煙草消費稅改革及完善

胡紹雨

禁煙一直都是國際上爭論的話題，隨著人類生活水平的不斷提高，人們對生活環境無煙的標準也逐漸提升。我國在控煙管理方面也日趨與國際接軌。從改革開放以來，國家對煙草稅的調控分別經過了1994年、1998年、2001年、2009年以及2015年的五次大調整，其原因不僅僅是煙草消費品具有消費量大、納稅充足的特殊性，同時也牽涉到國際控煙機構和聯合國生命與健康委員會等公共組織的監測與積極倡導。

一、2015年之前我國煙草消費稅的改革和存在的問題

1.2015年之前我國煙草消費稅的改革歷程。首先1994年我國進行的稅制改革，施行“分稅制”,新增了消費稅稅種并開始對甲類、乙類卷煙均按40%的稅率征收消費稅。1998年為優化卷煙產品結構,調整了卷煙消費稅的稅率結構，將消費稅稅率調整為三檔：一類煙50%，二、三類煙40%，四、五類煙25%。2001年對卷煙消費稅的計稅方法和稅率進行了調整，改變了以往的單一計稅方法，開始實行從量與從價相結合的復合計稅方法。2009年受到金融危機的影響和國內外關于控煙的壓力，我國適當調高卷煙的調撥價，將70元一條的卷煙開始作為區分甲乙兩類卷煙的標準；2009年的煙草稅改革也在很大程度上提高了煙草稅的稅率，例如將乙類卷煙的消費稅稅率提升至36%，甲類卷煙提升至56%；在卷煙批發環節，也額外征收了一道5%的從價稅。因此，可以說2009年的煙草消費稅改革，是我國關于煙草稅改革的一次重大的里程碑。

2.2015年之前我國煙草消費稅存在的問題。在2015年國家對煙草消費稅進行改革以前，財政部一直施行的是2009年的煙草稅政策，并且該政策剛剛施行的時候，也就是在2009年，我國煙草稅上繳國家財政收及同比增長12%以上。這個大的增幅變動，無不說明在當時國家改革煙草稅政策的成功，被認為是既增加財政收入又加強政府控煙措施的好舉措。但是從目前的情況來看，2009年的那次煙草稅改革在增加財政收入上確實起到了很大貢獻，可是煙制產品的銷量卻依舊沒有下降，反而呈上升趨勢，沒有取得公眾所期待的控煙效果。表明此次煙草稅改革還存在不足。

一是煙草制品分類標準的變化增加了控煙壓力。在提高煙草稅率的同時也提高了卷煙的分類標準，使得部分卷煙稅負反而下降。2009年的煙草消費稅改革將甲乙兩類卷煙的消費稅大幅提高，甲類卷煙的稅率由原來的45%提高到56%，乙類卷煙的稅率由原先的30%提高到36%。但是，甲乙兩類卷煙的分類標準卻也同時發生了變化，變成了以70元一條卷煙為標準。從這個角度上來看，實際上國家的稅收并沒有上漲多少，因為原先的50-70元之間的卷煙的稅負由45%下降至36%，并沒有完成國家增加卷煙稅負，達到控煙的目的。并且隨著卷煙生產企業不斷的適應市場需求的變化，國家在調撥價70元以下的卷煙上增加的稅收負擔越來越不明顯。這是因為煙草生產企業逐漸適應由于煙草稅率改變帶來的變化，其因為生產低檔卷煙而增加的稅負，逐漸被生產50-70元的中檔煙所帶來的稅負實際優惠減免所抵消，表面上看，調撥價在70元以下的卷煙的稅負由30%提高至36%，但70元以下卷煙的總體消費數量并沒有發生太大的變化。據統計，我國3.5億煙民60%都分布在中國農村，而農村吸煙人群絕大多數都是抽低中檔的煙，且農村吸煙人群對煙草消費品的消費彈性很大，低檔煙的價格上漲而中檔煙的價格反而沒漲還有所下降，則會導致更多的人消費中檔的煙產品。各生產廠商為了使自己品牌的卷煙產品更受青睞，往往選擇舍棄一部分的利益來做各種各樣的廣告、網絡宣傳等，這些都對我國的控煙措施帶來了巨大的壓力。

二是煙草稅率偏低。根據聯合國衛生組織調查顯示，走在世界經驗前列的美國對于煙草的從量稅是34美分/千支，日本的從量稅率是7072日元（約合54.1美元）/千支，可在2009年改革煙草稅改革后中國對于煙草的從量與從價混合稅率大概為3元（約合0.36美元）/千支，可以看出中國政府關于控煙的力度遠遠處于世界落后水平。另外世界衛生組織也曾指出，將煙草的消費稅率提高10%一般可使國家煙草消費量下降4%，對一些欠發達和發展中國家來說降低煙草消費的效果尤為明顯。經過2009年煙草消費稅改革之后，我國的煙草稅率占到零售價的48.7%，而國際上卷煙稅率占零售價的中等水平是65%-70%，可見我國煙草稅的稅率仍然偏低，我國在提升煙草稅稅率的空間上還很大。

