社區網格化中信息孤島的破解機制分析

張榮錚，趙 勇

（中共上海市委黨校，上海 200233）

在城市的現代化治理中，社區網格化成為了全國各地區普遍采用的社區管理模式，而網格化發展的基礎就在于數據的無縫連接與傳輸，在我國的社區管理發展中，對于社區網格化的實踐，是先于理論研究的，社區網格化的實踐最早開始于2005年的北京東城，但是相關的理論研究卻是在2007年之后，雖然在實踐中“信息孤島”的瓶頸早已存在，但是由于相關理論的缺乏，導致社區網格化中的“信息孤島”一直存在。黨的十九大報告提出，推動社會治理重心向基層下移，把人力、財力、物力更多投到基層，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。同時需要以黨組織為核心，以多元化治理為手段，吸引第三方社會力量廣泛參與，不最終形成共建、共治、共享的社會治理格局。［1］在如今的社區管理實踐中，全國社區網格化管理模式已經顯現出多元的趨勢，雖然全國范圍內各社區在網格化發展時間上參差不齊，但是在現代網絡信息技術的普及下，使得各社區都建立了比較完善的以信息系統為平臺的網格化動態管理。廈門市J社區和海口市K社區作為社區網格化發展的示范型社區，在社區網格化的發展過程中遇到過很多技術性、理念性問題，隨著網格化不斷深入發展，“信息孤島”的問題也逐漸顯露出來，打破“信息孤島”就成為社區網格化需要解決的主要問題。

目前針對“信息孤島”問題的已有研究主要集中于公共部門政務數字化層面［2］，目的是為了提高公共部門的行政效率，而對基層政府尤其是社區基層治理層面的研究卻少之又少，解決社區網格化平臺存在的“信息孤島”問題，就成為了社區網格化發展的重中之重。

一、信息孤島的內涵

社區網格化中的信息孤島，指的是在城市社區網格化發展過程中，由于組織內外信息技術不對稱，制約了組織內外的信息溝通效率和傳遞渠道，使組織內外無法實現信息資源的高效利用和共享，進而產生了組織與外部之間信息相互孤立且閉塞的處境。

城市社區，在很多地區與街道辦事處、居民委員會相結合，作為基層自治組織，是我國基層群眾自治制度中非常重要的組成部分，對于我國建設“服務型政府”具有非常重要的推動力。在城市社區的網格化進程中，積極運用現代信息技術是提高行政效率，提升人民滿意度的有利選擇，但是，隨著現代信息技術嵌入社區管理的程度不斷加深，信息孤島的影響的作用就逐漸擴大，對于政府信息資源的整合和共享十分不利，不僅阻礙了“服務型政府”的發展，也抑制了城市社區的發展。

二、社區網格化中信息孤島產生的負面效應

信息孤島是信息化發展階段性的表現，政務信息化都要經歷從初級階段到高級階段的發展，由于在信息技術引用階段，對技術的引進沒有形成規范配套的引用，從而導致數據標準不一致的問題，信息孤島對社區網格化的影響主要表現在以下幾個方面：

（一）加劇了社區網格化信息共享的難度

由于社區作為城市居民自治機構的一部分，因此作為公共部門，其顯著的特征就是非市場性［3］，各社區按照網格化的方式進行社區內的信息收集，社區組織掌握社區內部的信息數據，但是社區間采用不同的數據標準，使得數據間的對接不能達成統一，這就使得社區、民眾和上級部門之間形成了信息孤島。在進行區域協同發展的時候，這種信息共享的難度無疑降低了政府部門的行政效率。

