有效的制度是改革最重要的經驗
——我所經歷的房地產改革二三事

文/奚浦

二三級市場聯動拉開了上海房地產業發展的大幕

日前，經濟學家樊綱說，40年改革開放最重要的成果，就是使我們看到了制度的重要性。在經濟學中，經濟增長有幾大要素，資本、土地、勞動、技術等，在家庭聯產承包責任制實施后的兩三年內，地還是那些地，人還是那些人，技術還是那些技術，其他條件都不變，只是變了一個制度，從過去的生產隊變成了聯產承包責任制，中國就解決了溫飽問題。所以，真正有效率的制度改進，能帶來經濟增長。筆者經歷了這些年房地產改革發展，對“有效的制度是改革最重要的經驗”的領悟感同身受。

上世紀90年代中期，為抵御亞洲金融風暴，國務院決定將住宅建設作為新的經濟增長點，但住宅消費的啟動一直沒有達到預期的效果。當時的情況是：一方面大量住宅困難戶亟待改善住房條件，但他們購房能力有限；另一方面房地產市場存在大量空置商品房。有效需求的不足制約著房地產市場的發展，又抑制了廣大居民改善居住條件迫切愿望的實現。拓寬市場已成為啟動住宅消費、促進房地產市場發展的關鍵所在。

上海長寧區政府對此積極開展調查，經慎重研究，提出了以差價購房為突破口推動房地產市場聯動的意見，即鼓勵居民利用已購公房上市出售的變現、銀行存款及向銀行或公積金管理中心貸款，購買商品住房，由此探索出一條居民依托現有住房，通過差價購房，改善居住條件的有效途徑（后被稱為“1+1+1”經驗）。在建設部、上海市有關部門的支持下，長寧區成立了房地產交易中心，設立了房屋收購公司，建立了置業服務公司（為購房者提供購房貸款抵押擔保）。長寧區的一系列舉措，大大激發了居民換房、賣房、買房的積極性，二三級市場出現了勃勃生機。市房管局充分肯定長寧區的試點工作，認為培育和發展上海房地產市場的道路就在腳下，隨即印發《上海市職工所購住房提前上市出售的試行辦法》，將長寧區的試點經驗向全市推廣。辦法實施后，上海的房地產市場很快呈現住房換購的熱潮，帶動了整個市場的活躍。

但改革不是一帆風順的，長寧區的創新思路遭到一部分人的質疑。有人認為，職工按房改政策買房時，是按成本價支付房款的，而出售時得到的是市場價，這部分差價應該由國家或單位收回，否則會造成國有資產流失。這在當時是一個值得重視的問題。針對上述質疑，時任建設部房地產業司司長謝家瑾率隊赴長寧區調研，當時筆者作為市房屋管理部門的一名工作人員也參與了調研。調研小組召開了幾個有區房管局、交易中心和居民參加的座談會，到新建住宅項目所在地、交易現場聽取房地產企業和購房者的意見建議，并召開了幾個由房地產學者、專家出席的座談會。在“聽、看、想”的過程中，深入討論甚至辯論，逐步捋順思路，在調研組內統一了認識：在房改中允許職工按照房改成本價買房，是因為在舊的住房體制下，住房由國家和單位建設、分配給職工居住，職工工資中基本沒有或者很少包含住房消費的部分，職工應得的住房工資成了單位積累資金，被用于單位建房。長期以來，由于職工工資中的住房工資含量不足，公房使用權的取得便須利用住房實物分配形式。舊公房以優惠價格出售給職工，是對多年來職工工資中住房工資含量不足的補償。職工將已購公房上市變現，獲得與房改成本價之間的差價，是職工隱形住房工資的顯化，這和當時房改要將住房的實物分配轉換為貨幣分配、將單位建房資金轉化為向職工發放的住房補貼資金是相一致的。因此，不存在職工按市場價將已購公房出售會造成國有資產流失的問題。通過調研，相關人員對差價購房試點工作充滿信心：差價購房縮小了商品房價格與居民購買力之間的差距，有利于啟動住房消費，有利于增強居民的購房能力。住房制度改革的實踐證明，開放二級市場，鼓勵居民依托現有住房，以小換大，以舊換新，擴大居住面積，改善居住條件，能把住房市場的巨大潛力釋放出來，差價購房是開啟房地產市場大門的一把鑰匙。這項試點為打通房地產市場流通環節、促進房地產二三級市場協調發展、進一步推進上海房地產市場的蓬勃發展發揮了重要作用。

