美國移民制度的思考

徐 潔，張莉萍，苗 穎

（上海公安學院，上海 200137）

一、引言

隨著全球化的發展，國際人口遷徙流動趨于頻繁，傳統的移民格局發生改變，單純的人口輸出國或輸入國逐漸在減少，更多的是人口的雙向流動。據國家統計局統計，2017年外國入境游客13948萬人次，國內居民出境人數14272.74萬人次；2018年外國入境游客14119.83萬人次，國內居民出境人數16199萬人次①http://www.stats.gov.cn/, 訪問時間2019年7月17日.。人口雙向流動是一把雙刃劍，一方面促進了國際交流，促進了國家經濟的發展；另一方面，頻繁的人口流動給主權國家的社會秩序管理也帶來挑戰。

有學者認為，國際移民是伴隨國家出現的一種社會現象，指一國公民依據本國和前往國的法律，以及國際條約、國際慣例，取得前往國的許可到該國或地區做短期或長期停留的行為②翁里：《國際移民法理論與實踐》，法律出版社2001年版，第20頁。。筆者認為，這種定義偏于狹窄，因為在各國的移民管理實踐中，管理對象既包括合法入境的外國人，也包括非法入境的外國人。

有學者認為，國際移民屬于一種跨越邊界的國際人口遷移現象和運動，來自于個人和群體的自由意志，沒有政府強制行為，因此，難民不在國際移民的調整范圍之內③吳前進：《當代國際移民概念及其全球化特征》，載《現代國際關系》2004年第8期。。筆者認為，這種定義體現了國際移民的社會屬性，但是，難民在獲得前往國的接納許可的同時，也需接受該國對其行為的法律規制，權利與義務對等，難民應該歸屬于國際移民的調整范圍。

有學者認為，除各國正式派駐他國的外交人員，聯合國維和部隊官兵等跨國駐扎的軍事人員之外，所有在非本人出生國以外的國家居留一年以上的人口均為國際移民①李明歡：《國際移民學研究：范疇、框架及意義》，載《廈門大學學報》2005年第3期。。這種定義是根據遷移活動的時間長短來區分國際移民與非移民行為，例如，聯合國把在他國居留1年以上的移居者看做移民。各國也通過立法確定遷移活動中時限與國際移民的關系，將一些短期的學習交流或臨時商務訪問等原先不屬于國際移民范疇的行為納入到本國的移民法律調整范圍之內。

國際移民組織認為，國際移民是指居民跨越國境離開出生國或原國籍國，以短期或長期居留為目的前往他國的遷移。游客、短期商務考察者、醫療或宗教朝拜等通常不計入移民之列②國際移民組織網站：http://www.iom.int/jahia/Jahia/about-migration/migration-managementfoundations/terminology/migration-typologies/cache/offonce.。

筆者總結和分析了以上幾種對國際移民的定義，結合中國目前外國人管理中的實踐認為：（1）國際移民的行為主體是人；（2）行為表現為人離開出生國或國籍國后跨越國邊境進入前往國；（3）包括行為人的主動行為，也包括被動行為（如被迫移居前往國的難民）；（4）包括合法途徑和非法途徑進入前往國；（5）包括在前往國長期居留，也包括短期旅游、訪問、留學等。當然，現在還有一個新的概念叫做回歸移民，中國目前這種人群比較多，多屬于早年移居他國，現因為退休或其他各種因素又回到國內的人群。筆者在出入境管理局工作時，曾遇到許多國外退休回來的華人，他們大多有著故鄉情結，表示年紀大了需要葉落歸根，或要求恢復國籍，或要求辦理長期簽證于國內養老，隨著中國經濟的迅速發展，國內生活水平的提高，這類人群范圍會逐步擴大。回歸移民也應屬于本國移民管理法律對象。

對移民的管理是一國主權問題，合適地定義國際移民便于主權國家制定相應的管理法律法規，維護本國的主權。

二、美國移民制度情況

（一）歷史進程

美國是較早的移民國家之一，美國著名歷史學家奧斯卡·漢德林曾經說過：“如果要撰寫一部美國的歷史，那么我發現移民就是美國史。③Oscar Handlin, The Uprooted, Boston: Little, Brown and Co., 1951, p3.”外來移民解決了美國勞動力短缺的問題，有效地整合了資本、技術和自然資源，一定程度上推動了美國經濟的發展。20世紀20年代之前，美國處于殖民地時期，對外國移民采取比較寬松的政策，迫切需要移民來解決勞動力短缺的問題，僅1910年，美國就接受了100萬新移民，當年外國出生人口占人口總數的15%。第一次世界大戰以后，美國保守主義開始從維護國家安全的角度去抵制移民的過多導入，這也催生了1924年《移民法》（Immigration Act of 1924）的通過。到了20世紀60年代，美國又迎來新的一輪移民潮，移民來源由傳統的歐洲轉變為亞洲和拉美，同時，非法移民在美國移民總數中的份額開始擴大。2001年9月11日，9·11恐怖事件發生，美國上下一片恐慌，紛紛質疑政府在維護國家安全和制定移民政策上存在漏洞。之后，美國政府迅速收緊移民政策，建立嚴控移民進入美國的審核機制。美國政府根據自身的發展需要和國家安全適時地調整移民政策，不同的歷史階段，移民導入數量和類別存在差異性。