作為信息共享的第一個步驟，社區信息的收集成為了重要的環節，將社區信息集中起來加以利用，能夠為區域的共同決策帶來良好示范，統籌區域協調發展，作為十六屆三種全會上提出的科學發展觀的重要內容，是社區治理必須學習的過程。但是社區對于信息的壟斷使信息孤島的問題不斷加大，縱向與橫向間的信息不能自由的流通，這就造成信息滯緩的問題，在短時間內社區自治組織內不能夠及時獲取信息，間接的降低了社區組織內行政效率與積極性，這都是由于社區組織未能加強對外部信息的溝通與獲取，在與上層部門的信息傳達過程中，各個社區的信息不能做到時效性，這就給上層部門的系統協調發展決策帶來了一定的難度，這樣的政府決策也會出現偏差，反過來對社區的指導性政策帶來“蝴蝶效應”，經過長時間的發展，必然會給社區組織的行政工作造成困擾，嚴重的影響了社區內部的行政效率。

（二）增加了社區網格化平臺之間的交流成本

在社區之間的相互學習中，會產生無形的交流成本，這樣的交流成本是無法回避的，為了提高社區組織學習的效率，就必須把這種交流成本降低。社區之間的交流成本主要指的是金錢成本，時間成本和機會成本。首先，交流成本中的金錢成本，社區之間相互學習，為了將外來經驗引入本地城市社區中，需要支出相應的預算，配套系統的學習、管理經驗的培訓都需要付出相對應的金錢成本。時間成本指的是社區組織在學習交流過程中所付出的時間代價，信息孤島的存在，無疑是增加了時間成本，由于所信息流通的不通暢，為了達成數據標準一致，城市社區就要額外增加時間成本學習來匹配數據系統標準。而機會成本就是社區組織在學習的過程中，為了滿足統一標準的要求和資源需要，就需要放棄那些不符合標準的數據成分，信息孤島間接的提高了城市社區之間的機會成本，降低了城市社區信息化平臺的容錯率。

（三）耗費了城市社區的公共資源

建設社區數據平臺的目的是為了提高信息化程度，提高社區組織的行政效率，社區在平時的社區信息收集中得到了很多信息資源，受制于信息孤島的效應，社區掌握的數據運用的效果不能運用于社區民眾。在黨的《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。此后，網格化管理運用的信息化應用相繼建設起來，比如，政府網站以及各部門的政務微博，雖然完成了組織上下達的政務信息公開透明的任務，但是由于缺乏集中統一管理，使得這些信息化建設的應用沒有落到實處，后臺缺乏專業技術人員管理，造成了這些應用不能滿足公眾查詢、反饋的要求，極大的浪費了社區組織的公共資源，也降低了民眾對城市社區組織的信任感。同時，以信息網絡技術為基礎的網絡數據資源，也需要隨著科技的發展不斷的更新迭代，但是政府部門從安全性和更新成本上來考慮，并沒有及時更新數據平臺的應用版本，導致政府信息資源出現了嚴重的滯后性，企業與市場中所運用的網絡技術飛速發展，這就造成了政府與企業、市場之間的信息脫節。

同時，社區在對信息數據平臺進行資源投入的時候容易造成一種誤區，雖然認識到了信息孤島所產生的負面效應，但是信息孤島并不只是單純的硬件和信息技術問題，而是從制度，經濟、文化等多方面促成的問題，如果盲目的進行人員、資金、資源投入，是不能夠解決信息孤島所帶來的問題的，在進行資源投入的同時，需要認清建設信息數據平臺時，能夠產生的作用，以此為起點，對癥下藥，以最少的成本解決最多的問題，從2016年發布的各城市電子政務發展情況調查報告中我們可以得知，在多數城市中，已經建立了非常先進的信息技術基礎平臺，但是與之相匹配的服務模式、技術人員的投入和軟件更新版本卻出現了脫節的情況［4］，這樣造成的后果就是信息應用平臺出現了一定范圍內的“閑置”情況，這樣就造成了嚴重的公共資源浪費。