土地交易：從“小賣部”到“大賣場”

這是一次在上海培育和規范土地要素市場、深化土地管理改革進程中具有里程碑意義的盛會——2008年3月1日，浦東陸家嘴房地大廈的大會議廳里人頭攢動，市委、市政府在這里舉行上海市土地交易市場正式開業儀式。時任市委副書記殷一璀敲響鑼聲，時任國土資源部副部長王世元，時任上海市委常委、市紀委書記沈德詠共同揭牌。王世元與時任上海市副市長沈駿分別致辭，時任市政府副秘書長尹弘主持開業儀式。市紀委、市監委領導，市人大、市政協有關專業委員會領導，市政府相關委辦局、各區縣有關負責人，中央及上海主要媒體記者共200人出席會議，每人手持市政府于2008年2月28日印發的《上海市土地交易市場管理辦法》（ 滬府發〔2008〕14號）紅頭文件。

《上海市土地交易市場管理辦法》是上海深化土地管理改革的法制建設成果。土地使用制度經過20年的探索和改革，上海土地已從無償、無限期、無流動地使用轉變為有償、有限期、有流動地使用。城市土地使用權有償使用制度基本確立,運行機制和組織建設也有了很大進展，但仍然存在著諸如管理制度不完善、市場監管不到位、隱性市場交易難根除等問題,一定程度上影響了土地交易市場的健康運行和房地產市場的穩定發展。建立有形市場，就是通過設立固定場所，健全交易規則，提供相關服務，形成土地使用權公平、公開、公正交易的市場環境，正如時任市房屋土地資源管理局局長馮經明所說：原先上海土地出讓的主體是各區縣,分散運作的方式好比“小賣部”,大家各賣各的；現在的土地交易市場就像是管理規范的“大賣場”,將全市土地集中起來交易，區縣政府不再自行交易土地。這樣既減輕了區縣的工作量,還從根本上防止了操作不統一、信息不對稱等不規范交易行為的產生。

《上海市土地交易市場管理辦法》除了將本市所有經營性用地和工業用地等土地的交易全部納入土地交易市場進行交易外，還規定了土地交易的程序：一是入市流程透明化。地塊入市后,市場通過文件、告知單、顯示屏和互聯網等渠道,將競買人參與競買時應當了解的信息內容全部向社會公開,主動接受社會監督。二是土地交易市場強化監督制約。對受理申請、咨詢答疑、抽選評標專家等重要步驟,實行各管一段、相互制約的辦法進行制約。特別是對競買人從申請競買時起就以受理編號替代其具體名稱,如同高考時的“糊名”一樣,使其本人信息被系統加密屏蔽。三是整個入市操作過程被分步驟組合成競買人工作、業務工作、配套工作、專家主持人四個獨立運作、彼此決無干擾的部分。各個部分根據不同的工作界面,承擔相應工作職責,獨立掌握部分交易信息,并通過系統數據集成,合攏產生交易結果,從而保證了信息單向透明、各部分相互制衡。

由于土地資源與國家緊密地聯系在一起，其所有權被國家高度壟斷，土地供應也就成為權錢交易、腐敗行為發生的重點領域。建立土地交易市場就是建立公正透明的土地供應機制，這是有效防范土地腐敗的關鍵。因此，《上海市土地交易市場管理辦法》的制定得到市紀委的高度關注。市紀委表示,上海將繼續擴大“制度加科技”手段的運用范圍,充分實現“權力在陽光下運行、資源在市場上配置、資金在網絡中監管”,有效防止“暗箱操作”的發生。

