關于行政事業(yè)單位預決算管理的思考

□張晶晶

隨著我國經濟體制的不斷完善和財政管理體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位預決算管理在整個財政管理體系中的地位和作用越來越突出。行政事業(yè)單位作為履行政府公共服務的主要載體，承載著利用財政資金為經濟建設和人民生活提供社會服務的職能，而預決算管理是決定其發(fā)揮職能的基礎因素。因此，建立規(guī)范的行政事業(yè)單位預決算管理體系，完善預決算的編制、執(zhí)行、考核，不僅可以提升行政事業(yè)單位財務管理水平，而且對深化財稅體制改革、推動政府職能轉變有著非常重要的意義。

一、行政事業(yè)單位預決算簡介

（一）行政事業(yè)單位預算

行政事業(yè)單位預算是指在上一年度預算編制、預算執(zhí)行、績效考核等一系列工作的基礎上，根據國家有關預算管理政策規(guī)定，結合單位未來一定時期履行職能需要，對下一年度進行財務管理活動的綜合財政計劃。預算是行政事業(yè)單位各部門實施全年財政計劃的開始，是各部門正常運行的核心和關鍵環(huán)節(jié)。加強預算管理不僅有利于實現(xiàn)行政事業(yè)單位財政資金的合理配置，更有助于提高行政事業(yè)單位的綜合財務管理水平。

（二）行政事業(yè)單位決算

行政事業(yè)單位決算是指在年度終了時根據財政部門及本部門的相關要求，以會計核算的方式反映單位財務收支情況及資金管理狀況的總結性文件。決算是行政事業(yè)單位各部門實施全年財政計劃的總結，是檢驗單位開展各項財務收支工作和資金運行情況的重要依據。加強決算管理不僅有利于實現(xiàn)對行政事業(yè)單位財務狀況的動態(tài)監(jiān)測，更有助于地方政府和財政部門對經濟發(fā)展進行宏觀調控。

二、行政事業(yè)單位預決算管理存在的主要問題

（一）預算管理意識淡薄，管理組織體系不夠健全

一是部分行政事業(yè)單位沒有深刻意識到預算管理的重要性，單位領導管理意識淡薄，人員配置不足，參與預算管理的人員基本以會計為主，其他部門參與較少，導致預算管理與資產管理、采購管理、內部控制等管理活動脫節(jié)，管理流于形式。二是部分行政事業(yè)單位缺乏健全的預算管理組織體系，沒有成立預算管理組織機構，缺乏健全的內部控制制度。

（二）預算編制尚需細化，項目和非稅收支預算編制不夠科學

一是項目預算編制方法需要完善，部分行政事業(yè)單位在編制項目預算時仍采用“上年基數(shù)+本年調整”的傳統(tǒng)編制方法，一味追求資金的高投入，缺乏對項目的評估研究，導致實施過程中出現(xiàn)項目變更、建設期延長、資金缺口等問題。同時部分切塊專項資金預算編制較為粗獷，沒有按年初預算要求細化到具體支出項目，在執(zhí)行中過程中往往進行二次分配。二是非稅收支預算并未真正實現(xiàn)“收支脫鉤”，存在“誰收誰用，多收多用”現(xiàn)象，造成部門間財力分配不公。

（三）預算執(zhí)行過程缺乏嚴謹性，預算考核機制不夠完善

一是預算執(zhí)行過程缺乏嚴謹性，人治因素明顯，部分行政事業(yè)單位預算資金在支出上與原有編制計劃不符，預算執(zhí)行過程進度偏慢或偏快，制約了預算執(zhí)行的流暢性和規(guī)范性。二是部分行政事業(yè)單位缺乏完善的預算績效考核機制，考核機制流于形式、機制運轉不暢等因素直接制約了預算執(zhí)行效果的評價，不利于預算管理工作的開展。

（四）決算管理工作重視程度不夠，“重預算、輕決算”現(xiàn)象存在

一是部分行政事業(yè)單位對決算管理工作重視程度不夠，對決算的編報、審核、監(jiān)督投入的時間與精力都遠不及預算，形成了“重預算、輕決算”的局面，影響了決算應有的權威性和有效性。二是在決算管理工作中，部分行政事業(yè)單位沒有建立現(xiàn)代化的控制體系，無法針對財務管理結構進行合理的剖析。

