精準扶貧視域下山東省光伏扶貧的機遇、挑戰與應對策略分析

高 楊

(山東青年政治學院 會計學院，濟南 250103)

一、研究現狀與問題的提出

隨著以“綠水青山就是金山銀山”為核心內容的兩山理論的踐行和政府供給側結構性改革的不斷深入，我國政府高度關注“綠色發展、精準扶貧”兩大戰略目標，并在此背景下首創光伏扶貧模式。光伏扶貧，是指由政府及企業出面投資，在貧困地區統籌建設分布式光伏電源或規模化光伏電站，通過將光伏發電并網出售來達到減貧目的的模式。2016年，國務院扶貧辦把光伏扶貧工程列為精準扶貧十大工程之一，同時，光伏扶貧亦被稱為中國綠色減貧三大模式之一。[1]

圍繞光伏扶貧，學界近年研究盡管已取得一定成果，但從地方政府角度入手對光伏扶貧產業發展進行深入剖析的應用研究還相對較少。山東省是我國光伏扶貧發展最快且裝機容量最大的省份，預計在2020年光伏扶貧裝機容量將達10GW[2]，光伏扶貧產業發展前景廣闊。因此，如何從本質上更加深刻理解山東省光伏扶貧發展中所面臨的政策機遇與現實挑戰，從而找到切實可行的應對策略以助其成熟穩健發展，具有深遠的必要性和重要性。

二、山東省光伏扶貧產業的發展與機遇

山東省是我國太陽能產業綜合實力最強的省份之一，新能源產業亦為山東新舊動能轉換工程的重要組成部分。截至2018年11月底,山東省光伏裝機容量達1340萬千瓦,穩居全國首位；而分布式戶用光伏項目累計4.7GW，位列全國第二名，其中以光伏扶貧項目規模較大，2017年新增500MW指標全部用于光伏扶貧，指標向脫貧任務重的縣市區以及沂蒙革命老區傾斜。[3]同時，作為我國全社會用電量第三大省，除春節期間，山東省光伏扶貧產業所有產出都已實現了全額消納。[4]

光伏扶貧植根于新能源產業這一新興產業，從國際經驗來看，新能源產業發展初期，相關法案的推出和實行是該產業發展的重要保障和催化劑，加之我國光伏扶貧的誕生和發展正處于我國新舊動能轉換和扶貧攻堅的關鍵時期，多重特殊因素決定了光伏扶貧對于政府的政策支持具有天然的高度依賴。從近年來的國家和山東省省級層面的政策文件可以讀出，光伏扶貧作為戰略性新興扶貧項目正面臨著多重政策機遇。

(一)國家扶持政策密集出臺

圍繞著光伏扶貧的產業規劃、補貼機制、項目實施和收益分配等一系列關鍵環節和問題，近三年內國家出臺了一系列相關政策文件：

1.產業規劃方面

2014年10月，國家能源局、國務院扶貧辦印發《關于實施光伏扶貧工程工作方案的通知》，提出利用六年時間，開展光伏發電產業扶貧工程。自此，能夠為貧困人口持續提供資產性收入的光伏扶貧概念應運而生。

2016年3-9月，國家能源局與國務院扶貧辦等部委部門連續出臺五項政策文件，明確了未來五年光伏扶貧的戰略方向與發展模式。特別是《光伏扶貧實施方案編制大綱的通知》這一文件的公布，進一步明晰了地方政府編制光伏扶貧實施方案的具體細節，為推進地方光伏扶貧工程建設和保障光伏扶貧項目有效實施提供了參照依據和保障。以村級光伏電站(EPC)項目為例，村級光伏扶貧電站規模從2016年的2GW、43萬戶到2017年的4GW、71萬戶，再到2018年的15GW、200萬戶，規劃清晰、穩步推進，從光伏扶貧總體規模來看，山東省的扶貧指標遠高于其他省份。[5]