（四）打擊了城市社區間合作的積極性

信息數據平臺建立的初衷，是為了每個社區都能參與到城市建設規劃中來，從而加強社區間的互惠合作與凝聚力，但是信息孤島的產生逆向推動了這一過程。上級政府構建信息化平臺，就必須將正確的任務信息傳達給城市中的各個社區，同時也要保證社區間信息的自由傳遞和反饋，這樣才有利于社區間相互合作的積極性。信息共享平臺建立的基準原則，就是要保證信息傳遞的正確性、有效性、時效性。一旦系統內某一環節出現誤差，就會導致信息遺失、信息泄露等多種問題，從另一種角度看，信息的丟失會傳達錯誤的信息，會對社區組織內成員的認知產生不可預計的后果，不僅影響社區行政效率，更是降低了社區間合作的積極性，社區間信息不能夠及時的共享，就會對社區彼此產生一定程度的誤會，產生警惕性，收縮信息傳播的時效性和正確性，加劇社區之間的矛盾。

三、社區網格化中信息孤島的形成原因

（一）電子政務信息化發展的滯后性

目前，隨著中國成為世界第二大經濟體，中國的信息化取得了巨大進步，逐漸擺脫計算機技術、網絡技術與信息技術落后的局面，我國整體的信息化階段正處于信息化進程中的第二階段，正逐步邁向以云計算、大數據為代表的第三次信息化建設的潮流。在信息化的第一個階段中，主要特點是信息發展主要集中于單獨部門中的單個系統應用，二十世紀八十年代，我國政府主導了“會計電算化”的發展，在改革開放的浪潮下，國內的企業開始引入信息化應用平臺，但是從信息化應用的范圍來看，信息數據的應用主要集中在單個部門的運作之中，部門之間的信息交流和整合幾乎沒有。信息化的第二個階段開始于1995年之后，得力于計算機技術、網絡信息技術的發展，信息化的取得了爆發式發展，在信息化的主要發展內容上來看，信息化市場上出現了適用于企業的配套信息管理軟件，滿足了各行各業的信息化發展需要，并逐步在系統上取得了標準的規范統一，而信息數據的應用實現了跨部門，在組織內部實現了信息的整合，并將信息應用技術外延，與其他組織進行信息交流。而信息化的第三階段的主要標志是電子商務的興起，互聯網公司蓬勃興起，將云計算、大數據等新興信息技術擴散到整個市場中，實現了由信息技術到數據技術的轉換。［5］此時，信息化的數據應用范圍，開始實現由內部資源的集成擴展到外部的資源管理，開始構念“生態圈”的概念。

在信息化的發展階段中，需要注意的是，僅有少部分高新企業與互聯網企業實現了第三階段的起步，這是因為這些企業能夠全方位的更新迭代所運用的信息技術，而政府部門等公共組織由于其自身的特性，不能夠及時跟隨市場來更新運用的信息系統正在處于信息化發展階段中的第二階段，這就是電子政務信息化發展所特有的滯后性，與市場相脫節，信息孤島成為這一階段企業和政府部門所面臨的主要問題，因此如何解決政府部門內的數據的共建共享，就成為信息化第二階段的重中之重。

（二）信息系統采用的標準不一致

由于信息化的第二個階段在20世紀90年代中期便開始，而社區運用信息化平臺更是有滯后性，在進行信息化建設的初期，位于海口市的K社區，采購信息技術的城市社區組織以組織內部的信息需求出發，開發或引進了適用于自己的信息系統，這就造成了?？谑胁煌鐓^采用了不同信息系統，而這些信息系統又采用了不同的數據庫，而這些數據庫來自于不同廠商，版本的不同又給數據共享加大了難度，這些數據庫之間互聯機制只適用于相同廠商的相同版本，城市社區組織在設計之初并沒有從長遠的角度來看待數據共享問題。同時，廈門市J社區在信息化平臺建設推廣時，市民反映不同的機構設立的信息化系統采用的標準不統一，沒有達成“一網通辦”的預期效果，反而造成了“線上+線下”雙要求的尷尬局面，統一系統數據標準成為了當務之急。

