鄉村振興視角下鄉村治理問題及對策研究
——以甘肅省白銀市平川區為例

郭愛蘭，肖生祿

（中共白銀市委黨校，甘肅 白銀 730900）

黨的十九大報告將鄉村振興戰略提高到國家戰略高度的同時，在鄉村治理上作了新的制度安排，指出要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。近期，中共中央、國務院印發實施的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》，也提出要健全現代鄉村治理體系。為了全面了解當前鄉村治理情況，筆者利用一周多的時間，深入甘肅省白銀市平川區部分鄉鎮、村社，通過實地走訪，交流座談，查看資料，與村干部、農戶面對面溝通，發放調查問卷等方式，對鄉村治理情況進行了深度的調研。調研結果顯示，鄉村干部、村民對鄉村治理的知曉度和對美好生活的期盼均較高，同時也反映出當前影響鄉村治理的一些制約因素，鄉村治理仍任重而道遠，需凝心聚力綜合施策，砥礪前行。

一、目前鄉村治理中存在的突出問題

（一）鄉村基層組織動員能力弱化，治理乏力

部分座談代表反映，由于升學、參軍、務工等原因導致農村青壯年大量外流，使得發展年輕黨員困難；加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿擔任村干部，從而導致干部隊伍后繼無人，農村基層組織凝聚力、戰斗力不強，軟弱渙散的現象比較嚴重，整治有難度。

（二）存在依賴思想，缺乏謀劃發展的主動性

調研過程中，一些鄉村干部反映，現在精準扶貧到戶到人政策很多，資金項目幫扶力度也很大，過去這種包辦代替、大包大攬的做法也助長了一些貧困戶“等、靠、要”的思想，凡事不去主動謀劃，就想著靠國家，靠政策，一旦低保被取消了，就找有關方面鬧，甚至上訪，導致干群關系緊張，甚至在一些地方出現“只見官忙，不見民動”的怪相。

（三）村級集體經濟薄弱，缺乏持續性的穩定收入

調研中我們了解到，受地域、資源條件、投入等因素的制約，村集體經濟發展不平衡。目前平川區仍有18個村集體經濟收入在2萬元以下，占比近30%，收入達到10萬元以上的僅有10個村，占比不足16.4%。各村在發展集體經濟過程中多是依托本村種植或養殖合作社，規模較小、收效緩慢，易受市場波動和自然災害雙重風險的影響。在小規模生產時這個風險因為投入少而小，一旦投資放大風險將成倍放大。就經營方式而言，部分集體經濟經營方式粗放、單一，加之村組間土地調整和人員流動的限制，也在一定程度上增加了集體經濟的發展成本。

（四）產業發展缺乏后勁，帶動農民致富作用發揮不夠

在鄉村，普遍缺乏規模體量大、產業鏈條長、科技含量高、帶動能力強、就業門路多、符合地區發展規劃要求的產業項目，沒有形成長期穩定足夠的村級集體積累和群眾收入；再者，龍頭企業規模小，也導致了其抗風險能力較低。新型職業農民少，大部分農民創業致富能力不強，農村創業創新氛圍不濃。

（五）技術人才支撐不足，返鄉創業氛圍不濃

通過調查了解，絕大部分受教育程度高的青壯年勞動力外出務工，農村在家從事農業生產的大多是四五十歲以上人口，有文化、懂技術、會經營的新型職業農民數量偏少，能夠承接網絡經濟時代的旅游文化產業、新業態電商產業的復合型人才更少。選派的第一書記和選調的大學生村官流動性較大，穩定性不夠，大多在很短時間內通過考試、上級抽調等方式離開村官崗位。

（六）鄉村治理中村民主體意識缺失

在與縣區直有關部門座談中，反映比較突出的一個問題就是村民對參與村內公共事務熱情不高，態度冷淡，或有一定參與熱情，但在涉及與自身利益相沖突的事宜時，則極不配合，表現得自私狹隘，致使有關工作推進時阻力重重，相當困難。另外反映比較突出的一個問題就是隨著國家相繼推出的一系列針對鄉村發展的利好政策與措施，使農民的物質與經濟條件得到極大改善，收入也增加了，但由于農民在思考、表達、議事等方面的能力欠缺，結果影響其精神層面質量的提升。