2.財政補貼方面

2017年11月，國家發改委提出要完善可再生能源價格機制，根據技術進步和市場供求，實施風電、光伏等新能源標桿上網電價退坡機制，2020年實現風電與燃煤發電上網電價相當、光伏上網電價與電網銷售電價相當。[6]

同時，為了提高補貼調撥效率，確保光伏扶貧收益及時惠及廣大貧困人口，享受光伏發電財政補貼的村級光伏扶貧電站需納入國家光伏扶貧計劃，并列入財政部補貼目錄。對列入可再生能源電價附加資金補助目錄內的光伏扶貧項目，財政部將優先撥付用于扶貧部分的補貼資金，確保深度貧困地區光伏扶貧項目補貼及時到位。[7]

3.項目的實施標準與收益分配方面

2017年12月，國務院扶貧辦制定了村級光伏電站的行業標準，規范了村級光伏扶貧電站的建設、施工驗收、運營管理、信息檢測、收益分配乃至項目評價管理。[8]2018年底，13項標準化指導性技術文件制定計劃陸續出臺，旨在規范我國光伏扶貧農業項目的運營，指導地方政府扶貧項目的實施，加速項目推進。[9]有光伏扶貧任務的建檔立卡貧困村，由村委會每年制定收益分配使用計劃，收益分配使用計劃向村民公示，統一設立賬簿和科目，分村建立臺賬。[10]

國家系列扶持政策密集出臺，不但為光伏扶貧的產業發展規劃給予了明確的預期，同時為其可持續發展注入了較強的經濟驅動力，輔以標準化的思維和方法，使得光伏扶貧具有了更好的扶貧精準性和有效性。

(二)省級光伏扶貧產業發展規劃明確

從省級產業規劃的角度來看，政府出臺的規劃和方案也都明確體現了對于光伏扶貧產業的層層推進和重點扶持：

2016年4月21日，山東省扶貧開發領導小組印發的《山東省光伏扶貧實施方案》明確提出：2016年至2018年，通過3年集中組織開展光伏扶貧工程，力爭惠及1000個扶貧工作重點村、10萬個貧困戶。同年，山東省放棄普通光伏項目的指標，全部以光伏扶貧的形式開展，此舉體現出省級政府層面對于光伏扶貧的重視。

隨之，2016年11月山東省發改委發布《關于實施脫貧攻堅重大工程包的通知》進一步明確了光伏扶貧工程的實施范疇：以無集體經濟收入的省定扶貧工作重點村和無勞動能力、無穩定收入來源的建檔立卡深度貧困戶為重點，因地制宜采取戶用分布式發電、村級小型電站和集中式電站等建設模式，統籌實施光伏扶貧工程。在此基礎上，公布了先期重點推進112.05萬千瓦的第一批光伏扶貧項目建設的名單，涉及村級電站(含戶用系統)31.75萬千瓦，對應幫扶7萬個建檔立卡貧困戶；涉及集中式電站80.3萬千瓦，對應幫扶3.1萬個建檔立卡貧困戶。

除了短期目標，省級規劃文件中也明確了山東省光伏扶貧產業的中長期發展目標，體現了對于該行業的整體側重。根據2017年5月山東省發改委發布的《山東省新能源和可再生能源中長期發展規劃(2016-2030年)》，山東省未來將大幅提供非水化石能源比重。到2020年、2030年，光伏電站裝機容量分別達到800萬千瓦、1700萬千瓦；推動分布式光伏發電全面發展。到2020年、2030年，分布式光伏發電裝機容量分別達到200萬千瓦、800萬千瓦，全部以光伏扶貧形式實現。