（五）決算報表體系尚需完善，預決算數(shù)據未有機銜接

一是決算和預算未有機銜接，決算分析表中雖有部分涉及預算數(shù)據，但預算數(shù)據只是簡單的按照支出功能分類科目體現(xiàn)，沒有細化到具體的項目，報表中尚缺少一張按照預算口徑對項目預算執(zhí)行情況對比分析的財務報表。二是決算報告以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎，無法科學、全面、準確反映政府資產和負債成本，難以為有效防范財政風險、促進長期可持續(xù)發(fā)展提供可靠的信息支撐。

（六）決算數(shù)據質量不高，決算管理應用研究不夠

一是部分行政事業(yè)單位為了編報公式編報決算，認為只要報表做平、公式審核通過就行，未有進行賬表核實，導致決算數(shù)據質量不高。二是決算管理應用研究不夠，對決算的開發(fā)應用上尚沒有給予足夠的重視。部分行政事業(yè)單位決算一旦編報完成就束之高閣，決算管理僅僅停留在報表編制的層面，未形成綜合體系。

三、行政事業(yè)單位預決算的對策建議

（一）強化預算管理意識，健全預算管理組織體系

行政事業(yè)單位預算管理是一個系統(tǒng)工程，需要各部門、各責任人共同參與。首先，單位領導需要高度重視本單位預算管理工作，成立預算管理領導小組，形成“行政一把手負責”的預算管理議事制度，確保預算管理工作有序開展。其次，健全預算管理組織體系，建立包括財務部門、審計部門、人事部門等多部門在內的預算管理組織機構，明確各部門的職責權限，形成統(tǒng)一管理、協(xié)調運行、相互監(jiān)督的工作機制。同時按照內部控制的相關要求，強化對財務管理活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位財務管理活動的全過程。

（二）改進預算編制方法，科學編制項目和非稅收支預算

科學細化預算編制既是規(guī)范預算執(zhí)行、提升政府效能的基礎，也是實現(xiàn)依法理財、民主理財、科學理財?shù)谋厝慌e措。首先，落實“零基預算”，打破基數(shù)加增長的傳統(tǒng)編制方法，科學合理編制項目預算。事前遵循“科學論證、合理排序”的原則，對申報項目進行充分審查驗證，按照保障優(yōu)先級次安排項目支出預算；事中遵循“全程管理”的原則，對項目實行全流程動態(tài)管理，確保項目資金有效到位；事后遵循“追蹤問效”的原則，對項目執(zhí)行結果進行績效評價，使預算安排與項目執(zhí)行效果有機聯(lián)系。同時細化項目預算編制內容，將預算資金直接安排到具體單位和項目，盡量減少財政資金的二次分配。采用柔性項目預算管理模式，實行項目滾動預算，將預算期和會計年度分開，伴隨著預算的逐步執(zhí)行，進行滾動測算，對目標值和行動計劃不斷進行調整，對補充預算不斷進行延伸，使項目預算管理與日常管理緊密銜接。其次，全面統(tǒng)籌財政資金，做好綜合財政預算編報。遵循“核定收支、全額管理、監(jiān)督使用、綜合平衡”的原則，將非稅收入全部納入財政國庫并由財政統(tǒng)籌安排使用。同時強化財政部門對非稅收入資金的管理，增強非稅管理工作的公開性和透明度，實現(xiàn)對非稅收入從征收到使用的全程監(jiān)控，最終落實綜合財政預算。

