試探社會中介機(jī)構(gòu)助推全面實施預(yù)算績效管理

□高洪興

全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下 簡稱《意見》）2018年9月正式公布，我國將全面實施預(yù)算績效管理。《意見》提出力爭用3 至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。《意見》也多處提及第三方機(jī)構(gòu)參與，社會中介機(jī)構(gòu)怎樣才能更好得發(fā)揮作用，助推全面實施預(yù)算績效管理，現(xiàn)做一些粗淺探討，望能起到拋磚引玉之效果。

一、我國預(yù)算績效管理近期發(fā)展

2011年，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）和《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）明確了部門預(yù)算支出績效評價內(nèi)容包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價；2012年，財政部印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財預(yù)〔2012〕396號），2012-2015年，預(yù)算績效管理著重圍繞“建立機(jī)制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實施工程”等重點工作來推進(jìn)；2013年，財政部為貫徹落實《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（ 財預(yù)〔2012〕396 號）印發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號），該框架包括四個一級指標(biāo)：投入、過程、產(chǎn)出和效果和七個二級指標(biāo)：目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、職責(zé)履行和履職效益；2014年財政部印發(fā)《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方財政管理績效綜合評價方案〉的通知》（財預(yù)〔2014〕45號）；2015年財政部印發(fā)《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2015〕88 號）和《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法〉的通知》（財預(yù)〔2015〕163號）；前述預(yù)算績效管理主要突出在支出方面和事后評價，2018年《意見》要求“將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，推動提高部門和單位整體績效水平”。

二、粗探社會中介全面實施預(yù)算績效管理服務(wù)領(lǐng)域

《意見》頒布是我國預(yù)算績效管理的一個里程碑，從“部門整體支出績效評價”拓展到“部門整體績效管理”發(fā)生了質(zhì)的飛躍，由鑒別成敗得失的評價轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿倪M(jìn)績效為目的的管理。縱觀過程環(huán)節(jié)，由單一的評價環(huán)節(jié)拓展到事前評估、目標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控和績效結(jié)果運行等全過程各環(huán)節(jié)。從內(nèi)容來看：從之前的預(yù)算支出績效拓展到部門整體績效。從評價主體來看，從財政評價拓展為部門自評和財政評價相結(jié)合。財政部《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）提出“預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)績效監(jiān)控、決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價”。社會中介機(jī)構(gòu)在環(huán)節(jié)上可以服務(wù)于預(yù)算績效管理的事前評估、事中監(jiān)控、事后績效評價全程，在對象上既可以以部門單位為服務(wù)對象，也可以以財政部門為服務(wù)對象。

績效目標(biāo)是貫穿預(yù)算績效管理始終的主線，要想提升整個預(yù)算績效管理質(zhì)量就必須從提升績效目標(biāo)編審質(zhì)量入手。根據(jù)“誰申請誰編制、誰分配誰審核、誰批預(yù)算誰批目標(biāo)”的原則，社會中介機(jī)構(gòu)服務(wù)于預(yù)算部門單位，一是根據(jù)該部門單位的事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計劃制定績效目標(biāo)，滿足目標(biāo)具體、可衡量、可實現(xiàn)的要求。二是編制績效指標(biāo)，指標(biāo)要含義準(zhǔn)確，界限清晰、能量化、便于考核；服務(wù)于財政部門，就是要進(jìn)行績效評估，對績效目標(biāo)合理性即績效目標(biāo)與單位職能的相關(guān)性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實現(xiàn)績效目標(biāo)資金需求的合理性及預(yù)算編制的規(guī)范性和完整性進(jìn)行審核。

績效監(jiān)控是全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。財政部門和預(yù)算部門要適時對績效信息進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，社會中介機(jī)構(gòu)受托履行監(jiān)控職責(zé)，重點監(jiān)控績效運行是否符合預(yù)算批復(fù)時確定的績效目標(biāo)，如果發(fā)現(xiàn)績效運行與原定績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，應(yīng)及時向部門單位或財政反饋，分析產(chǎn)生偏的得原因，并提出糾偏建議措施，確保績效目標(biāo)按期實現(xiàn)。部門單位或財政部門可利用社會中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)控成果逐步實現(xiàn)績效管理和預(yù)算執(zhí)行管理的有機(jī)結(jié)合，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性和科學(xué)性水平。

《意見》“通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價。各部門各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結(jié)果報送本級財政部門。各級財政部門建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機(jī)制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，必要時可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價。健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用”。為此，社會中介機(jī)構(gòu)是參與績效評價的重要力量。