(三)省級補貼力度不斷加大

1.電價逐層補貼政策清晰明確

根據山東省物價局2016年8月1日頒布的《關于完善電價補貼政策促進可再生能源發電健康發展的通知》，山東省對納入國家光伏扶貧實施方案的“光伏扶貧”項目，在國家電價補貼基礎上每千瓦時補貼0.1元，目前山東省光伏電站上網標桿電價為每千瓦時0.98元。國家能源局當年給予山東省集中式扶貧電站規模為800MW，相對應扶貧人口為3萬戶，以此推算，每位扶貧對象的對應項目規模標準為27千瓦左右。根據山東省光照資源實際情況，1KW光伏系統每年約發電1150度，則27KW系統每年可獲得的省級補貼3105元。換言之，對于山東省集中式扶貧項目而言，省給予的額外補貼已經足夠彌補電站投資企業在保障貧困戶收入方面的額外支出。同時，考慮到扶貧項目可獲得國家開發銀行、中國農業發展銀行為主提供的優惠貸款，可簡化流程，可優先保障所發電量全額上網并按期結算電費、轉付補貼等特殊待遇，在補貼政策長期穩定的前提下，集中式光伏電站的投資收益率較為可觀。

2.電量收購政策激勵傾向明顯

自用有余上網的電量，由國網山東省電力公司按照本省燃煤機組標桿上網電價收購，并采取“全額上網”模式，即項目發電量全部由國網山東省電力公司按照我省光伏電站上網標桿電價收購。2017年，國網山東省電力公司光伏扶貧總裝機規模49萬千瓦，其中村級光伏電站229個，集中式光伏電站38個。對4068個省定扶貧改造重點村光伏扶貧并網配套設施進行改造升級，完成并網容量1.48兆伏安、并網電量575兆千瓦時，支付光伏并網補貼電費1.87億元。[11]目前很多省份都在減少甚至取消全額上網模式，山東省卻一直都在沿用，這對于分布式光伏用戶來說無疑是一種激勵。

總之，來自不同層面的政策支持，都一致反映出在精準扶貧和新舊動能轉換的雙重背景下，山東省光伏扶貧產業所面臨的蓬勃政策機遇。

三、山東省光伏扶貧發展面臨的潛在挑戰

光伏項目有別于其他扶貧項目的顯著特點在于投資期長，一般為20-25年，影響因素復雜多變。因此，光伏扶貧產業的發展中必將面臨諸多方面的風險和挑戰。

(一)項目收益對政府補貼政策高度敏感

由于目前光伏發電技術尚未完全成熟，導致其發電成本相對于傳統能源行業仍然處于較高的水平，因此光伏電站的穩定收益除了依賴氣象條件的穩定和光伏組件的正常運轉，同時更需要依托于國家財政持續性的高額補貼和高標準的上網電價，但這種脫離市場的盈利手段并不具有經濟上的可持續性。隨著國家價格改革的逐步深化，政府定價范圍大幅縮減，根據國家發改委完善可再生能源價格機制的計劃，我國2020年將實現風電與燃煤發電上網電價相當、光伏上網電價與電網銷售電價相當。[6]在光伏上網電價退坡已成定局的背景下，光伏扶貧項目的推進對政府補貼的持續性和穩定性高度敏感。

從國際經驗來看，在光伏產業發展初期，由政府通過立法強制補貼等手段引領和保障光伏發電從業者的利益，由此推動整個新能源產業的發展；之后隨著光伏技術的進步，政府補貼水平隨著發電的成本逐年相應降低，直至整個行業逐步實現市場化。例如，德國光伏發電行業無論是裝機量還是年發電量均位居世界首位且約占全世界的1/4，這主要得益于德國可再生能源法所實施的強有力的補貼政策即20年固定上網電價[12]，盡管該法案的實施導致了德國居民為高額電價買單的社會抵觸情緒，同時也間接引發了德國能源貧困的現象，但其政策的深遠用意值得我國政府借鑒。

(二)項目貸款期限較長，還款來源單一

相比種養殖產業和特色鄉村旅游業，光伏電站在享受國家政策補貼情況下的年收益率一般只有10%左右，若失去政策依賴則會更低，經濟利潤相比服務性行業和規?；N植業明顯偏低，因此存在一定的履約風險，光伏電站的短期收益也十分有限。