（三）加強預算執(zhí)行管理，優(yōu)化預算績效考核評價體系

預算執(zhí)行是預算管理中的重要環(huán)節(jié)，直接影響預算管理的質量和效果。首先，行政事業(yè)單位要加強預算支出管理，嚴格按照年初批復的預算和規(guī)定的財務開支標準科學、合理安排支出。增強預算執(zhí)行的均衡性，降低預算支出的波動幅度，減少前松后緊、突擊花錢的現(xiàn)象。同時建立預算執(zhí)行通報制度，財政部門按月對各單位預算執(zhí)行情況實施通報并公開各單位預算執(zhí)行信息，加強對執(zhí)行過程的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的問題，實行預算執(zhí)行公開化和透明化。其次，優(yōu)化預算績效管理評價體系，建立追蹤問效長效機制。結合預算指標制定績效指標，將績效考評結果作為以后年度安排預算的參考，努力克服影響預算績效發(fā)揮的不利因素，促使財政資金使用效益最大化。

（四）提高決算管理工作認識，強化決算主體責任

決算是預算的實際執(zhí)行結果，是政府部門制定公共政策、進行公共管理的重要信息來源。行政事業(yè)單位要充分認識決算管理的重要性，切實加強組織領導，為決算管理工作營造良好的氛圍和條件。首先，行政事業(yè)單位要提高決算管理工作意識，強化單位主體責任。嚴格按照財政部門要求組織本單位決算的收集、審核、匯總和報送工作，并根據決算工作的特點與要求，建立多元化的管理機制，創(chuàng)新決算管理工作方法，改進管理模式。其次，重視決算管理人員培訓，通過多途徑、多形式開展業(yè)務培訓，通過培訓提高決算編審人員整體素質和財務管理水平，為決算管理工作的順利展開奠定基礎。

（五）突出報表預決算可比性，建立政府綜合財務報告制度

決算報表以數(shù)據形式綜合反映了行政事業(yè)單位預算執(zhí)行情況，是行政事業(yè)單位編制年初預算、實施科學收支管理的重要依據。首先，建立統(tǒng)一的預決算報表體系，將和預算相關的數(shù)據和內容加入到決算報表中。優(yōu)化決算軟件功能，增加能夠導入當年預算數(shù)據的功能模塊，使預算數(shù)據能夠分類別、分項目、分科目對應導入決算軟件，實現(xiàn)預決算之間的數(shù)據共享。其次，全面貫徹落實政府會計制度改革，建立政府綜合財務報告制度。改革前政府財務報告制度以決算報告制度為主，主要反映行政事業(yè)單位年度預算執(zhí)行情況，在反映政府資產負債和成本費用等方面不完善。按照財政部統(tǒng)一部署，行政事業(yè)單位于2019年1月1日起實施政府會計制度準則，明確了決算報告和財務報告的“雙報告”政府報告制度，其中新增的政府綜合財務報告可以綜合反映行政事業(yè)單位的資產負債情況、運行情況和現(xiàn)金流量等信息，為決算管理工作提供有力的信息支撐。

（六）提高決算數(shù)據質量，加強決算管理應用

行政事業(yè)單位決算是一座金山，蘊含行政事業(yè)單位全部財務信息，而決算編審和應用是決算管理的核心內容。首先，提高決算數(shù)據質量，抓好數(shù)據的前期對賬工作。對經費撥款、非稅收入收繳、年度結余等重要指標實行行政事業(yè)單位與財政部門先行對賬的方式，確保數(shù)據來源的真實性。同時改進決算報表會審工作，按照統(tǒng)一的標準和要求，采取一般審核和重點審核相結合等多種方式查找發(fā)現(xiàn)決算編審中的問題。其次，做好決算數(shù)據分析工作，加強決算管理應用。行政事業(yè)單位在編制決算報告后要對決算數(shù)據進行系統(tǒng)整理、分析，重點是對預算執(zhí)行、單位收支情況、資產負債情況、“三公經費”支出情況等進行深入研究，認真查找問題并提出整改意見，以便提高財政資金使用效益、提高單位整體財務管理水平。

四、結語

新預算法的實施、現(xiàn)代財政制度目標的確立、政府會計制度的改革，對行政事業(yè)單位預決算管理工作提出了新的要求，所以必須深入研究、積極探索，使部門預決算管理更加成熟，更加完善。加強預決算管理意識，建立健全預決算監(jiān)督與管理制度，提升行政事業(yè)單位預決算管理工作質量，使行政事業(yè)單位良性健康發(fā)展，這不僅是推動財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的要求，更是全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的首要任務。