（三）城市社區組織的制度不完善

這里指的社區組織的制度問題，更多的是源于上級政府部門所帶來的政策下放，在政府部門等公共組織中，管理制度的束縛在一定程度上阻礙了信息的傳遞，雖然大多數社區采用了同樣的數據系統，但是各社區由于面臨不同的自治任務，制定了不同的組織制度，這就給信息共享帶來了制度上的問題，例如，廈門市J社區雖然有建設信息化平臺的要求，但是由于廈門市是一個多民族地區，各民族相應的城市社區組織又建立不同的規章制度，這就造成了“技術先行，制度落后”的局面。另一方面，城市社區的政務信息的收集、整合、傳輸、公開和共享制度也造成了信息孤島的加深，社區信息的流程制度需要做到公開透明，否則會給各個社區組織之間留有自主操作空間，各社區只能從自身的實際利益出發，自主選擇將要發布的社區信息，長此以往，這種制度形成信息數據篩選機制，在保有重要社區信息的同時，在一定程度上也會剔除掉一些重要信息，不利于保證社區信息的準確性和及時性，而上級政府部門的為了維持政績，也給下級城市社區組織提出了要求，?？谑蠯社區在組織人事制度上沒有及時吸納信息化建設所需要的專業技術人員，而現有的人員沒有及時更新信息化平臺建設所需的專業知識，信息的利用與共享由橫向平行逐步轉換為縱向層級間的流動，轉變了信息化建設的總體目標。各社區間的制度不同也延伸到了信息數據平臺，在制度層面使信息共享提高了成本。

（四）社區普遍缺乏信息發展與維護的需求

目前社區治理的信息化應用上整體處于供給側為主的發展模式，社區采用新興信息化技術來提高社區治理的效率，從治理效率角度來講，進行信息化建設的要求是由高層領導者來決定，是為了社區能夠長遠、高效率的發展，而且也能夠滿足區域協調發展，但是對于城市社區組織人員和普通民眾的角度來看，他們對信息化的要求并沒有那么敏銳，導致在社區信息化發展過程中需求側不能及時反饋于社區組織。另一種情況是，城市社區組織人員和普通民眾對社區信息的需求十分強烈，但是由于信息化的建設仍不充分，導致信息數據不能夠及時的傳遞、及時的進行共享，因此使那些對于社區內信息需求強的人逐漸衰減了需求。廈門市J社區就是由民眾推向政府的由下往上的典型案例，廈門市J社區、海口市K社區作為全國著名旅游景點，是互聯網經濟發展的關鍵地點，信息化發展的內在需求也逐漸推動上層建筑來滿足經濟發展的要求，這種信息共享的需求沒有能夠及時的傳遞。從以上幾點可以得出，信息化的發展不僅是信息技術的迭代更新，也取決于社區對其發展的需求程度。

在長期的信息化建設中，由于社區組織對信息建設的需求并不明確，而且并沒有相應的專業技術人員，導致了社區對信息化建設產生認知誤區，認為信息化建設只需要引進大量的信息化設備與技術即可，這種盲目的做法使得社區組織忽視了信息資源的建設，因此大量信息基礎設備處于“半閑置”的狀態，這種重視硬件但忽視軟件的做法，使得信息化建設進入瓶頸期。廈門市J社區在搭建城市社區云技術平臺前期，投入了大量財力與物力，由于沒有充分構建社區信息化的發展理念，造成了構建理念與現實技術條件脫節，并沒有產生城市發展規劃中的效果，這就使得信息建設平臺與社區發展理念、人員匹配達成協調一致。

四、社區網格化中信息孤島的破解機制

目前，各省市各地區的城市社區組織為了優化公共服務改革的重要內容，紛紛采取一系列措施推動社區間數據服務相互聯通，以此來打破信息孤島。本文從多個社區的改革措施為立足點，分析各個社區信息化改革措施的關系與屬性，將各種措施進行匯總提煉，探討目前我國社區網格化破解信息孤島的最優方法。