（七）法治建設依然是鄉村治理的薄弱環節

調查顯示，大多數村民認為只要自己沒有干違法犯罪的事情，法律就和自己沒有任何關系，當然也有一些村民表現出具有一定法律意識，但對法律法規的理解是片面的，對自己享受的權利爛熟于心，而對自己應盡的義務卻知之甚少；部分村民文化素養不高、法治觀念薄弱，還存在“信訪不信法”、“信上不信下”的現象，讓一些矛盾不能就地化解，有時導致擴大化現象；對于基層司法人員來講，法治建設主要體現在普法難、用法難和執法難三難上；還有一些基層干部還沒有形成用法治思維、用法治手段推動鄉村治理的意識和有效機制，嚴重影響著鄉村社會的有效治理。

（八）形式主義、“非農化”現象較為普遍

調研中我們發現，形式主義仍然潛伏或凸顯在鄉村治理之中，美麗鄉村建設存在表面化、形式化的現象，老百姓對此也多有非議。另外還普遍存在“非農化”現象，具體表現在城鄉轉型發展進程中農村青壯勞動力的過速非農化；在美麗鄉村建設中，較多關注外在形式，而對于最根本的生產問題，即如何強化農業生產經營卻沒有足夠重視；形式化的工作需求擠占了鄉村干部有限的工作精力，對此基層同志意見很大。

（九）農村留守老年人無人照料問題凸顯

由于大量的農村青壯年外出打工，使得留守的老年人越來越多，留守老年人不僅無人照料，還承擔著撫育孫輩和農務等繁重的勞動；有的家庭舉家長期在外打工，只留下雙親呆在家里，少有照顧與問候，導致老年人生活水平低下、沒有保障。

二、解決鄉村治理突出問題的對策建議

（一）配強班子，夯實發展村級集體經濟的組織基礎

一是配強配好村級班子，建議在進行村委會換屆選舉時對一些有能力、有想法、在村中有一定威信的村干部留任，而不受換屆的影響，讓他們繼續發揮領導和帶動作用；對一些不作為的村級干部，及時調整；對于調研中反映的有些選不出合適的村干部的鄉村，可以考慮制定一些獎勵政策，向社會招聘，或者吸引本村在外務工、創業的有能力的人回來任職，也可選派志愿服務農村的黨政部門的干部到農村任職。二是汲取“楓橋經驗”做好職能分類，讓擅長日常事務工作的村干部專心搞村務，讓擅長搞經濟的干部把主要精力放在經濟工作上。三是建議試點將村黨組織書記納入正科或副科實職崗位進行管理，將鄉村任職納入干部任職全過程考核。四是積極發展農村致富能手、回鄉創業青年和新型職業農民入黨，為基層黨組織注入新鮮血液，解決黨員老齡化問題和村級后備干部培養問題。五是加大農村基層組織經費投入，強化村干部激勵保障機制，確保村級組織正常有序運行。

（二）加強鄉村文明治理，夯實鄉村治理思想道德基礎

首先，以文化活動為載體，構建鄉村德治的信任基礎。要通過道德講堂，農民講習所等多種載體，用當地百姓易于接受的文化形式和文化樣態來宣傳好人好事和優良傳統，對鄉村陳規陋俗和不良風氣予以譴責、鞭撻。其次開展農村文化傳承、道德模范評選、文明家庭創建等活動，對評選出的各類先進人物，進行表彰獎勵，引導農民在參與創評的過程中受教育、得實惠，推進移風易俗進入千家萬戶。最后是通過完善村規民約引導農戶自覺參與村級治理，并養成良好習慣。