三、社會中介助推全面實施預(yù)算績效管理舉措

社會中介作為外部第三方，獨立性相對較強(qiáng)，服務(wù)于預(yù)算績效管理有利于增強(qiáng)預(yù)算評價、監(jiān)督的透明度和公開度。人員配備充足，且具有較高的業(yè)務(wù)水平，委托第三方服務(wù)在緩解財政及部門單位全面實施預(yù)算績效管理力量不足的同時，也有利于提高政府行政效能，同時2014年中國資產(chǎn)評估協(xié)會印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈財政支出（項目支出）績效評價操作指引(試行)〉的通知》（中評協(xié)〔2014〕70 號）、2016年中國注冊會計師協(xié)會印發(fā)《中國注冊會計師協(xié)會關(guān)于印發(fā)〈會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引〉的通知》(會協(xié) 〔2016〕 10 號），會計師事務(wù)所、評估師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)在財政支出績效評價業(yè)務(wù)中做出了一定貢獻(xiàn)，積累了一些經(jīng)驗，助推全面實施預(yù)算績效管理有積極作用，但是，過去對財政支出的績效評價尚存在范圍不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評價機(jī)構(gòu)不夠客觀、評價指標(biāo)不夠量化，評價機(jī)構(gòu)進(jìn)入門檻低等一些不足，與《意見》提出的“構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”要求相比還相差甚遠(yuǎn)，為此社會中介機(jī)構(gòu)就必須拓寬視野，提升自身素質(zhì)，提高服務(wù)質(zhì)量才能使參與全面實施預(yù)算績效管理變得更加可行。

（一）政府部門應(yīng)為社會中介參與全面績效管理創(chuàng)造良好的社會環(huán)境

一是提高服務(wù)收費，有利于發(fā)展壯大社會中介和提高業(yè)務(wù)質(zhì)量。因此，政府在購買服務(wù)時引入招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制，貫徹高風(fēng)險高報酬、高投入高回報的原則，嚴(yán)禁采用壓價競爭的方法招攬和爭搶業(yè)務(wù)，避免行業(yè)惡性競爭，使自立的機(jī)構(gòu)不至于在過低的收費壓力下，隨意減少評價程序、為了減低成本而使業(yè)務(wù)質(zhì)量受損。二是建立評信機(jī)制，健全信用檔案，清理整頓信用不良的機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員，針對有信用污點的機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員采取限制整改措施，達(dá)不到整改要求的堅決限制其為全面實施預(yù)算績效管理提供服務(wù)的市場機(jī)會。三是各級財政部門加強(qiáng)對社會中介執(zhí)業(yè)人員教育培訓(xùn)，不斷提高他們的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，掌握全面實施預(yù)算績效管理知識，增強(qiáng)社會中介參與熱情和責(zé)任感。

（二）積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

中國資產(chǎn)評估協(xié)會、中國注冊會計師協(xié)會都印發(fā)了“財政支出績效評價業(yè)務(wù)（操作）指引”，對于財政支出績效評價功不可沒，隨著我國預(yù)算管理體制改革進(jìn)程，對于全面實施預(yù)算績效管理來說，還有大量工作要做，對從業(yè)人員進(jìn)行綜合能力培訓(xùn)就是其中關(guān)鍵的一項，建議行業(yè)協(xié)會聘請績效管理方面的專家學(xué)者組織開展政府相關(guān)政策講解與培訓(xùn)，從深度和廣度兩個方面拓展從業(yè)人員知識，提升人員綜合素質(zhì)；搭建平臺供從業(yè)人員就相關(guān)業(yè)務(wù)開展經(jīng)驗交流。《意見》于2018年發(fā)布，給予第三方市場開拓機(jī)會，但是，相對于第三方機(jī)構(gòu)而言機(jī)遇和挑戰(zhàn)共存，參與全面預(yù)算績效管理是暫新業(yè)務(wù)，搭建交流平臺可以通過從業(yè)人員共同努力總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗，解決工作中遇到的實際問題。出臺操作指南。行業(yè)協(xié)會以“財政支出績效評價業(yè)務(wù)（操作）指引”為基礎(chǔ)，借鑒外國經(jīng)驗，利用專家工作和先進(jìn)實踐工作經(jīng)驗，結(jié)合我國全面實施預(yù)算績效管理實際逐步出臺社會中介進(jìn)行績效目標(biāo)編審、績效評估、績效運行監(jiān)控和決算績效評價等操作指南，以整體提高社會中介業(yè)務(wù)質(zhì)量和為政府公共管理服務(wù)的能力。