（二）移民管理部門

據統計，美國在9·11恐怖主義事件之前至少有20個聯邦機構負責管理邊界安全和處理與外來移民相關事務①Frederick M. Kaiser, “Crises and Reorganizing Government: United States Border Security,”International Studies Association 2004 Convention, MontrealQuebec, Canada, p.7.，管理機構過于分散，且多頭多管。在這些管理機構中，美國移民局是主要管理部門，負責移民身份的審核。9·11恐怖主義事件的發生讓移民局成為眾矢之的，恐怖襲擊的發生是否與移民資格審核不嚴相關？移民不加條件限制的導入是否給美國的國家安全造成了威脅？美國民眾認為，邊境巡邏和執法力量薄弱，缺乏對進出美國的外國人的記錄和針對外國人的追蹤系統，聯邦政府的行政機構缺乏合作與聯系，國會向經濟集團或商業公司傾斜嚴重并給予他們過于寬松的移民政策以及移民人數過多②Cass R. Sunstein, Judging National Security Post-9/11: An Empirical Investigation, The Supreme Court Review, Vol.2008, No. 1(2008), pp. 269-291.。無獨有偶，9·11恐怖主義事件發生半年后，移民局給劫機犯發放了學生簽證，這讓民眾充分認為移民部門對來美國的移民入境動機完全不加審核，移民局沒有起到維護國家安全的作用③Edward Alden, The Closing of the American Border: Terrorism , Immigration, and Security since 9/11, Harper Perennial, 2009. pp.20-28.。在此背景下，美國的移民管理部門開始整合重組，2002年11月國會參眾兩院先后通過《國土安全法》，布什總統隨后簽署法案，宣布建立國土安全部（US. Department of Homeland Security,US DHS）,包括五個機構：海關和邊界保護局（Customs and Border Protection）、移民和海關執法局（Immigration and Customs Enforcement）、運輸安全管理局（Transportation Security Administration）、海岸警衛隊（U.S. Coast Guard）以及公民和移民服務局（Citizenship and Immigration Services）。其中 “公民及移民服務局”主要負責更好地改善移民服務，以確保國家安全，“移民和海關執法局”則是國土安全部的主要調查機構④Department of Homeland Security, Strengthening the Immigration System, July, 2003,p.6.。此外，國務院與勞工部分別設立“人口、難民及移民局”“國際勞工事務局”來處理相關業務。

（三）移民法律制度

華盛頓總統曾這樣說過：“在移民問題上，我認為除了有用的技術工人和一些特定的專業人士之外，其他人不需要被鼓勵。無論整個移民群體是有利的，作為一項政策是適當的，它是值得的。因為移民，他們仍然保留著他們的語言、習俗、原則，一旦他們和我們的人民生活在一起，他們和他們的后代就會被我們的習慣、原則、法律所同化，并被同化成一個國家。”⑤【美】喬治、華盛頓：《華盛頓選集》，聶崇信、呂德本、熊希齡譯，北京：商務印書館，1983年版，第296頁。縱觀美國的移民政策，其根本宗旨從未改變，即始終以維護國土安全作為調整和制定移民政策的出發點，同時保持對移民的限制性開放態度，這也是美國經濟發展的客觀需要。作為一個移民國家，在美國的發展過程中，移民起到了重要作用，每年除了長期在美國工作的移民，還有不同類型的外國人到美國從事商務訪問活動，這些人對促進美國國內經濟繁榮和科技發展起到了重要作用①Robyn M. Rodriguez, (Dis) unity and Diversity in Post-9/11 America, Sociological Forum, Vol.23,No.2 （Jun.,2008），p.379-389.。

1. 美國建國之初，這個階段的移民主體主要是歐洲移民，當時國內意識形態存在分歧，當權政府迫切需要正面的言論引導，因此，美國國會陸續通過一系列法令，這些法令統稱為《客籍法和鎮壓叛亂法》（Alien and Sedition Acts），嚴格管理移民的言行，政府有權逮捕任何威脅或反對聯邦政府的外國人及美國公民②Aristide R, Zolberg, A Nation by Design: Immigration Policy in the Fashioning of America,Cambridge, Ma: Harvard University Press, 2008, p.23-29.。