（三）培育鄉村發展新動能，夯實鄉村治理的產業基礎

首先，要促進產業的轉型升級，也就是經濟發展。從我們調研的村莊看，凡是具有產業項目支撐和集體經濟發展的鄉村，美麗鄉村建設和脫貧攻堅的力度就大，農村經濟發展就快、就好。一是要結合鄉村發展特色，培育扶持鼓勵傳統產業發展。對在鄉村具有帶動性發展的傳統產業，要予以培育和政策扶持，形成聚集和膨脹效應；對相對落后的傳統產業，要強化技改扶持政策，鼓勵和引導轉型升級，從新舊動能轉換中發展壯大、形成地區發展帶動。二是要規范凈化鄉村產業發展環境。鄉村產業發展需要在稅收、用地、融資、服務等方面提供便利條件、營造寬松環境、開辟綠色通道，特別是要關注集體經濟產業發展，鼓勵和扶持新型社會合作組織發展壯大。其次，城鄉間的基礎設施、公共服務、社會事業等要一體化，要打通。再次要促進包容性增長。在促進包容性增長上，要著力構建促進農民持續增收的長效機制，加快農村一二三產業融合發展，全力挖掘經營性收入潛力；要在尊重不同鄉村資源稟賦的基礎上，實現差異化的產業發展；同時，在“一村一品”基礎上，幾個相近的村或鄉鎮，甚至縣區聯合起來，依托現有的特色產業的品牌優勢，通過一些龍頭企業的帶動，做大做強產業。

（四）大力培養造就高素質鄉村治理工作隊伍，夯實鄉村治理的人才基礎

一是充分發揮現有鄉村各級各類人才的作用。二是加大對鄉村干部、農民的培訓力度。三是要挖掘引進農村實用型人才。制定出臺農業農村高層次人才引進獎勵激勵機制，堅持因才施用，把適應鄉村特點的實用型人才作為鄉村振興人才的首選，如允許農村實用性人才的返鄉回流，吸收更多文化水平高的城市人口去農村創新創業，探索返鄉回流人員的農村戶口落戶政策。四是利用好返鄉回流的農民工，支持、引導他們參與鄉村的建設和治理。五是通過引導高素質能人返鄉、選調生到村任職、選派第一書記和機關干部下派等多種途徑，強化基層工作者人才力量。

（五）注重培育鄉村治理主體，夯實鄉村治理群眾基礎

一是村干部要善于組織動員村民參與村內公共事務活動，結合當地村情民情創新其他村民組織，尊重和挖掘鄉賢在鄉村振興中的積極作用，引導帶領村民參與村內治理活動。平川區寶積鎮響泉村就充分發揮了新鄉賢作用，鄉村人居環境、集體經濟、鄉村旅游、教育等方面成效顯著。二是進一步健全完善村民選舉制度，在選舉上要做到普遍選舉，選舉出來的村干部要得到絕大多數村民認可。三是通過加強宣傳國家和地方政策激發村民在村集體中的主人翁意識，維護村民自治權利。四是保障村民的知情權和參與決策的權利，增強村民的參與意識，不能在村務活動中高高掛起認為村務只是村干部的事。五是加強宣傳引導，總結各地涌現的村民廣泛參與公共治理并取得滿意結果的好典型好案例，公開在全區乃至于在全市推介推廣。

（六）強化農村普法力度，夯實鄉村治理的良好法治基礎

一是強化農村法治宣傳教育，提升村民法治意識，培育村民法治精神、法治思維。“六小”活動的開展是平川區農村基層治理工作的具體實踐，應該總結借鑒推廣這方面的成功經驗和做法。二是通過講法述德，宣傳遵紀守法典型，弘揚社會正能量。三是把開展志愿服務作為倡導德治的主抓手。四是健全村民自治制度，完善村民自治章程,充分發揮好村規民約在鄉村治理中的積極作用。五是對于基層干部，要加強對法律法規知識的學習與研究，將法律知識學懂弄通。六是基層司法人員要利用節慶活動、“黨員固定活動日”、道德講堂、法治講座等形式，通過案例等多種方式加強宣傳，使群眾懂法、守法、用法。

（七）進一步完善公共服務和社會保障體系，夯實“三農”發展基礎

一是進一步完善農村醫療、教育、養老等方面的社會保障制度。建議在政策許可范圍內，降低低保政策的覆蓋面，取消有勞動能力的人口享受低保，鼓勵他們通過自己的勤勞脫貧，對一些因病、因學、因殘而返貧的家庭適當提高救助金額；適當提高老年人的養老金等。二是加大農村社會救助和農村社會福利投入，保證保障性收入分配到位，把符合條件的農村留守老人納入低保范圍。三是要突出維護村民權益和社會公平正義。比如，制定切實可行的政策，保證外出務工人員的合法利益。四是建立農業生產保險制度，為從事農業生產經營的各類主體提供有力保障，防止因災因市場風險而返貧現象發生。