(三)項目融資難度較大

山東省出臺的實施方案要求地方政府對光伏扶貧項目出資比例不得低于40%，由人民銀行利用財政專項光伏扶貧資金向金融機構提供扶貧開發專項貸款，開展光伏貸等特色貸款。然而光伏電站建設資金需求量大、周期長，其投資收益對延后發放的補貼依賴性高，加上項目所需利息補貼能否及時足額到位存在一定的變數，因此，在2017年底之前，政策性銀行或商業銀行貸款等渠道融資參與光伏扶貧的積極性并不高漲。進入2018年上半年，一方面國家光伏新政不斷出臺引發光伏產業的“大洗牌”局面，而另一方面財政部對光伏扶貧項目的補貼不僅沒有取消，反而因為普通電站發電補貼退坡，光伏扶貧項目的補貼資金到賬效率更高，由此引發各商業銀行密切關注光伏扶貧領域。2018年年中，山東省已開始有部分縣市農商行向光伏扶貧項目提供貸款，例如鄒平縣農商行向鄒電新能源有限公司發放“富民生產貸”500萬元[13]。未來或有更多的商業銀行將密切關注光伏扶貧這一領域。

(四)項目運營亟待規范化管理

從總體看來，山東戶用光伏市場仍然處于起步發展階段，政府直接補貼的政策紅利和脫貧任務容易引發行業內企業“搭便車”行為。在戶用光伏領域，包括漢能、天合光能、航天機電、愛康集團等光伏龍頭企業都是從2016年末或2017年初才開始進入市場，大部分企業銷售收入都在1億元以下，產業集中度相對較低。而市場起步階段集成產品較多，用戶對產品價格較為敏感，市場規范性標準的缺失或導致光伏扶貧項目使用的產品質量存在隱患。2013-2014年的歐美對華光伏反傾銷事件導致部分光伏企業強行降低成本，產品質量欠缺，而這一部分低質量庫存產品有可能流入光伏扶貧產業。此外，盡管光伏設備設計壽命長達25年左右，但廠家往往負責10年的維護，此后的硬件更替和維護職責歸屬需要規范性的文件給予界定。

四、完善山東省光伏扶貧產業發展的應對策略

在建設條件較好的貧困地區開展光伏扶貧工程，既確保貧困人口長期穩定受益，也符合國家綠色清潔低碳發展的戰略方向，更是為世界范圍內的綠色減貧開創了先河。針對山東省光伏扶貧目前的發展階段及其面臨的潛在風險，可以從以下幾個方面入手：

(一)保持光伏扶貧補貼政策的持續性和穩定性

地方政府應優先將光伏扶貧項目納入全國可再生能源信息管理系統及國家可再生能源電價附加資金補貼目錄，優先確保光伏扶貧項目按時足額結算電費和領取國家補貼資金。

可再生能源補貼可以是邁向低碳未來和新技術全面商業化的關鍵一步，政府不僅應當關注當前的年度補貼金額，還要考慮補貼持續的期限。從可再生能源的補貼機制來看，貨幣化的政府直補不可長期持續，并且補貼本身是電力消費者和納稅人的額外負擔，因此歐美各國政府在能源合約中都做出了5-20年不等補貼期限承諾[12]。隨著行業的日趨成熟和生產成本的降低，政府補貼對光伏發展的邊際刺激效應會大幅度降低，因此，需要財稅和產業政策等多種宏觀的協同，政府亦應當提前發布明晰而確定的補貼降低與退出時間表，從而給予市場確定的預期。

(二)嚴格光伏市場準入機制，保障技術支持

政策性補貼是一把雙刃劍，在吸引企業參與的同時也會產生“搭便車”效應。政府應對參與光伏扶貧項目建設的企業實行市場準入制，以保證電站組件等原材料質量可靠。此外，山東省部分偏遠山區存在著貧困戶電站分散、電站日常維護和管理成本較高等一系列問題，這些因素或對光伏投資主體構成阻力。因此，在評估后期維護成本與運營風險的基礎上，可以考慮從光伏扶貧電站投資中撥出一定的保證金，作為后續維護之用；選擇較強技術和管理能力的企業承擔運營管理和技術服務，在各地訓練技師，以進行在地維修、檢測、維護工作；借助大數據+智慧運營(SES/SOAM 系統等)，幫助提高發電量，提供維修預警，降低運營成本，確保光伏扶貧項目長期可靠運營。

