策和需求型政策的有效結合，發揮推力與拉力的雙向促進作用。在需求政策方面可適當使用消費端補貼、加大市場宣傳等。4.對邊境旅游政策進行跟蹤監測與效果評估，及時調整政策中存在的問題，發揮更好的政策效果。

五、邊境旅游發展實施觀

邊境旅游發展是一項復雜的系統工程，需要結合政策與制度創新、產品與業態更新以及不同空間層次發展。但同時也要關注邊境地區也存在政策敏感性、區域不均衡性、發展條件薄弱、涉及多國多方利益、需要聯合營銷等問題。因此，邊境旅游發展主要戰略思路是應從以下6個方面進行：1.邊境旅游政策敏感性較強，應努力提高人員往來、物資運輸等客流、物流政策的便利水平，充分釋放發展活力；同時，也需提高警惕，杜絕一切危害國家安全的行為；2.邊境旅游發展區域不均衡，如云南省德宏瑞麗、紅河河口、西雙版納磨憨旅游發展較強，怒江、保山、臨滄、普洱則較弱，應按照“邊境旅游試驗區-邊境旅游城市-邊境旅游小鎮-邊境特色村寨”的次序分級梯度推進，逐步改善邊境地區內部互通以及與國外聯通、國內銜接的交通狀況，尤其要為邊境旅游發展的冷門地區逐步創造條件，分層推進發展空間；3.考慮到領導機構和管理部門龐雜、涉及少數民族地區較多，應注重精簡管理、各方利益的共建共享以及各方權益的保護和協調。鼓勵民族地區居民的積極參與，通過產業結構調整、提供就業崗位、實現資源的資本化轉化，讓少數民族居民從邊境旅游發展中獲得實際收益；4.應逐步完善旅游產業體系，圍繞“吃住行游購娛”傳統要素及“商養學閑情奇”等新型旅游要素，以產業化發展為方向、以品牌打造和業態創新為重點，開發新產品，構筑現代旅游業體系，夯實旅游公共服務設施；5.除爭取各級政策支持及資金扶持外，還應嘗試多元化的融資模式以及通過靈活的資金渠道來獲得發展資金，實現投資主體、項目、融資渠道的多元化模式，探索運用PPP公私合作模式、眾籌模式、微貸模式等；6.總結國內外開展邊境旅游較為成熟的地區，如歐盟地區、黑龍江中俄、廣西中越、云南中老等地的先進經驗，通過新思路、新渠道來促進邊境旅游的發展革新，整合邊境地區旅游資源特色塑造鮮明的邊境旅游形象，升級營銷方式，創建新營銷途徑，建立豐富有效的營銷體系。

邊境旅游發展路徑：1.創新邊境旅游管理體制、產業引導機制以及人員車輛流動制度。充分發揮政府的主導作用，建立雙邊聯合管理體制及多邊多級聯合管理體制，成立邊境旅游多邊合作委員會及日常管理機構，聯合商討、管理邊境旅游事務。加大政府投入和招商引資力度，加強產業引導。中央及地方政府從財政補貼、減稅免稅、用地優先、審批簡化、生態補償等政策方面對邊境旅游景區建設、旅游交通、旅游基礎設施、旅游安全等旅游公共服務設施方面的項目建設予以扶持；同時建立多元化投融資平臺，探索邊境旅游發展的發展引導基金、眾籌模式。2.健全全域旅游公共服務體系，全面提升邊境旅游服務質量。依托邊境立體式交通網絡建設，突出旅游綜合服務功能，積極構建跨境游覽網絡和線路；積極發展沿線自駕車露營基地、旅游綜合服務區等。發展景城相連、景景相連、沿江沿路生態綠道、騎行綠道、徒步廊道等慢行系統。全面構建景區＋社區、旅行體驗＋生活體驗、旅游＋全體驗要素，建設公共服務體系與智慧旅游體系。開發APP導覽系統，全面助推自助游、自駕游。3.深化“旅游＋”“＋旅游”產業融合，激發沿邊旅游經濟活力與輻射帶動效應。旅游業與文化、工業、林業、農業、醫藥養生業、體育、生活服務業、手工業等的融合發展，形成以旅游與相關產業體系互相支撐與融合的全業態和全產品系統。完善旅游購物功能，建設區域性旅游物流集散中心與特色商品購物中心；將跨境旅游與國際教育、國際醫療和康體養生相結合。4.優化協調邊境旅游空間結構。遴選優勢區域積極推動邊境旅游試驗區建設。如云南省邊境旅游可按照“一帶三圈四廊”布局：積極建設沿邊邊境旅游經濟帶；重點打造滇緬、滇老、滇越三大跨境旅游合作圈；培育昆曼國際旅游走廊、滇緬國際旅游走廊、昆河國際旅游走廊、昆楚臨國際旅游走廊四大國際旅游走廊等。5.建設一批展示邊關民族風情的邊境旅游城鎮與民族特色村寨。積極推進邊境重點特色旅游城鎮建設，建設個性突出的“一寨一特”的邊境旅游民族特色村寨。6.發展邊境旅游新業態，開發邊境旅游新產品。對現有邊境觀光、風情體驗、購物娛樂等旅游產品進行優化，規劃設計兼具本土特色、邊疆風情與國際品位、有特色有差異的旅游產品。組合發展綠生態體驗、民族文化體驗、戶外運動、健康養生、研學旅游等傳統及新興業態；整合民風民俗、綠色生態等優勢旅游資源，積極發展跨境自駕游、家庭親子游、鄉村休閑游、購物游、民族文化游、國際商務游、國際會展游等。7.打造一批邊境旅游精品項目，培育一批邊境旅游企業主體。積極推進邊境旅游景區景點和精品演藝活動建設，打造精品節慶活動。以鄰國風情和本土民族文化元素為依托，打造如“三國丟包”等精品演藝活動或民俗節慶、商品交易會、展覽會等。打造跨境跨區域多元化跨境精品游線、國際精品旅游線路。營銷中國旅游精品線路。8.深化國際合作，積極推進邊境旅游由點到面的合作拓展。注重推動由中國與鄰國聯合建設的國際旅游合作項目，在基礎設施建設、交通通行方面通力合作。打造邊境旅游經濟走廊、線路。推進國際旅游圈、跨境旅游合作區建設，強化資源共享、旅游產品開發、產品互補、線路互通、客源互送、旅游宣傳促銷等的合作。9.強化旅游監管，保障利益相關者合法權益。深化邊境合作機制，加強旅游監管合作、旅游服務質量與標準化、旅游保險與安全保障合作切實保障邊境旅游的有序、合規開展。