三是煙草消費稅在征收環節相對薄弱。在2015年消費稅改革之前，雖然我國關于煙草稅的稅收政策在消費稅稅率上有所調整，但在批發環節上消費稅稅率仍僅為5%，消費稅稅率率較低。通過對比各地卷煙的價格，可知每種卷煙的類別和其批發價之間具體加價幅度有著很直接的聯系。例如每條不含稅調撥價在100元以上的一類卷煙的批發價相對含稅調撥價來說加價52%或者41%；不含稅調撥價在70-100元之間的二類卷煙批發價相對含稅調撥價一般是加價33%，極少加價41%；不含稅調撥價在30-70元之間的三類卷煙批發價相對其含稅調撥價加價率為33%；調撥價16.5-30元之間的四類卷煙批發價加價33%或25%；調撥價在16.5元以下的五類卷煙批發價相對其含稅調撥價加價18%。由此可以得出我國卷煙批發環節的毛利率是隨著煙草檔次的上升而上升，兩者呈正相關關系。但是我國的煙草消費稅在批發環節卻并沒有分類征收，而是統一為5%，很明顯，一類卷煙和二類卷煙所能承擔的稅負比三、四類或五類卷煙高很多，體現出稅制的設計是有失公平的。

二、2015年我國煙草消費稅的改革與效應

1.2015年我國煙草消費稅的改革現狀。由于受到社會經濟環境和稅收制度等各方面的影響，各個國家對煙草消費稅的計征管理都不相同，我國的煙草消費市場在價格上明顯差距不大，但隨著人類社會在吸煙對人體造成嚴重危害的認識程度逐漸加深，我國政府也不得不對煙草消費進行更為有利的管控力度。在2015年對煙草消費稅進行調整后，甲類卷煙在生產環節稅率適用56%從價稅加0.003元/支的從量稅，乙類卷煙適用36%的從價稅加0.003元/支的從量稅，雪茄36%、煙絲30%不變，對批發環節的稅率則變為11%加0.005元/支。通過加大卷煙在批發環節的征收稅率，不同程度上提高了所有檔次卷煙的稅負，對增加國家稅收收入和加強控煙管理工作起到了良好的效益。

2.2015年我國煙草消費稅的改革效應。與以往相比，2015年的這次調整最大的特點就是實現了煙草制品調節稅率與調節零售價的同步，稅率上升的同時成功的帶動了卷煙零售價的上升。另一方面，此次煙草消費稅調整在全國范圍內影響廣泛，由于受到煙草稅率變動的影響，全國各地煙草的零售價均有不同程度的上調，消費者對煙草制品的需求量也有所下降。

但是在需求量和產量下降的壓力下，勢必會造成對煙葉需求的下降，煙葉生產受到影響，則煙農的切身利益會受到較大的損害。因此在推進煙草消費稅改革的同時，國家政府也應該關注對煙農的轉型發展，盡快出臺相應的配套措施，實行組合式的稅收政策，鼓勵和扶持煙農向精細化、高附加值煙葉生產轉型。

據一項問卷調查顯示，受到本次香煙漲價的影響，參與調研的民眾中31%的人決定不受影響，有錢任性照抽不誤；25%的人已經做好戒煙的準備，表示響應國家政策不再吸煙；另外44%的參與者表示將降低所抽煙類的檔次，選擇價格更加適宜的便宜煙并且減少每天的吸煙次數。

三、對我國煙草消費稅進一步改革的建議

1.從征稅范圍上考慮。2015年煙草消費稅改革除了復烤煙葉等少數煙草材料外，已將所有煙草制品全都納入了消費稅征稅范圍之內。由于煙草消費稅屬于流轉稅的范疇，而流轉稅的征收原則為不重復征收，因此將煙草制品的主要原材料納入征收范圍不僅不能進一步增加國家稅收，還會增加稅收管理成本和征稅成本。因此，從煙草消費稅的征稅范圍看，無法作出實質上的調整。

2.從征稅環節上考慮。煙草消費稅征稅一個是在生產環節，另一個是在批發環節，其中最主要的是在生產環節征收。目前我國實行的是具有市場準入機制相當完善的煙草專賣制度，煙草生產商的地位得到國家法律的認可，并在市場上具有壟斷的性質。

將兩個環節的消費稅合并征收，既能充分體現出消費稅對煙草消費品的調節作用，也不會使征收成本和管理成本大幅增加，從煙草消費稅征稅環節上來講將生產與批發環節合并征收確實是今后煙草消費稅改革的一個值得進一步完善的可行辦法。

3.從征稅稅率上考慮。在煙草消費稅的稅率上，由于稅率問題受到征收范圍和征稅環節的影響，因此只有先確定好范圍和環節后，才能確定稅率。由于煙草企業自身的凈利潤需要上繳國家，煙草消費稅率的調整將會影響國家利益的分配，增長過高煙草企業承受不了，下降又會導致國家分配利益減少。因此從這個角度來看，煙草消費稅稅率的調整空間不會太大，在一段持續的時間內，煙草消費稅的稅率只會有局部性的調整，不會有較大的波動。