(三)成立村級光伏合作社，制訂覆蓋項目生命期的運營指南

光伏扶貧項目要真正讓貧困人群有收益，除了充分考慮光伏扶貧發電模式外，還需要對光伏資源準確評價、科學設計，監管項目后期運行。可以考慮由村委會牽頭組織貧困戶成立光伏扶貧合作社，選擇適宜場所采取村級電站的建設模式，享受光伏產業扶貧財政貼息貸款。發電收益部分用于補助給貧困戶，部分用于償還銀行貸款本金，同時劃撥出5%左右作為運行維護費?，F有建檔貧困戶脫貧之后，發電收益主要用于還銀行貸款本息和運行維修成本費，結余部分作為村集體經濟收入。

此外，光伏扶貧項目的誕生有其特殊的歷史使命，而大部分實施此項目的貧困村和貧困戶在未來五年后都將脫貧，因此理論上來說扶貧政策性補貼短期內即將消失是可以預見的。補貼期結束之后，現有的光伏扶貧項目以何種方式運營下去，是否經濟可持續，需要相應的政策扶持予以銜接，從而完成扶貧項目成長為普通商業項目的過度，需要政府出臺覆蓋光伏扶貧項目生命期的產業運營指南，以指導各地光伏扶貧項目可持續進行下去。

(四)多渠道引導社會資本投入光伏扶貧項目

從歐美國家的實踐經驗來看，在特定的內部收益率下，光伏項目投資有可能成為投資保值的有效工具而受資本市場青睞。因此，政府應創新貧困地區金融供給思路，考慮包括扶貧債券在內的多種金融工具，拓寬扶貧融資渠道。

1.發行光伏扶貧專項債券

扶貧債大致可以劃分為兩類，一類是貧困地區企業發行債券；另一類是募集資金用途投向貧困區域和扶貧項目的債券，主要發行人是地方政府和政策性金融機構。鑒于扶貧項目本身的公益性特點，目前扶貧債發行人更多還是地方政府及政策銀行，受發行人主體性質的原因，扶貧債券信用等級普遍為AAA級別。2017年11月30日，全國首單光伏扶貧債券由晉能集團發行，募集的資金主要用于山西省呂梁市方山縣光伏扶貧項目建設。可以預見，作為一種市場化、透明化的直接債務融資工具，光伏扶貧債券的應用或將有效地解決光伏扶貧項目融資難的問題。

2.通過PPP模式引入社會資本承擔投融資工作

近十年來，以財政支持為主、社會參與為輔的PPP模式越來越多地被應用于貧困區域的交通基礎設施建設和易地搬遷等基礎項目融資，彌補了政府投入不足。國家能源局已將光伏扶貧等項目列入能源領域推廣PPP范圍之內。目前，光伏扶貧PPP運作模式已經在山東省曹縣開始推行，成為光伏扶貧的有益嘗試，未來應在總結和研究的基礎上對其進行推廣。

五、結語

在精準扶貧和綠色發展的戰略背景下，我國光伏扶貧產業已經邁入了嶄新的發展快車道。山東省光伏扶貧近年來發展迅速，并面臨持續而良好的政策機遇，盡管光伏扶貧目前仍然存在補貼依賴、貸款及融資難度大等一系列挑戰，但只要地方政府在市場準入機制的建立、村級社運營指導和社會資本的進入等方面給予充分的引導和支持。山東省光伏扶貧產業將有望保持可持續發展，進而為我國“一帶一路”戰略輸出綠色減貧經驗，為推動人類命運共同體建設提供智慧經驗。