（一）積極引導建設城市社區云技術平臺

在城市社區中，面對著越來越冗余的數據，如何處理、運用好收集到的社區數據，成為基層社區面臨的一個重要問題，為此，有些地區的社區就積極引進、建設云技術平臺。例如，廈門市J社區就在努力建設“社區云”平臺，將綜合網上政務大廳、社區管理、便民服務、社區互助、電子商務和社區主動服務相結合，努力建設銜接銜接智慧城市的綜合社區平臺，社區在進行信息化建設時引入云技術平臺，可以使整個社區的信息資源與信息基礎設施達到效用最大化，并在基礎性服務實現自動化管理。“社區云”平臺提供了雙向溝通的渠道，一方面，云技術平臺不僅能使社區組織更方便的為社區居民提供公共服務，另一方面，社區居民也參與到云技術平臺中來，從“被動”接收到“主動”參與，積極參與到社區的信息化發展中來，廈門市J社區利用其自身所處環境的優勢，與云計算企業進行積極合作，積極落實配套設施、人才資源的落實情況，將“云計算”與社區緊緊的結合在一起。?？谑蠯社區在城市化逐漸加深的背景下，在原有的資產管理平臺和財務管理平臺基礎之上，積極引入云服務技術，提升群眾的操作便利度，運用云服務平臺，雖然沒有解決標準不統一的問題，但是云服務平臺的易適配性，使得不同平臺，不同標準的數據都能夠及時上傳到云服務平臺之上，這樣就能夠對社區集體經濟的資產進行實時監控，有效防止了人為漏洞，當社區公共資產進行交易時，云服務平臺能夠劃分交易類型，自動進行交易的詳細流程，從資產審核、立項申請、交易詳情公開、結果公示到最后的合同簽訂，實現自動化管理和監督。同時，將云服務平臺落實到終端，海量的社區數據經過云計算技術的處理，不僅公開“三資”信息數據，也將社區信息數據、黨組織信息。社區服務事項匯總，向社區民眾清晰的展示出來。［6］

（二）推動建立統一的信息數據共享平臺和標準

雖然社區網格化建設的目的是為了提高網絡組織的溝通協調能力，以便于社區網格中出現的問題能夠被及時的發現并解決，但是對于信息數據平臺的建設還處于滯后性，信息化建設初期所采用的信息共享平臺由于資金不到位，版本更新落后、專業技術人員欠缺等原因，處于“半閑置”狀態，嚴重降低了社區網格化的辦事效率。在全國范圍內，大部分社區存在著積極采購高新技術硬件，卻對軟件的重要性視而不見，導致了軟件版本的落后影響了硬件的高效率應用。為了解決這一矛盾，全國多個社區致力于實施相關的措施來擺脫目前的信息化落后的狀態，廈門市J社區為實現“社區網格化”管理的優化，積極進行統一數據標準的信息平臺建設，廈門市J社區積極跟進“智慧廈門”的城市發展戰略，在廈門市政府的統一領導下，J社區把握住了信息化社區平臺的發展目標，撥付相應的款項，在原有的信息化建設的基礎上，繼續加大信息化投入力度。同時重視對平臺建設的技術性支持為了避免重蹈覆轍，在建設信息數據平臺時，采用相同標準的信息系統與數據庫，將各種類別的信息化平臺統一對接起來，并預留外部信息共享接口，并建立各種高新信息技術，如信息整合管理平臺、全球定位系統、以及4G移動網絡技術，為“智慧廈門”的建設打好硬件、軟件設施基礎，努力實現智能化、一體化的信息共享平臺。［7］而?？谑蠯社區建立統一標準的社區信息平臺是解決自身存在的問題，為了實現社區的精細化管理，也為了實現徹底解決社區的人口信息問題，向海口市相關部門建議，讓市級單位統一協調，全市范圍內建立統一標準的社區信息化服務平臺，在社區網格內開展更加深入的信息搜集工作，保證社區精細化管理的實現。［8］