2. 兩次世界大戰期間，美國政府出于國家安全的目的，對歐洲敵對國家以及日本的移民開始打壓，認為這些國家的移民對本國安全會造成威脅。1924年，美國出臺移民法（The Immigration Act of 1924），主要包含兩方面內容，即按國籍分配移民數額以及禁止亞裔移民來到美國③Henry Bischoff, Immigration Issues, Westport CT: Greenwood Publishing Group Inc., 2002, p.219。盡管這部法律違背了美國一貫吹捧的自由平等精神，但是它將移民問題上升到國家安全層面，因此該法案得以順利通過并執行，直接造成一段時間內移民數量急劇下降。

3. 冷戰期間，美蘇兩大陣營對峙，美國杜魯門政府在制定移民政策時針對性地控制共產主義陣營的移民數量。1952年6月25日，美國出臺新的移民法，即1952年的移民和國籍法（Immigration and Nationality Law in 1952），為現在的美國移民法奠定了基礎和框架。該法案沿襲了1924年移民法的國籍配額制度。盡管美國一直強調種族平等，但是從移民國籍的限制上來看，種族主義一直存在。

4. 冷戰結束以后，國際形勢趨于緩和，美國的軍事實力達到巔峰，對待移民問題也不再似之前那樣尖銳，同時，美國政府也發現了非法移民問題的嚴重性。合法取得簽證進入美國的移民大多能遵守美國法律，竭力融合到美國文化中。由于美國前階段的移民政策的收緊，入境門檻提高，許多移民被阻離在美國國門之外，但是美國的經濟實力又吸引著移民來美國“掘金”，因此，非法移民數量大幅增加，其中不乏美國與墨西哥邊境的墨西哥籍工人，以及來自亞洲國家的偷渡者。1996年，美國國會通過了針對治理非法移民問題的《非法移民改革與移民責任法案》（Illegal Immigration Reform and Immigration Responsibility Act），這為20世紀90年代美國邊界安全政策制定和實施提供了主要的法律藍圖，涉及邊境執法和移民使用社會服務④U.S. Public Law 104-208, Division C, 104th Congress, September 30, 1996. Quoted from：Jason Ackleson, “Directions in Border Security Research,” The Social Science Journal (Volume 40, Issue 4,2003),p.574.。

5. 在 9·11恐怖主義事件爆發以后，美國又收緊了移民政策，雖然之后有所放松，甚至出臺一些鼓勵性措施，但是對移民是否會造成國家安全的顧慮一直是主導美國移民政策制定的主要因素。目前，美國移民政策中基于安全考慮的主要有以下法律和制度：2001年10月21日通過的《愛國者法案》（the Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001, the USA Patriot Act）、2001年11月19日通過的航空和交通安全法(Aviation and Transportation Act)、2005年5月14日通過的《加強邊境案例和簽證入境改革法案》(the Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act)、2002年9月11日推出的國家安全出入境登記制度（NSEERS）、《親屬移民擔保人法》(Family Sponsor Immigration Act)和《未成年人保護法》（Child Status Protection Act）。

三、關于美國移民制度借鑒意義的思考

早在盛唐時期，中國國際文化交流一度達到巔峰。到了清政府時期，閉關鎖國，導致國際文化交流中斷，近現代史上，中國成了列強爭食的大蛋糕，這些國家的國民或因為政治原因或因為經濟原因移居中國，但這種移民潮帶有更多的屈辱。新中國成立以后，中國的移民政策發生了一些改變，從建國初的嚴格審核出入境行為到現在的鼓勵“走出去，引進來”。

當下，經濟外向型轉型加速，而中國老齡化問題日益嚴重，海外人才的引入可以幫助我們解決人才結構性問題。為了更好地吸引國際人才，符合國際合作形勢，2018年4月3日，國家移民局正式掛牌，將公安部的出入境管理和邊防檢查職責整合，建立健全簽證管理協調機制。國家移民局的成立標志著我國在移民方面與歐美發達國家進一步縮短了距離。

在移民政策方面，主要由2013年7月1日頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》對中國國民及外國移民的出境入境行為進行調控，今后，移民政策還將在實踐中不斷完善。筆者在分析了美國的移民政策之后，認為未來中國移民政策將重點關注以下三方面：