上海的土地交易市場建立后，嘉定等郊區政府請市局有關部門向其區域內所有企事業單位講解政策，統一“要土地不找政府、找市場”的共識。為有效預防腐敗,土地管理部門按照“規則制定、業務辦理、監督考核”三分離的要求,以“管理有標準、辦理有流程、監督有指標”為目標,繼續對土地市場內部管理進行職能調整和流程再造，其后又積極推進土地出讓預申請等制度創新,實現一級市場與二級市場的良性互動,進一步杜絕土地交易中的投機行為和不公平競爭,確保土地資源的優化配置。據了解,上海土地交易市場自開業以來,基本杜絕了土地交易的“暗箱操作”，土地供應市場呈現了風清氣正的局面。

政策閑置的緣由是“獲得感”闕如

2003年初，按照中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號）精神，以及市委七屆六次全會提出的“中心城區體現繁榮繁華，郊區體現實力水平”要求，市政府實施以新城和中心鎮為重點的城鎮化戰略，加快郊區城鎮化步伐，決定實現高起點規劃、高質量建設、高效率管理，建設各具特色的新型城鎮，重點發展“一城九鎮”（松江新城，以及朱家角、安亭、高橋、浦江等九個中心鎮）。

市政府要求市計委、市農委和市房地局針對中央文件“為鼓勵農民進城鎮購房建房，對原宅基地退還農村集體經濟組織并實施復墾的農民進入城鎮建房購房的，給予適當的經濟補償并減免上繳政府的土地出讓金，降低農民進城鎮建房購房成本”的規定，立即研究制定實施細則予以貫徹。對此，市房地局承擔了實施細則的起草任務。筆者走訪了本市部分郊區和蘇南幾個城市的土地管理部門，起草了文本，經征求相關部門意見并會簽后，市政府頒發《關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的實施細則（試行）》(滬府辦〔2003〕16號)。文件規定：“鄉鎮政府批準讓出宅基地前后一年內，讓出宅基地的村民購買本區（縣）范圍內的城鎮商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產權證，向區（縣）土地管理部門申請返還由政府收取的那部分土地出讓金。經區（縣）土地管理部門審核，報區（縣）政府財政部門批準后，申請人獲得返還按所購商品住房建筑面積計算的部分土地出讓金。申請人所購商品住房建筑面積超過宅基地原住房建筑面積的部分，不予返還土地出讓金。”文件還規定：“讓出宅基地的村民住房被收購的，由區（縣）土地管理部門按照宅基地面積的80%，向讓出宅基地的村民支付耕地開墾費。”在地少人多的上海，此政策如果得以兌現，不僅可促進城鎮化進程，還能增加不少耕地或建設用地面積。然而一兩年過去了，讓出宅基地村民購商品住房返還土地出讓金的行為寥若晨星，像一塊石頭扔進水池不見漣漪——此政策沒有得到社會響應，被擱置了。

問題出在哪里呢?調查發現，其實許多村民并不愿意退出宅基地，受訪者的年齡、受教育水平、非農收入水平、家庭情況等都是影響他們在城市生活的重要因素。土地所具有的保障性、抗風險性是農民最為關注的問題，而目前土地保障功能的替代機制與補充機制并未完全形成，影響了農村宅基地的主動退出。而對于有意愿讓出宅基地的村民，經濟補償方式單一，特別是返還土地出讓金額度有限，沒有吸引力，在很大程度上制約了他們的選擇。同時，在政府層面也存在著兩方面的問題：一是當時房地產市場降溫，讓出的宅基地進入市場不被看好；二是讓出宅基地的成本使財政部門難以承受。

此政策被擱置是一個深刻的教訓，促使人們認真反思。這里有制定政策前調查研究不充分、現實與理想脫節等主觀和客觀原因，以習近平新時代中國特色社會主義理論來分析，其核心問題是，改革的任何舉措都要“在做大發展蛋糕的同時分好蛋糕，從人民最關心最直接最現實的利益問題出發，讓老百姓有更多成就感和獲得感”。在2016年2月中央深化改革領導小組第二十一次會議上，習近平總書記正式將“是否促進經濟社會發展，是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”上升為改革成效的評價標準。深化住房制度改革的目的是促進經濟社會發展、不斷提升人民群眾的獲得感，離開這“兩個是否”，一切辛勞都會付諸東流。