（三）會計師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)，以高質(zhì)業(yè)務(wù)成果助推全面實施預(yù)算績效管理

設(shè)立專門部門，強(qiáng)化知識培訓(xùn)。社會中介為了更好得參與全面預(yù)算績效管理，適應(yīng)我國財政管理發(fā)展進(jìn)程，促使自身業(yè)務(wù)更專業(yè)，選調(diào)品德好、能力強(qiáng)、素質(zhì)高、有事業(yè)心、善于研究、敢于創(chuàng)新的人員組建專門部門也不失為良策。全面實施預(yù)算績效管理是一項綜合性的工作，社會中介機(jī)構(gòu)是直接參與者，此工作與資產(chǎn)評估、會計報表審計等業(yè)務(wù)相比在知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面有更高要求，要求業(yè)務(wù)人員具有較強(qiáng)的綜合能力。為此，需要采用“走出去、請進(jìn)來”的方式對業(yè)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)、全面培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容除了財務(wù)會計知識外，應(yīng)盡可能多地涉及到政策等不同方面。

規(guī)范業(yè)務(wù)程序，提高業(yè)務(wù)質(zhì)量。程序規(guī)范是保證質(zhì)量的前提，以績效評價業(yè)務(wù)為例，評價程序通常分為績效評價前期準(zhǔn)備階段、實施階段和績效評價報告的編制和提交階段。首先，在決定是否承接績效評價業(yè)務(wù)前，應(yīng)對自身專業(yè)勝任能力、獨立性和業(yè)務(wù)風(fēng)險進(jìn)行綜合分析和判斷。決定承接后，應(yīng)在被評價單位認(rèn)可并理解其責(zé)任，和委托方就業(yè)務(wù)約定條款達(dá)成一致意見后，簽約績效評價服務(wù)合同。其次，前期準(zhǔn)備階段要在了解項目概況的基礎(chǔ)上編制內(nèi)容周全、詳細(xì)，方法簡便、適用，分工明確、合理的評價方案，特別是績效評價指標(biāo)體系設(shè)計包括指標(biāo)框架、指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)等方面，要關(guān)注實用性、可操作性和可實現(xiàn)性，以充分體現(xiàn)和真實反映評價項目的績效狀況和績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。前期培訓(xùn)工作要到位，要讓項目參與人員全面了解被評價單位的基本情況及評價目的、依據(jù)、對象、范圍和評價時段等。再其次，實施階段評價人員應(yīng)用社會科學(xué)中的多種數(shù)據(jù)收集方法，比如調(diào)查問卷、觀察、訪談、以及檢查書面文件等收集資料、辨析資料，與委托方和被評價單位進(jìn)行持續(xù)溝通，獲取充分、可靠證據(jù)，編制工作底稿并經(jīng)過現(xiàn)場復(fù)核。最后，形成結(jié)論。結(jié)果報告是社會中介機(jī)構(gòu)在全面實施預(yù)算預(yù)算績效管理服務(wù)中形成的最終成果，是服務(wù)成果的集中體現(xiàn)，是被評價單位全面實施預(yù)算績效管理的綜合反映，既要反映先進(jìn)的經(jīng)驗和作法，又要體現(xiàn)存在的問題，還需要提出針對性的建議，使服務(wù)成果進(jìn)一步轉(zhuǎn)化，提高服務(wù)價值，為此，形成結(jié)論應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，還需要經(jīng)過機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行重點復(fù)核，風(fēng)險和質(zhì)量控制部門再進(jìn)行風(fēng)險評價，處理評價過程中的意見分歧，進(jìn)行內(nèi)外部討論，和委托單位、被評價單位進(jìn)行充分溝通等。

提高信息化水平，建立服務(wù)全面實施預(yù)算績效管理服務(wù)長效機(jī)制。信息化水平的高低決定著工作效率高低，決定著服務(wù)質(zhì)量高低，預(yù)算績效管理與政策法規(guī)等密切相關(guān)，社會中介的服務(wù)涉及不同部門和領(lǐng)域，因此建立績效管理數(shù)據(jù)庫確有必要，包括政策法規(guī)、績效目標(biāo)、評價指標(biāo)體系、報告和底稿范本等；通過信息技術(shù)開發(fā)數(shù)據(jù)分析模型不斷提高績效評價的科學(xué)性、效率性和規(guī)范性；結(jié)合財政部預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架，結(jié)合行業(yè)特點構(gòu)建績效管理目標(biāo)和個性評價指標(biāo)體系并保存于數(shù)據(jù)庫，一方面便于不斷完善，另外可供工作中選擇使用。