（一）維護國家主權，預防恐怖主義

無論是美國還是歐洲其他一些移民國家，維護國家主權始終是其制定移民政策的根本出發點。國際移民的跨國界遷徙推動了資本、人才和技術等生產要素的全球化流動，有利于全球化經濟的發展，但與此同時，也給世界各國和國際社會帶來了一些必須面對的難題，例如，非法移民、難民、人才流失、生態破壞和跨國犯罪等。以美國為代表的主要移民國家已經建立了相對完善的移民制度，但是面對移民潮仍舊存在管理漏洞，比如9·11恐怖事件的發生。

目前，作為國門的守護者，中國的出入境邊防檢查機構負責出入境人員的證件審核，負責簽證簽發的駐外使領館的作用十分重要。簽證是一國的主權，主權國有權對意圖進入本國的移民資格進行嚴格審核，將不利于國家安全的危險分子阻擋在國門之外，預防恐怖主義的發生。筆者在對入境以后申請延期的外國人進行資格審核時發現，中國目前鼓勵外國人到中國來旅游、學習、訪問等，簽證簽發的條件相對寬松，這也是發展中國家存在的普遍現狀。筆者認為，隨著中國經濟的逐步強大，恐怖主義向全球各地滲入，簽證簽發必須十分嚴格，申請人必須面簽，不能由代理公司代為辦理；對申請人的資料及入境目的必須嚴格審核。以美國為例，從2002年2月25日起，美國國務院與FBI的全國犯罪資料中心NCIC的電腦資料庫連線，美國在海外的領事館在發給移民及非移民簽證前，必須對所有申請人進行姓名資料的調查，如果簽證申請人過去有不良記錄，將被要求提供指紋鑒定，以便確認申請人是否與FBI的記錄相符①但偉：《偷渡犯罪比較研究》，法律出版社2004年版，第189頁。。

（二）鼓勵技術移民，打擊非法就業

中國的經濟已經進入轉型階段，傳統的勞動力已經不能滿足經濟發展的需求，中國迫切需要大量具有國際競爭力的高端人才。近幾十年來，中國等發展中國家出現這樣一種現象，即高新技術人才流失國外，留學機構推動許多優秀學生國外留學結果卻是一去不返。這種現象明顯不利于逐步進入老齡化社會的中國的經濟發展。因此，中國開始出臺一系列政策吸引人才，鼓勵技術移民，如“千人計劃”“萬人計劃”“青年千人計劃”，以及配套上海的科創中心推行的出入境便利政策等。

此外，由于中國經濟的發展，也吸引了外國移民到中國來掘金。根據現行的簽證政策，外國人在中國合法就業必須持有就業類居留許可，前提是必須有外國就業中心的許可證以及出入境檢疫部門出具的健康許可。有些外國就業者因為年齡等原因無法取得就業許可，或者為了避稅，或者有些雇傭者出于某些原因不愿幫雇工申請就業類居留許可，以及企業設立的條件放寬等原因都滋生了非法就業的產生。非法就業對社會危害性極大，一方面損害了合法移民及中國公民的就業利益，另一方面非法移民的人身權利得不到保障，容易引發社會秩序混亂。今后，中國的移民政策必然是鼓勵技術移民的同時，不放松對非法就業的打擊。

（三）國籍準入放寬，推動移民融合

隨著全球人口流動的頻繁，跨國婚姻越來越多，如近年來出現的越南新娘潮。對于合法入境的越南新娘，根據當前的出入境政策，她們大多可以申請兩年的團聚類居留許可。筆者認為，這種象征外國移民身份的居留許可是不是讓跨國婚姻中的越南新娘之類的外國人一方缺乏一種認同感？移民融合到本土是一個漫長的過程，它需要移民與本土國民雙方共同努力，也需要政府的政策支持。適當調整移民政策中的國籍準入門檻，有利于跨國婚姻的維持，進而維護社會的穩定。

中國需要吸引高新技術人才，回歸移民是中國爭取的首要對象。回歸移民中不乏很多海外人才，他們對祖國有著一種強烈的歸屬感，未來的中國將適當調整移民政策，方便海外人才一代、二代乃至三代回國效力。中國不承認雙重國籍，這在“兩大陣營”時代，讓移居海外的華人不再為意識形態干擾，但是時代發展到今日，不承認雙重國籍的制度給海外移民的回歸造成了一定的阻礙。鑒于中國國情，目前情況下全面放開雙重國籍不現實，可以考慮采用類似印度的“海外公民證”或“海外華裔卡”政策，替代部分附加在雙重國籍政策的職能。

四、結語

全球化環境下，人口跨國境流動越來越頻繁，全球人口的國際遷徙推動了世界經濟的發展，但是對于主權國家的安全也提出了挑戰，各國需要不斷調整自己的移民制度來應對全球移民潮。中國國家移民局的成立標志著中國即將進入移民時代，移民法律制度也將會不斷完善，實現與國際接軌。