（三）完善社區的信息化管理制度

信息化管理制度，是決定社區信息化建設能否朝著正確的方向前進的重要指標，也是信息化建設在發展過程中能否保持良好態勢的保證。戰略管理在信息化管理制度中的地位舉足輕重，能夠為信息化發展指明道路，廈門市J社區為其網格化發展提供了完善的制度保障，為了保證網格化管理的良好運轉，不斷改革管理制度，從人才引進、信息化系統、服務系統等多方面，保證信息化管理制度的發展。［9］社區組織的制度建設，要明確信息化建設的目標是為民服務，提高行政效率，確定信息化建設的需求，信息化基礎設施的管理與保護也需要制度來加以確立。信息化建設不是一朝一夕的，是隨著時代不斷發展變化的，要避免信息化建設的“雷區”，確立清單式管理，在不同的時代背景下，需要遵循以信息共享為核心的建設方針，其次，要做好信息管理、技術人員制度的建設，長期以來，數據平臺沒有得到重視，對專職技術人才也沒有相關的培養，技術人才與數據系統的配套至關重要，根據社區信息基礎設施的要求，確定技術人員的能力要求，對于信息系統后臺的日常維護，是信息技術人員的職責，保障落實好相關的福利薪資制度。海口市社區網格化管理平臺中，?？谑袑嵤┝巳棿胧﹣硗晟葡嚓P制度，首先，完善信息平臺建設的法規政策，?？谑姓畯捻攲釉O計出發，為社區網格化的發展打下了良好的基礎，由于信息化帶來的自由度較大，沒有清晰明確的法律法規，很可能使信息化平臺的發展無法運行，也為社區管理工作人員提供了日常工作的準則，在信息化發展階段，各部門可以根據信息化制度來監督衡量自己是否完成了自身的職責。其次，增加了信息化建設的投入，為了補缺資金不到位的短板，?？谑姓谫Y金投入上向網格化信息平臺傾斜，在財政層面設立信息化專用資金，保證信息化平臺的更新維護，同時也與市場、企業積極合作，引入社會資源以保證社區信息化建設不與時代發展脫節。最后，海口市也與多方協調，明確參與到信息化平臺建設的單位的責任，確保建設過程中信息傳遞暢通，因為作為基層自治單位，社區機構沒有能力與上級單位或平行單位進行協調，?？谑姓头e極落實相關制度，保證各部門積極參與到信息化建設中來，充分發揮網格化管理的優勢，減小改革發展途中的阻力。

（四）建立社區信息化管理與維護專職隊伍

在我國進入信息化發展初期階段，在行政管理體制的僵化使基層社區難以根據社會發展及時調整社區管理服務，社區組織的工作還停留在低效率的紙面化階段，由于在為居民服務的意識還不清晰，多數社區人員還無法從低效率的工作中脫離出來。在推行信息化平臺建設之后，信息化管理人才與數據系統的匹配也沒有及時進行，對相關領域的人才也更加需要。?？谑蠯社區從三方面加強了人才隊伍建設，一是轉變基層社區人員機制，通過不同的方式培養社區數據平臺的人才，二是由于信息化處于不斷發展的階段，因此要持續跟進對信息化人才的培訓與教育，加強社區數據平臺管理人員的更新、維護能力。三是要設定相應的人才門檻準入制度，納入人才資格認證制度的范圍內，防止基層機構出現冗余的現象，最后，要不斷提高信息化人才的薪資福利，使信息化人員與社區組織人員施行同樣的保障政策，只有這樣，才能使基層組織中的信息管理崗與社會中的信息工作達到同樣的吸引力，不斷壯大基層組織信息化隊伍。［10］廈門市J社區在人才隊伍建設上提出了新的措施，就是建立信息化“梯隊式”隊伍建設，在社區工作的人員中，人員結構主要是年齡偏大的老年人，且女性人員占多數，造成的問題是基層人員活力不足，缺乏使組織持續發展的凝聚力。

五、總結

在社區網格化的發展過程中，需要明確的是，信息孤島是在信息化發展初級階段必然出現的情況，要正視信息孤島的存在。要打破信息孤島，是需要各個社區通力合作、并有相應的信息化技術來支撐，社區網格化的發展是一個漫長而又復雜的過程，在云計算和大數據當道的今天，如何推動社區網格化中的信息建設從第二個階段轉向第三階段，是接下來的社區發展中需要持續關注的問題。